審計視閾下高校“兩個責任”落實機制研究

向健 重慶財經(jīng)職業(yè)學院

引言

在黨風廉政建設中，高校落實“兩個責任”，強化剛性制度建設是根本。只有切實形成監(jiān)督檢查、考核評價、責任追究的制度化、程序化和常態(tài)化，才能使高校“兩個責任”的落實不流于形式。審計作為組織內(nèi)部專門的監(jiān)督機構，通過檢查、鑒證和評價履行監(jiān)督職責，在明晰責任清單、構建主體責任體系及加強責任管理方面，將發(fā)揮關鍵性作用，理應被納入“兩個責任”落實的制度性建設范疇中，成為高校加強紀律建設和完善黨內(nèi)監(jiān)督的重要依撐。

一、審計在高校“兩個責任”落實機制建設中的制度保障作用

（一）審計職能發(fā)揮更有利于主體責任的界定分明

落實“兩個責任”首要的是確定責任主體，由誰來負責是第一位的。在高校現(xiàn)有組織架構和運行模式下，黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任在實際工作中往往存在職責不清的現(xiàn)象，不少干部在承擔“一崗雙責”的相關責任時，偏重于學校教學的業(yè)務責任，而對于黨風廉政建設僅停留在口頭上或者一般性的要求上，缺乏明確的工作職責目標和剛性要求。責任逐級推延，必然產(chǎn)生責任主體不明、相互推諉問題，使得“兩個責任”難以落實或者空置。審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能無疑對被審計單位具有責任制約作用，其監(jiān)督職能就在于發(fā)現(xiàn)和鑒別出責任主體是否與責任履行相統(tǒng)一，審計不僅使責任主體明確，也能促使每個責任主體更好履責。“兩個責任”既規(guī)定了黨委和紀委的責任范圍，同時也明確了承擔責任的主體角色。高校作為落實“兩個責任”的重要陣地，黨委作為學校各項事業(yè)的領導核心，必須擔負起主體責任；紀委作為執(zhí)紀問責的專門機構，必須擔負起監(jiān)督責任；高校各職能部門是落實主體責任的基礎。審計工作就在于增強制度的可制約性，協(xié)助學校黨委把黨風廉政建設貫徹下去，明確責任主體，審查責任落實情況，發(fā)現(xiàn)問題，提出修正建議，形成上下貫通、層層落實的責任鏈條。

（二）審計職能發(fā)揮更有利于責任內(nèi)容的界定分明

落實“兩個責任”重要的是建立責任清單，明確自己所擔負的責任。有些高校更看重業(yè)務教學及科研，對于開展黨風廉政建設態(tài)度不積極，導致所負責任內(nèi)容認識不清楚。結合高校實際，高校黨委主體責任的內(nèi)容，體現(xiàn)在領導、用人、保障和管理四個方面，其中，黨風廉政建設的責任永遠頂在前面。就“兩個責任”落實來說，學校主要領導在履行第一責任人責任時，應自覺把黨風廉政建設全面融入領導工作，實現(xiàn)同部署、同落實、同檢查、同考核[1]。紀委的監(jiān)督責任是協(xié)助黨委抓好黨的建設，建立健全制度；主動謀劃和推進黨建工作。審計工作介入是通過審查各層級責任履行是否到位，使各主體的責任明細化，審計的過程實質(zhì)上是從中發(fā)現(xiàn)問題，然后提出整改建議。通過加強重點領域、重要資金、重點問題的專項審計，更好強化領導的責任范圍，積極推動黨風廉政建設成果向教學、科研等領域延伸，進一步增強廣大教育工作者的責任感和使命感。審計的效能在于強化責任意識，在實施日常監(jiān)督和專項監(jiān)督中，使個體和各職能部門更好明確自己的責任范圍，建立責任清單，將責任具體化、明細化，并在此基礎上促進各主體認真負責。

（三）審計職能發(fā)揮更有利于提升責任執(zhí)行力度

明確責任主體、建立責任清單是落實“兩個責任”的第一步，而關鍵環(huán)節(jié)還需解決動力問題，而這種動力必須依靠制度性保障才能持久。因此，更需要建立一種主體責任和監(jiān)督責任的運行機制，明確各主體落實責任的工作程序、方法步驟和相關要求，使責任落實更具有可操作性。黨風廉政制度建設是機制通暢運行的有力保障，把責任融入制度建設，通過發(fā)揮制度本身所特有的強制力和規(guī)范作用[2]，能夠更好推動“兩個責任”落實。審計作為運行機制的組成部分，對于高校各環(huán)節(jié)運行的滲透性監(jiān)督、鑒證和評價是一種制度保障體系的有力補充。從法律和規(guī)則切入，以審計強化制度的剛性要求，由事前監(jiān)督推動責任傳導，確保黨風廉政建設在各單位、各崗位的責任推進到位；由事中監(jiān)督厘清高校各級黨委、部門和紀委的責任邊界，使重點任務和工作責任分解細化、層層落實到人，形成全校上下齊抓共管、各負其責的反腐倡廉強大合力。由事后監(jiān)督，建立責任評估反饋機制，進一步檢查考核“兩個責任”的整改問題，避免走過場，從而增強制度的執(zhí)行力度。

（四）審計工作更有利于增強紀委監(jiān)督的實效性

紀委監(jiān)督是一種剛性的制度約束，聚焦黨風廉政建設和反腐敗主業(yè)，紀委的監(jiān)督責任是把監(jiān)督檢查和責任追究有機結合起來，突出辦案重點，依紀依規(guī)嚴懲腐敗。高校紀委監(jiān)督要確保權威性和執(zhí)行力，必須進行創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升監(jiān)督實效性[3]。其中，審計所發(fā)揮的監(jiān)督職能是紀委監(jiān)督的有效補充和重要力量，既可以把審計納入紀委監(jiān)督的范疇，也可以獨立對待，總體上都可以為責任落實服務，通過審計發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，可以更好增加紀委監(jiān)督的權威性。由于高校組織結構龐雜，實體眾多，所涉及的審計對象和內(nèi)容比較復雜，隨著高校管理愈來愈精細化和決策民主化，必須加強決策管理過程和關鍵環(huán)節(jié)的審計。“兩個責任”寓于管理和決策民主化進程中，審計過程對決策環(huán)節(jié)的關注，并且及時發(fā)現(xiàn)高校管理中存在的體制性障礙和制度性缺陷，以及查出重大違法違紀違規(guī)問題，審計對于紀檢工作都是一種積極配合，成為制度化監(jiān)督的重要力量。要加強業(yè)務監(jiān)管，強化權力運行的制約和監(jiān)督，以更好落實“兩個責任”，黨員干部監(jiān)督工作中，保證紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性，支持紀委履行監(jiān)督責任，需要重視審計職能的發(fā)揮。

二、審計在把握高校“兩個責任”落實機制建設中的關鍵點

（一）審計是一種制度性保障還是技術手段

在“兩個責任”落實中，不應把審計僅看作監(jiān)督的一種技術手段，根本上它是一種制度性保障，審計的過程具有制度的針對性和可操作性，審計的結果應用具有行為導向性和規(guī)范制約性。建立健全符合黨的政治建設要求、符合高校實際、具有針對性和可操作性的審計監(jiān)督制度，明確審計主體、審計對象、審計重點內(nèi)容和恰當運用審計成果，審計對于高校“兩個責任”的落實不是一日之功，而是體制性、制度性的長久布局。審計的作用是突出這種制度的作用力，建立統(tǒng)一的操作規(guī)范，并且進一步強化制度的執(zhí)行力，以制度剛性確保黨的政治建設各項任務落到實處。當然，審計所發(fā)揮的監(jiān)督職能，在提升監(jiān)督實效性的同時，實際上也是推進監(jiān)督制度落實的一種方法創(chuàng)新。構建高校“兩個責任”落實機制，需在廉政建設和反腐敗制度體系建設上加強審計工作的實效性，在工作方法、工作能力上適應高校廉政建設制度化建設的需要。

（二）審計的職能重在責任執(zhí)行中合理認定責任

高校“兩個責任”難以落實到位的首要原因在于責任制的相關主體職責不清、責任虛化，進而導致責任者對應承擔的工作不負責任、推進不力、執(zhí)行不到位。因此，明確責任主體，確定具體化、明晰化的責任內(nèi)容，是完善高校“兩個責任”落實機制的基礎。高校黨委應該以此為契機制定黨風廉政建設責任清單，既要明晰黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，還要細化校院兩級領導班子和學校職能部門領導干部在黨風廉政建設工作中各自應承擔的責任。審計嚴格按照審查程序和權限建立強化干預機制，重在通過對責任落實情況的考核和評價[4]，依據(jù)審計的操作規(guī)程和科學合理的評價指標體系，針對高校黨風廉政建設的重點領域、重點內(nèi)容、重要環(huán)節(jié)和工作要求進行審計。強化責任主體與責任內(nèi)容的對應性，確定誰來承擔責任和應該承擔什么責任，衡量不同責任主體是否責任落實到位，特別是在黨風廉政建設和反腐敗工作考核、干部選拔任用等重大問題上，要做到事前、事中有監(jiān)督權，事后有建議權，促使不同責任主體思想認識到位，行動上負責盡責，真正體現(xiàn)審計監(jiān)督的威力與效果。

（三）審計的角色定位不是替代紀委的監(jiān)督責任

審計的目的從為管理提供保護性和建設性的服務向為組織增加價值和提高組織的運作效率服務延伸，以幫助組織成員有效地履行責任。審計業(yè)務拓展到公共資金、國家資產(chǎn)和領導干部履行經(jīng)濟責任情況全覆蓋。紀檢與審計職能有著同向的監(jiān)督屬性，然而二者絕不是相互替代的關系，審計是更多監(jiān)督渠道的拓展，為紀檢監(jiān)督提供支持，審計的結果應用可以為紀檢審察干部責任落實提供依據(jù)，但不等同于紀檢應負的責任。高校審計是建立高校主體責任運行機制的一部分，除積極配合紀委監(jiān)察工作之外，還能夠強化制度的執(zhí)行力，支持查辦案件，嚴格檢查督促。然而長期以來，我國內(nèi)部審計特別強調(diào)經(jīng)濟責任審計的功能性角色，責任審查更偏重于從經(jīng)濟視角出發(fā)，高校審計也偏重于專項款、教育收費、基礎建設等問題，而忽略審計對責任考核與評價的本質(zhì)屬性；特別是審計更缺乏獨立性和權威性，往往混同于紀檢監(jiān)督的一部分，而這種審計大多停留在微觀審計、個體審計以及事后監(jiān)督，很難形成審計監(jiān)督的長效機制和全面責任控制。

三、強化責任導向型審計，構建高校“兩個責任”落實新機制

（一）牢牢把握責任導向，構建“兩個責任”落實的動力機制

高校審計是以“兩個責任”落實為目標，跟蹤學校發(fā)展的方向，把握學校發(fā)展和師生關心的重點、疑點問題，將高校的職責范圍與經(jīng)濟性指標相結合，全面評價高校在教學、科研和社會服務等方面工作情況。以責任落實為目的，以審核、評價和督促改正為手段，一切審計活動服務于“兩個責任”的落實。要拚棄審計對經(jīng)濟監(jiān)督的單一功能認識，結合內(nèi)部審計工作的職能、特點，有效發(fā)揮內(nèi)審工作對規(guī)范權力運行的監(jiān)督作用，積極推進黨風廉政建設。要將責任評價貫穿到審計的全過程，對學校管理控制過程進行全方位審計，使審計成為責任履行的約束力量、推動力量，最終形成責任履行的自覺。

（二）強化審計全方位拓展，構建“兩個責任”落實的協(xié)同聯(lián)動機制

“兩個責任”落實貫穿于高校所有部門和全部環(huán)節(jié)，責任主體互聯(lián)，責任內(nèi)容互融合，責任鏈條共延伸[5]，在統(tǒng)一組織框架內(nèi)，審計范圍和審計效能也會廣泛影響到所有組織體系。從注重制度內(nèi)部的關聯(lián)性和相互銜接方面認識，對某一個部門的審計也會促進其他部門責任落實。從組織領導、經(jīng)濟責任審計、重點領域審計以及審計整改、責任追究、結果公開等方面，強化審計職能全方位拓展，能夠激發(fā)起各級領導班子和領導干部的責任意識，促使各層級干部感受到責任壓力從而主動履職盡責，最終形成責任落實的協(xié)同聯(lián)動效應。審計職能發(fā)揮旨在完善結構布局，使組織內(nèi)在各要素積極行動起來，共同把“兩個責任”落實好。

（三）增強審計的制度執(zhí)行力，構建“兩個責任”落實的長效機制

加強制度體系建設和形成制度執(zhí)行的長效機制，為高校“兩個責任”落實提供堅強保障。審計工作是完善制度體系建設的重要構成，也是切實增強制度執(zhí)行力的基礎。以提升制度的科學性和操作性為著力點，當前應從審計方面入手，配套完善履行主體責任的監(jiān)督制度、檢查考核制度、考核成果運用制度，細化分解各責任主體的責任，真正使責任體系清單化、規(guī)范化、制度化。另外，要強調(diào)制度執(zhí)行力，發(fā)揮內(nèi)審的管理職能，高校的審計工作不能僅僅局限于查賬，應在健全制度的同時，突出審計在高校治理中的權威性和獨立性，保障和落實其參與權、知情權、監(jiān)督權，進一步增強整個監(jiān)督制度的執(zhí)行力。

（四）強化結果運用，構建“兩個責任”落實的責任評估反饋機制

責任評估反饋是審計結果的最終應用，建立責任評估反饋機制，讓審計監(jiān)督真正成為落實“兩個責任”的有力抓手。一是推動反饋意見的整改，開展審計監(jiān)督形成專題報告，梳理共性問題，提出對策建議，對審計監(jiān)督反饋意見整改落實，壓實主體責任，督促建立整改責任清單。二是綜合運用監(jiān)督結果，建立相關通報制度機制，作為年度考核的重要內(nèi)容，把開展“兩個責任”落實情況納入目標績效考核和黨建考核評價體系，作為干部選拔、交流、晉升、評獎的依據(jù)。三是嚴肅監(jiān)督執(zhí)紀問責，對于審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，加大問責懲處力度，切實發(fā)揮震懾作用，發(fā)揮咨詢功能，協(xié)助黨委加強黨風建設。

結語

總之，需要從責任導向看待審計在高校“兩個責任”落實中的職能，從制度保障看待其發(fā)揮的作用，通過加強審計工作構建新的落實機制。