監察建議實施機制研究

劉 建，詹嬌娥

(西南政法大學，重慶 401120)

一、問題的提出

《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)賦予了監察機關調查權、監督權、處置權，以保障其充分履職。監察機關就監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題，向監察對象所在單位制發監察建議是其處置權的重要體現。監察建議有助于推動監察對象所在單位解決自身廉政建設與履職存在的系統性問題。《監察法》關于監察建議的規定較為原則(1)《中華人民共和國監察法》第45條第1款第5項規定，監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置：(五)對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題提出監察建議。，而在《中華人民共和國公職人員政務處分法》(以下簡稱《政務處分法》)《公職人員政務處分暫行規定》以及部分地方規范性文件中，將要求監察對象所在單位給予監察對象處分的“建議”規定為“監察建議”，突破了《監察法》中監察建議適用的情形。(2)《中華人民共和國公職人員政務處分法》第3條第3款規定：“監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議。”《公職人員政務處分暫行規定》第9條第2款規定：“對前款人員，監察機關可以依法向有關機關、單位提出下列監察建議：(一)取消當選資格或者擔任相應職務資格；(二)調離崗位、降職、免職、罷免。”由此導致理論界關于什么是監察建議，監察建議的主要功能等基礎理論問題存在不同認識。實踐中，監察機關在監察建議的具體適用情形、實施程序、監督約束機制等方面做法也不盡統一，影響監察建議的實施效果。《監察法》就“監察建議”僅作出較為原則的規定，其中的原因可能在于監察建議作為新生事物，如何充分發揮其功效，還需要通過實踐來不斷豐富。為監察機關制發監察建議預留較大裁量空間是階段性做法，可以通過后續補充立法來加以細化，將實踐中運行較好的做法固化為法律規則。從實踐來看，監察建議就督促監察對象所在單位解決系統性機制問題確有積極作用，但也存在制發不規范、運行缺乏適用標準與程序規范、監察建議的內容針對性和操作性不足導致可實施性不強、跟蹤監督不到位等問題，影響了監察建議解決系統性機制問題功能的發揮。為解決此類問題，我國首部監察法規《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《監察法實施條例》)以《監察法》為基礎，結合監察建議運行實踐，補充規定了監察建議的適用范圍、監察建議書要件等方面內容。(3)《中華人民共和國監察法實施條例》第20條和第36條規定了監察建議的適用范圍；第205條規定了監察建議書的基本要件。這些規定搭建了監察建議實施的基本制度框架，有助于深化關于監察建議的理論研究，解決實踐中監察建議實施面臨的一些共性問題。但要從根本上發揮監察建議的作用，實現其立法目的，還需要進一步厘清何謂監察建議，其根本功能是什么，如何通過強化實施機制充分保障其立法目的實現，這也是本文所試圖回答的問題。

二、監察建議的一般理論

(一)關于監察建議定義的爭論

學界關于監察建議定義的討論主要是圍繞《監察法》第13條、第45條、第62條的規定展開，大體呈現出三類觀點。第一類觀點，認為監察機關的“建議”就是監察建議，“監察建議是指監察機關根據監督和調查結果，依處置職能向有權作出問責決定的機關提出問責建議，和向監察對象所在單位提出的問題建議。”(4)譚家超：《〈監察法〉實施過程中監察建議的制度構建》，載《法學》2019年第7期，第123頁。第二類觀點，著重強調監察建議的“建議”屬性，與監察決定相區分。例如，有學者提出“監察建議是一項監察機關及其派出機構在履行監督、調查和處置職責的個案基礎上，為了改進腐敗治理的制度問題，在法定職權范圍內以建議的形式與其他機關形成的互動型權力監督關系。”(5)喻少如、李勇峰：《監察建議“柔性”對事監督的屬性厘定與功能實現》，載《江西社會科學》2021年第2期，第153頁。第三類觀點突出的是監察建議的“剛性”，認為監察建議是“監察機關在履行監察職能過程中，根據監督、調查結果，向監察對象所在單位提出糾正措施、完善管理、健全制約和監督權力制度等建議，促進法律正確實施、推進廉政建設的一種重要方式。”(6)高偉：《監察建議運用研究》，載《中國紀檢監察報》2018年5月23日，第8版。主張“監察建議，是我國監察機關根據監督、調查結果，在監察職權范圍內向有關單位提出的一種無正當理由必須履行其內容，否則即須承擔相應法律責任的建議性的職權措施”，進而將監察建議分為督促型、糾錯型、整改型三種。其中督促型與糾錯型監察建議主要針對“人事”方面的處分,整改型監察建議則針對廉政制度缺陷。(7)秦前紅、石澤華：《基于監察機關法定職權的監察建議、功能、定位及其法治化》，載《行政法學研究》2019年第2期，第39-46頁。還有觀點認為：學說和實務中主張的“問責建議”“處理建議”“糾正建議”均指向公職人員存在的錯誤，而非被建議單位履職中的錯誤，故不符合監察建議的構成要件，應當予以排除。而“處分糾錯建議”指向的事項中存在“雙重錯誤”，故屬于監察建議范疇。(8)張濱：《監察建議的法解釋學展開——概念構成、適用范圍與法律效果》，載《北京行政學院學報》2021年第4期，第97頁。這些觀點聚焦于理論上的分析，對全面認識監察建議具有積極意義，但監察建議作為一項監察處置的具體措施，對其的認識應當回歸立法本意，并與監察建議在實踐中的運行情況相契合。因此，筆者認為按照《監察法》第45條，參考《監察法實施條例》第36條，監察建議屬于專有名詞，特指“ 監察機關根據監督、調查結果，發現監察對象所在單位在廉政建設、權力制約、監督管理、制度執行以及履行職責等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監察建議。”上述條文表明：并非監察機關向其他機關提出的所有“建議”都可被納入監察建議的范疇，監察機關提出的建議與監察建議并不能畫等號。監察機關在就監察對象所在單位的一些問題提出的建議并不必然是針對制度建設、權力配置、監督機制等方面的問題。而根據《監察法》對監察建議規定的本意來看，不應當存在“督促型”“糾錯型”“整改型”等不同類型的區分，因為不管是督促還是糾錯，其本質上還是屬于要求監察對象所在單位對有關機制性問題進行整改。

(二)關于監察建議的主要功能

監察建議作為監察機關處置權的重要組成部分，其主要功能是通過解決監察對象所在單位廉政建設和履職方面存在的系統性問題，充分發揮對監察對象所在單位的日常監督功能，實現預防腐敗的目標。

首先，監察建議的目標是解決監察對象所在單位存在的問題。監察活動主要是圍繞“公職人員”的行為而展開。監察建議是針對監察對象所在單位的“廉政建設、權力制約、監督管理、制度執行以及履行職責”等方面存在的不足提出的整改建議。

其次，監察建議聚焦于解決監察對象所在單位存在的機制性、系統性問題而非個案問題。監察建議立足于監督、調查的“前置程序”而提出，監察委員會發現單位在“廉政建設、權力制約、監督管理、制度執行以及履行職責”等方面存在問題，向有關機關、單位提出監察建議，促進完善制度機制。監察對象所在單位的這些機制性問題，可能是導致監察對象違紀違法的風險點，也可能是監察對象違紀違法的外部環境因素。因此，監察建議是通過個案的查處來對相關機制問題的解決提出建議。通過在辦案中查找制度漏洞，及時發現“補籠”目標；幫助發案單位建章立制、促進權力規范行使，體現“筑籠”的法治價值。(9)吳建雄：《國家監察體制改革的法治邏輯與法治理念》，載《中南大學學報(社會科學版)》2017年第4期，第1-7頁。

最后，監察建議注重監察對象所在單位的自我糾正與修復。“健全和完善預防腐敗機制是國家監察的重要目標，監察機關通過監察建議發現和糾正公權力機關在廉政建設方面存在的苗頭性問題，完善廉政制度建設，能夠達到從源頭上預防腐敗的效果。”(10)周維棟、汪進元：《監察建議的雙重功能及其憲法邊界》，載《法學評論》2021年第4期，第7頁。監察建議正是監察機關立足于日常監督發現的問題，從而提出整改方案，促進監察對象所在單位實現在體制機制上的修復與履職不當行為上的糾正的典型代表。通過建議權的行使可以加強對有關機關、單位的監督，規范公權力機關履行職責的行為，及時糾正不當行為。《監察法實施條例》第20條也規定了監察機關應當發揮監督治理效能，在“監督執法”中發現制度建設、權力配置和監督機制等方面存在的問題，向有關機關、單位提出監察建議。監察建議定位為“監督的監督”，亦即監察機關不宜代替被監察單位撤銷、改變其違法行為,也不宜代替被監察單位制定相關制度文件,而應通過建議程序,督促有關單位自行糾正其不當行為抑或彌補制度缺陷。

三、監察建議運行現狀及主要問題

(一)監察建議的多層次規范體系尚不統一

考察監察建議運行現狀，離不開對監察建議規范體系的分析。當前，涉及監察建議的相關規范，主要體現在《監察法》《政務處分法》《監察法實施條例》《公職人員政務處分暫行規定》《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》等法律、監察法規、黨內法規、規范性文件中。

1.《監察法》與《監察法實施條例》框定了“監察建議”的基本范疇

《監察法》涉及監察建議的具體規定主要分布于第11條、第13條、第45條和第62條。第11條明確了監察建議的指向對象，即監察對象所在單位。規定了監察委員會依照本法和有關法律規定“向監察對象所在單位提出監察建議。”第13條規定了提出監察建議的主體范圍，相較于過去的行政監察主體，監察機關本身及其派出或者派駐機構、監察專員根據授權，按照管理權限可以依法對公職人員進行監督，提出監察建議，依法對公職人員進行調查、處置。第45條第5款規定了監察機關可以根據監督、調查結果作出如下處置：對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。其目的主要是幫助有關單位查找不足、完善管理、健全制度。該條文規定了監察建議的提出是針對廉政建設和履行職責存在的問題，而非涉及人員罷免或者調動等針對個人作出實際處分的行為。由于《監察法》并沒有對“廉政建設”與“履行職責”的范圍進行列舉式規定，這就為監察機關適用該規定時預留了較大裁量空間。第62條規定了不采納監察建議的法律后果。收到監察建議的單位無正當理由應當采納建議、自查自糾，整改落實，若是無正當理由拒不采納監察建議的，由主管部門、上級機關責令改正，予以通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法予以處理。上述規定表明：如果監察建議的接收單位不采納建議，應當承擔相應懲戒性法律后果。但該規定對“法律效力”的具體實現形式沒有加以具體化，也未明確規定“正當理由”的具體種類，這就有可能使該條文在具體適用上缺乏明確的指導性。總體而言，《監察法》對監察建議的規定較為原則，對監察建議的實施程序、具體適用情形等規定不夠明確，缺乏可操作性。

為提高《監察法》的可操作性，《監察法實施條例》以《監察法》為基礎，就《監察法》諸多條文進行了細化與補充，其中涉及監察建議的規定主要體現在3個條文中。第20條(11)《中華人民共和國監察法實施條例》第20條：“ 監察機關應當以辦案促進整改、以監督促進治理，在查清問題、依法處置的同時，注重剖析問題發生的原因，發現制度建設、權力配置、監督機制等方面存在的問題，向有關機關、單位提出改進工作的意見或者監察建議，促進完善制度，發揮治理效能。”規定監察機關在發現制度建設、權力配置和監督機制等問題時應當向有關機關、單位提出監察建議；第36條(12)《中華人民共和國監察法實施條例》第36條：“監察機關根據監督、調查結果，發現監察對象所在單位在廉政建設、權力制約、監督管理、制度執行以及履行職責等方面存在問題需要整改糾正的，依法提出監察建議。監察機關應當跟蹤了解監察建議的采納情況，指導、督促有關單位限期整改，推動監察建議落實到位。”是對《監察法》第45條的具體化，規定了提出監察建議的適用范圍以及跟蹤督促整改的要求；第205條(13)《中華人民共和國監察法實施條例》第205條：“監察機關依法向監察對象所在單位提出監察建議的，應當經審批制作監察建議書。監察建議書一般應當包括下列內容：(一)監督調查情況；(二)調查中發現的主要問題及其產生的原因；(三)整改建議、要求和期限；(四)向監察機關反饋整改情況的要求。”規定監察建議書應當使用機關文號，并且包含監督調查情況、存在的問題及其產生原因、整改建議、要求及期限、反饋整改情況的要求等五部分內容。這3個條文對《監察法》中規定的“廉政建設”和“履行職責”作了舉例，明確了跟蹤監督監察建議整改工作的重要性，對監察文書內容進行了嚴格規范，對監察建議工作的開展起到了重要指導作用。

2.《政務處分法》突破了《監察法》關于監察建議的適用范圍

《政務處分法》在《監察法》頒布之后制定，其在處分方面規定了適用監察建議的類型。該法第3條第3款規定：“監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議。”第23條規定了對有違法行為情節嚴重的，由所在單位直接給予或者監察機關建議有關機關、單位給予降低薪酬待遇、調離崗位、解除人事關系或者勞動關系的處理。這兩個條文都涉及對公職人員進行人事處理的建議，并不涉及對單位系統性問題的整改。第61條規定了有關機關、單位無正當理由拒不采納監察建議的法律后果。(14)《中華人民共和國公職人員政務處分法》第61條：“由其上級機關、主管部門責令改正，對該機關、單位予以通報批評，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。”此內容是對《監察法》第62條的再次強調。可以看出，《政務處分法》中監察機關督促相關單位作出處分或者糾正不當處分的建議與《監察法》規定的監察建議范疇并不重合，不是就監察對象所在單位的廉政建設或者制度執行等方面問題進行糾正，僅涉及被監察對象個人，不涉及單位整體事務。

3.“監察建議”在黨內法規文件中的體現

《公職人員政務處分暫行規定》屬于中央紀委、國家監委發布的規范性文件，該文件細化了《監察法》中關于政務處分的原則性規定，其中的第9條(15)《公職人員政務處分暫行規定》第9條第2款：“對前款人員，監察機關可以依法向有關機關、單位提出下列監察建議：(一)取消當選資格或者擔任相應職務資格；(二)調離崗位、降職、免職、罷免。”規定監察機關可以對基層群眾自治組織、國有企業等單位中從事管理的人員或者未列入國家機關人員編制的受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公職的人員、其他依法履行公職的人員所在的相關單位、機關所存在的兩種情況提出“監察建議”。這兩種情形下提出的建議針對的對象是被監察對象個人，而非被監察對象所在單位的不當履職或者廉政建設問題，這是對“監察建議”范圍的突破。2020年中共中央辦公廳印發《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》第31條明確規定建議范圍與報告主體，紀檢監察機關應當定期研判所轄地區、部門、單位檢舉控告情況，對所反映的典型性、普遍性、苗頭性問題提出有針對性的工作建議，形成綜合分析報告，必要時向同級黨委報告。此處的“工作建議”并沒有表述為“監察建議”。筆者認為，此處的工作建議應當屬于一般的建議內容而非歸屬于監察建議。2019年中共中央辦公廳印發的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第19條強調將監察建議的提出作為日常監督的重要方式。(16)《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第19條：“紀檢監察機關對監督中發現的突出問題，應當向有關黨組織或者單位提出紀律檢查建議或者監察建議，通過督促召開專題民主生活會、組織開展專項檢查等方式，督查督辦，推動整改。”該條對于“監察建議”的范圍并沒有加以限定，只是表述為“監督中發現的突出問題”。這些條文都對監察建議有所涉及，但未對監察建議的適用對象、范圍、程序等內容進行細化，對“監察建議”這一概念的表述也不完全相同。

4.地方規范中的“監察建議”適用情形存在差別

全國多個基層紀檢監察機關就監察建議出臺了相應的規范。總體來看，這些規范結合基層紀檢監察部門在當地的工作實際而制定，在監察建議的適用上，存在著一些差別。例如，河南省濮陽市臺前縣紀委監委出臺的規定提出監察建議的十種情形，其中包括違反紀律所得財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的情形。(17)《臺前縣紀檢監察建議實施辦法(暫行)》第5條2款規定提出監察建議的情形：1.拒不執行法律、法規或者違反法律、法規以及人民政府的決定、命令，應當予以糾正的；2.本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或撤銷的；3.給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的；4.錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；5.依照有關法律、法規的規定，應當給予行政處罰的；6.需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的；7.需要完善廉政、勤政制度的；8.違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的；9.違反紀律所得財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的；10.其他需要提出監察建議的。江蘇南京市秦淮區紀委監委將監察建議具體化為有關糾正措施、強化監管、健全制度的建議，主要圍繞加強對公權力的監督制約，聚焦具有地區性、行業性、系統性特點的典型案例；(18)秦淮區紀委監委《關于用好紀律檢查建議和監察建議進一步深化專責監督的實施細則》第2條第2款規定：“監察建議是指監委在依法履行監察職能過程中，按照管理權限，根據監督、調查結果，針對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等，提出糾正措施、強化監管、健全制度的建議。”第3條第2款規定：“監察建議主要圍繞加強對公權力的監督制約，聚焦具有地區性、行業性、系統性特點的典型案例。”新疆維吾爾自治區紀委監委規定了包括“對監察機關查辦職務違法或者職務犯罪案件時，支持配合力度不夠，直接影響辦案工作，需要提醒整改的”等適用監察建議的九種情形。(19)新疆維吾爾自治區紀委監委《關于規范紀檢監察建議工作的辦法(試行)》第6條第2款：“監察機關遇有下列情形時，可以提出監察建議：(一)拒不執行法律、法規或者違反法律、法規，應當予以糾正的；(二)作出的決定、命令、指示違反法律法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的；(三)給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的；(四)錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的；(五)依據有關法律、法規的規定，應當給予處罰的；(六)需要提醒督促監察對象所在單位健全完善廉政建設和履行職責制度或者制定出臺規范性文件的；(七)執行法律法規、政務處分決定等存在偏差，需要提醒糾正的；(八)對監察機關查辦職務違法或者職務犯罪案件時，支持配合力度不夠，直接影響辦案工作，需要提醒整改的；(九)其他需要提出監察建議的。”在缺乏統一的監察建議適用具體規范情況下，地方紀檢監察機關就監察建議適用的情形作出細化規定，既是通過明確標準來實現規范自身權力行使的一種嘗試，也是對如何有效發揮監察建議功能的一種探索。

綜上所述，《監察法》中的“監察建議”在《政務處分法》中有所突破，《政務處分法》中所規定的“監察建議”針對的是個案，與《監察法》意義上的監察建議相比有所突破。《公職人員政務處分暫行規定》將資格的獲取與否、職位的調動撤銷等提出的建議作為“監察建議”的內容。這與《監察法》規定的監察建議性質不同，不涉及“整改”的內容，是人事調動上的建議。部分地方的工作辦法與實施意見中，將提出建議的情形包含“拒不執行法律、法規或者違反法律、法規，應當予以糾正的”“給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的”等多種適用情形，一定層面上擴展了監察建議的適用范圍。

(二)監察建議運行尚存在諸多問題

依法依規提出監察建議，是監察機關開展監督的重要方式，也是以法治思維和法治方式履行監督職責的體現。在各地監察實踐中，監察建議作為日常監督的重要方式，在提示監察對象所在單位制度性風險、推動其整改方面發揮了積極作用。例如，2020年3月，四川省南充市嘉陵區衛生健康局的例行黨組會議上，區紀委監委駐區衛生健康局紀檢監察組提出的《監察建議書》指出該局下屬一鄉鎮衛生院存在“家族式”管理、亂發津貼補貼等問題。這份建議書是區紀委監委駐區衛生健康局的紀檢監察組在針對衛健系統廉政風險點開展突擊監督檢查存在的問題進行立案調查基礎上作出的整改建議，促進了該區衛生院的整改，避免了公立組織的私人化。(20)王海英：《鄉鎮衛生院搞家族式管理——一份監察建議書推動解決》，載《中國紀檢監察報》2020年3月29日，第3版。又如，海南省海口市美蘭區紀委監委針對審查調查過程中發現的三江中學集體利益遭受重大損失的問題，及時向區教育局發出整改建議書，建議區教育局履行好中小學土地資源管理職責，以上門回訪、電話督促等方式持續跟蹤督辦，為三江中學追回了流失的國有土地資產。(21)詹君峰、陳惠民：《一份監察建議書追回17畝教育用地》，載《中國紀檢監察報》2019年4月6日，第3版。筆者通過對L市(設區地級市)紀檢監察機關監察建議制發情況進行調研發現，監察建議的制發有助于對所監督單位存在的問題抓早抓小，在問題剛露苗頭時就予以制止、糾正，避免問題的擴大化。在2020年，L市紀檢監察機關共制發16份監察建議書，均得到了反饋與整改落實。

監察建議在適用中也存在一些問題。調研來看，主要歸結為以下幾種：其一，適用標準不統一。各地監察建議書的制發存在兩極分化現象：一些地方未依照監察建議應當適用的情形進行制發，針對的事項過于“細微”，使建議書總體呈現過多的問題；而在一些地方，建議書制發數量與監督檢查、線索初核、立案審查工作體量明顯不符，有的地區甚至全年連一份監察建議書都未曾制發。其二，監察建議書落實效果不佳。部分地區的監察對象所在單位在收到建議書后只是從程序上接受了該建議書，對建議所提問題的重要性與效力性認識不足，對整改建議敷衍了事，不愿就相應問題進行制度整改。其三，監察建議書格式不規范、不統一。監察建議書并無統一格式，各地監委制發的建議書行文標準不盡統一，存在行文標題與字號、主送單位與抄送單位不統一、整改時限等內容不規范、不嚴謹的問題，影響了建議的嚴肅性、權威性與正式感。其四，監委各部門的職責不夠明確，重復提出監察建議。部分地區監委存在對同一個單位提出重復甚至存在矛盾的監察建議，制發監察建議的職能部門不盡統一，影響了監察工作的有序開展與監察成效。其五，監察建議書中要求整改的內容針對性、可行性不夠充分，存有異議時的救濟途徑也尚不夠明確。

(三)原因分析

產生上述問題的原因是多方面的，本文認為較為重要的是：

1.對監察建議的適用情形認識不一

具體表現為：其一，當前法律僅規定監察對象所在單位不予整改應當相應的責任，但是沒有具體規定承擔責任的類型與輕重，一定程度上導致了監察對象所在單位對監察建議的法律效力認識不夠清晰、重視程度有限。由于部分地區監察委員會對監察建議的強制性效力的認識仍然停留在過去沒有強制性規定的層面上，也在一定程度上導致了監察對象所在單位的不作為。其二，由于沒有正確認識監察建議的主要功能，部分地區監察委員會過于注重把處置權集中于移送審查起訴、政務處分、問責等方面，或者僅僅關注個案原因，“只見樹木，不見森林”，而對監察建議作為末端治理的“前端手段”的重要地位缺乏足夠的認識，潛意識里還將監察建議作為案件辦理流程中的“備用選擇”。其三，一些基層監察機關不同程度存在“重懲處、輕建議”的現象，對查辦案件發現的一些共性問題，選擇以下發《以案促改通知書》《督查通知書》《提醒函》等方式進行代替，認識上存有偏差。(22)江蘇省溧陽市紀委監委課題組：《用好用足紀檢監察建議》,載《中國紀檢監察報》2021年2月18日，第8版。最后，也存在另一種極端現象，部分地區過于依賴通過行使監察建議權的方式推動本地整改工作的開展，凡是涉及單位整改事項的，一律采用制發監察建議書的形式。這在一定程度上導致了監察建議的泛化，可能會影響有關監察建議的權威性。部分監察對象所在單位尚存在對監察建議認識不充分的問題，也呈現出兩極分化的情況：由于《監察法》對監察對象所在單位提出“不采納的正當理由”的方式、時間和對象的規定并不明確，對“正當理由”的范疇也沒有規定，部分單位以自身不存在廉政建設與履行職責問題而選擇消極怠慢、不愿整改，對監察工作配合度較低。(23)江蘇省揚州市紀委監委課題組的調研發現，全市根據日常監督發現的問題線索制發的建議書占30%，根據審查調查結果制發的占53%，根據巡察巡視反饋情況制發的占11%，根據信訪舉報等其他情形制發的占6%。載揚州市紀檢監察網2020年5月7日，http://jjw.yangzhou.gov.cn/yzjw/zxzx/202005/783b7d5535ed4332b39d502c9adb308d.shtml.

2.監察建議的實施程序缺乏統一規范

《監察法》對監察建議的制發主體僅僅在廣義上作了規定，對監察建議的簽發、審批、送達、反饋程序缺少規范化的統一指引。相關的黨內法規對監察建議作出了總括規定，需要進一步細化具體的制發流程的規定。地方層面的工作辦法是結合各地工作中遇到的問題進行總結歸納得出的工作經驗的規范化表述，但仍然處于試行階段，仍然需要在實踐中進一步總結經驗。實施程序的缺位一定程度上導致了各地對監察建議運用的不規范，而《監察法實施條例》對上述問題也并未加以全面回應。

3.部分監察建議的針對性和操作性不強

實踐中，部分監察建議針對性與操作性不強。具體表現在：其一，部分監察機關可能存在缺乏與監察對象所在單位進行充分溝通就制發監察建議的情況，即使給予被建議單位針對監察建議內容進行表述的權限，為其提供說明解釋的機會，但由于監察對象所在單位機制運行的復雜性與專業性，如果不進行較為充分的溝通，監察機關可能無法全面掌握監察對象所在單位存在問題的根源所在。其二，提出監察建議對監察機關工作人員相關領域專業知識提出了較高要求，專業知識與監察工作的融合促進也還有一個過程。監察對象所在單位存在對象多樣性、事務復雜性的特點，包含行政機關、國有企業、事業單位、公辦醫院、金融業機構等多種主體，涉及的工作領域千差萬別。實踐中，監察機關工作人員對政治紀律、黨內法規、法律規范等方面內容普遍較為熟悉，而對金融、醫療、建設、環保等特定領域的專業知識則未必已充分掌握。在涉及制發這些專業性較強的監察建議時，如果不具備相應行業的專業知識，就有可能將問題停留在表面，無法結合行業特色對問題的發生根源進行深入剖析，有可能使監察建議的建設性、針對性略顯不足。

4.部分監察機關的跟蹤監督機制不完善

與過去的司法實踐中存在“紙面服刑”情況相似，部分監察建議制發后由于缺乏監察機關的督促監督，也存在單位僅在“紙面”服從建議的情形。從調研結果來看，部分基層紀檢監察機關存在未指定專門科室負責整改情況的跟蹤評估工作的問題。各地監委中負責跟蹤監督的部門也不盡相同，例如，筆者調研的L紀檢監察機關是由制發部門進行跟蹤處理，但同時跟蹤處理問題還將反饋至監察單位的派駐紀檢監察組或者紀委(紀工委)，由其結合日常監督情況，對整改情況開展監督檢查。而有些地區的跟蹤監督職能則是由黨風監督室行使。其次，部分地區的跟蹤監督部門在制定完整改方案并下發給監察對象所在單位后，常常就宣告監察建議運行的結束，而沒有對單位是否真正接受整改以及單位的整改情況進行全面的監督檢查，這都使得監察建議的效果受到削弱。

5.對監察建議運行的監督制約不充分

監察建議的制發主要是監察機關及其派出機關根據個案調查、日常監督等方式對監察對象所在單位存在的問題行使“前端處置權”，其從發現問題、提出問題到整改問題都處于相對封閉、缺乏外界參與監督的狀態。雖然現行的監督體系中，監察機關權力行使接受黨的監督、人大監督、司法監督、社會監督，但是這些監督如何進一步落實需要研究。當前監察實踐中還存在信息公開不足的問題，由于職務違法或者職務犯罪與公權力行使關系密切，調查過程往往需要遵守保密規定，使得能公開的信息十分有限。監察建議的行使全過程是在監察機關與監察對象所在單位之間發生，權力行使的全過程主要由監察機關通過自我監督實現，盡管現行的登記備案制監督、回避制度、脫敏與從業限制發揮一定作用，但仍有進一步完善相關監督機制的必要與可能。

四、監察建議運行機制的完善建議

為解決上述問題，筆者認為，應在立法層面上進行統一規范，在實施機制上注重制度實效。

(一)明確規定監察建議的適用標準

首先，應當明確規定監察建議的制發主體。監察機關及其派駐監察機構均可就法定監察對象所在單位提出監察建議。目前對于派駐監察機構是否具有監察建議的制發權限存有爭議。由于監察建議涉及的是被建議單位的整體運行制度或者管理機制的整改，甚至涉及整個行業的大面積整治，為了保證該種類型的監察建議的權威性，無論監察對象所在單位是否有派駐機構、派出監察專員，應當以本級監察委員會的名義提出建議。其次，明確監察建議提出的實質條件，充分考慮監察建議的必要性與可行性。再者，《監察法實施條例》第205條規定了監察建議書一般應當包含的五項內容，但并沒有體現格式規范要求，需要進一步明確。可以由國家監察機關牽頭制發統一的監察建議書的格式，以指導意見的形式頒布或者制定單獨的監察規范性文件對格式加以確定。具體格式可以參照現行部分地區的文書格式以及過去的行政監察建議書、檢察建議書、司法建議書的相關格式。

(二)統一監察建議的實施程序

程序是現代法治的重要體現，監察法立法，必須特別重視體現民主、權力制約、人權保障的現代法治精神的程序。(24)姜明安：《國家監察法立法的若干問題探討》，載《法學雜志》2017年第3期，第8頁。《監察法》與《監察法實施條例》尚未對監察建議的具體實施程序作出明確規范。筆者提出以下內容以供在未來的立法中予以考量：

1.規范“簽發”程序

監察建議由監察機關制發時，具體由監察機關中的哪個職能部門作為簽發部門，可由各省結合本地區監察機關的工作情況，制定科學有效的“監察建議運行工作辦法”，明確黨風政風監督室、監督檢查室、審查調查室等具體職能部門的工作職責。可以規定由審查調查室根據個案調查情況深入研究，就可能存在的體制機制問題的案件交由監督檢查室進行研判，由其起草并簽訂制發監察建議，同時將簽發監察建議的狀況反饋至派駐該單位的紀檢監察組，由其對單位的整改情況開展監督檢查。監察建議由派駐機構制發時，可以細化明確規定哪些情形需要“事前審批”，哪些可以“事后備案”。“事前審批”指派駐機構可以自己的名義簽發《整改建議書》，但是在內部程序中，需要事先將監察建議草案交由派出機關批準；“事后備案”指派出機構直接簽發《整改建議書》，而后再報本級監察委員會備案。

2.明確“送達”方式

送達作為重要的法律程序之一，對于監察權的行使同樣具有重要意義。監察建議書的送達方式可以參照民事法律文書送達方式。在現有的監察實踐中，主要采用直接送達被建議單位的形式，該方式最為簡便也最為高效權威，例如，新疆維吾爾自治區紀委監委就是采用向監察對象所在單位當面送達與宣讀監察建議書并由派駐在該單位的監督檢查室同場見證的形式，“面對面”傳遞整改落實建議。也可以輔之以電子送達、公告送達兩種形式，將整改建議書在監察機關專設的公告欄、監察對象所在單位的宣傳欄上予以張貼。與普通的法律文書送達形式相同，監察建議書的送達也應當由受送達人在送達回證上簽字或蓋章并注明送達日期；受送達人拒絕簽收的，不影響整改建議書的效力。

3.提供“異議”途徑

確立“拒不采納監察建議”的異議程序，明確可以提出異議的“正當理由”是未來監察法規的制定中需要完善的重要內容。首先，明確異議的提出主體，即監察對象所在單位，而非該單位的某一個或者某幾個部門；其次，明確接收異議的主體為制發監察建議書的監察機關的上級單位，提出程序上可以直接向制發建議的監察機關提出，再由其將異議申請向上級監察機關申報；最后決定權掌握在上級監察機關手中。筆者認為，由上級監察機關來作為異議理由判定主體，發揮上級對下級的監督制約作用更具可行性。對于可以提出“異議”的正當理由的范疇，應當包含實體與程序兩方面，可以通過不完全列舉的形式予以規范，主要包括以下幾類：提出監察建議的主體超越職權或濫用職權；監察建議的提出違背法定程序；監察建議所依據的違法事實不清或者證據不充分；監察建議的內容不當；由于不可抗力無法及時履行建議等情形。

(三)完善監察建議的實施機制

1.設置信息互通與聽證申辯機制

在監察程序立法中，有必要在重要決定作出前設置法定的聽取陳述申辯環節以推進監察工作公正進行。(25)江國華：《國家監察體制改革的邏輯與取向》，載《學術論壇》2017年第3期，第47頁。發出建議前與被建議單位以交談會或者聽證會的形式進行溝通，有利于增強整改落實效果，幫助監察委員會克服信息不對稱與專業知識匱乏的問題，避免建議的提出脫離實際。(26)呂永祥：《國家監察委員會的預防腐敗職能研究》，吉林大學2019年博士學位論文2019年6月，第216頁。監察建議效能的發揮，賴于執行功能的強化，與接收建議的單位的有效溝通是重要方式之一。在發現問題后提出建議前，應當及時與監察對象所在單位中的主要負責人與部門分管人員、一線工作人員進行會談，采取聽證會的形式聽取其意見。聽證會應當制作筆錄，結束后由監察機關和監察對象所在單位的出席人員核對無誤后簽字或者蓋章。由監察對象所在單位制定出本單位具體的整改方案，交由監察機關審核，監察機關參考整改方案的內容對事先草擬的監察建議書進行完善，然后正式制發監察建議送達被建議單位。

2.建立監察機關各職能部門的信息共享、定期會商機制

監察建議的制發不僅需要由單個部門的履行職責，更需要加強各部門之間工作上的協作，利用各自的優勢，實現1+1>2的效能。尤其是對監察機關管轄區域內發生的大案要案，其背后可能存在更嚴重的管理制度或者體制問題，更需要發揮不同部門的聯動作用。監察機關可以依托信息化監督平臺，將監察建議書、巡視巡察反饋意見等重要監督信息納入數據庫，實現監督數據全面收集、實時更新、深度分析，切實打破信息“孤島”。(27)上海市紀委監委：《加強統籌協調，扎實推進日常監督》，載上海紀檢監察網2020年5月27日，http://www.shjcw.gov.cn/2015jjw/n2451/n2461/u1ai84514.html.建立案件查辦定期會商機制，由案件審理室牽頭，在查辦案件后第一時間召集辦案部門召開研判會議，深刻剖析發案原因。建立完善各紀檢監察室同各紀檢監察組織的情況通報機制，共同抓好宣傳、教育、統計、監督、歸檔等工作，確保各項工作落到實處。(28)俞信波：《做深做實做細查辦案件“后半篇文章”》，載浙江省臺州市人民政府網2020年12月25日，http://www.zjtz.gov.cn/art/2020/12/25/art_1229468022_59028380.html.在具體個案的處理中，監察機關各個部門分工明確但也要相互配合，要發揮好不同部門不同環節的作用。同時，應高效利用案件監督管理室對各業務部門提出的監察建議情況進行定期的匯總整合的優勢，對共性問題進行分析、歸納、研究，確定類案監察建議的相關課題，協調推進各業務部開展類案監督建議工作，提高建議的科學性與前瞻性。(29)陳瑜：《關于提高紀檢監察建議質量的思考》，載《中國紀檢監察報》2020年3月4日，第8版。

3.建立整改工作的跟蹤監督機制

當前監察機關對監察建議落實情況的跟蹤監督尚不充分，可以在工作中探索建立跟蹤監督機制。例如，可以在監委內部建立工作臺賬，負責人員通過電話跟蹤、實地走訪、現場督查等方式跟蹤完成監察對象所在單位對監察建議書的整改情況，整改到位后進行銷賬標記。也可以采取從監委的職能部門中調取專門的小組負責監察建議的實施效果的回訪、評估工作，全程跟蹤了解被建議單位的管理制度與體制機制整改是否到位，受處分人員的思想認識是否得到提升或者及言行是否整改。監察機關在開展監察工作中，不僅要嚴肅查處監察對象的職務違法行為，還要立足教育，著眼于提高其思想和政治素養，把懲處與防范、治標與治本有機結合起來。(30)江國華：《中國監察法學》，中國政法大學出版社2018年版，第219頁。有效發揮監察機關工作人員的作用將使監察建議的落實效度大幅提升，可以將工作臺賬銷賬的效率與質量作為跟蹤監督負責人員的業績考核標準之一，提高其督促所跟蹤單位的銷賬積極性；也可以將監察建議的落實情況納入監察對象所在單位的考核事項之中，對敷衍了事的監察對象所在單位主要負責人約談，對不予整改的嚴肅追責，并對單位予以通報批評。而對于落實整改建議效果顯著的單位，可以組織開展現場觀摩學習活動，印發“精品”監察建議書，為其他地區提供范例。

(四)加強對監察建議運行的監督約束

公開原則是貫穿公權力行使的基本法則，在監察程序中也有必要確立監察公開的基本原則。信息公開制度的實質是利用監察信息公開促進監察公正，推進反腐敗法治建設。由于建議權行使過程主要是監委的內部操作過程，這就意味著需要加強外部監督與約束。誠然，紀委監委的工作具有高度的嚴謹性、政治性以及涉及國家秘密與國家利益等問題的保密性，但是，根據工作需要對部分監察工作構建依法公開機制仍有必要性。《監察法實施條例》第255條(31)《中華人民共和國監察法實施條例》第255條：“各級監察機關應當通過互聯網政務媒體、報刊、廣播、電視等途徑，向社會及時準確公開下列監察工作信息：(一)監察法規;(二)依法應當向社會公開的案件調查信息;(三)檢舉控告地址、電話、網站等信息;(四)其他依法應當公開的信息。”規定了監察機關公開信息的范疇。其中，監察建議可以考慮納入第4項兜底條款之中。筆者建議對于監察建議書可以參照裁判文書網的形式，附條件地在中央紀委國家監委網站或者各地的紀檢監察網站上予以公開，方便公眾對文書內容的查閱監督。

四、結語

各地監察機關廣泛運用監察建議推進監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題的整改，彰顯了監察建議在監察工作中的實踐價值。本文對“監察建議”的基本內涵、主要功能進行了探討，分析了監察建議在運行實踐中存在的問題及其原因，從明確適用標準、統一實施程序、完善實施機制、加強監督約束四個視角提出監察建議運行機制的完善。提出未來在單獨的監察規范性文件中應當確定監察建議的適用情形，明確監察建議簽發、送達與異議程序，豐富監察建議書的內容與格式要求。各地監察機關應當結合各地實踐需要，進一步推進設置信息互通與聽證申辯機制、各部門的信息共享與定期會商機制等創新舉措的實施。要發揮地方主動性，完善配套機制，以有效發揮監察建議以案促改、以案促治的功效。