法規·解讀

促進平臺經濟規范有序創新健康發展——《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》解讀

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強平臺經濟領域反壟斷監管，完善監管規則，引導平臺經濟領域經營者依法合規經營，促進平臺經濟規范有序創新健康發展，在總結我國執法實踐經驗和借鑒其他國家（地區）做法的基礎上，根據《反壟斷法》等有關法律規定，國務院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景

近年來，我國平臺經濟迅速發展，新業態、新模式層出不窮，對推動經濟高質量發展、滿足人民日益增長的美好生活需要發揮了重要作用。但與此同時，關于平臺經濟領域經營者要求商家“二選一”、大數據殺熟、未依法申報實施經營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權益，不利于充分激發全社會創新創造活力、促進平臺經濟創新發展、構筑經濟社會發展新優勢和新動能。習近平總書記強調，以良法善治保障新業態新模式健康發展。2020 年12 月11 日召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。12 月16 日召開的中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021 年經濟工作中的八項重點任務之一，要求健全數字規則，完善平臺企業壟斷認定等方面的法律規范，加強規制，提升監管能力，堅決反對壟斷行為。

我國《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架適用于平臺經濟領域經營者。但由于平臺經濟商業模式和競爭生態復雜，涉及范圍廣，專業性強，有必要在與現行法律、法規、規章和指南做好銜接的基礎上，結合平臺經濟的發展狀況、經營特點和運行規律，制定《指南》，進一步明確平臺經濟領域反壟斷執法原則，有針對性地細化分析思路，為平臺經濟領域經營者依法合規經營提供更加明確的指引，增強執法針對性，提升監管科學性，促進平臺經濟規范有序創新健康發展。

二、起草過程

根據委員會工作部署，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照依法立法、科學立法、民主立法、開門立法的要求，充分考慮我國經濟發展的階段和水平，以保護市場公平競爭為出發點，以完善反壟斷監管規則和提升反壟斷監管效能為落腳點，將總結國內執法實踐與借鑒國際經驗相結合，將廣泛征求意見與合理采納意見相協調，主要開展了以下工作：

（一）扎實開展課題研究。委員會辦公室組織開展平臺經濟行業競爭狀況評估，對平臺經濟理論和實踐的前沿重點問題開展了較為全面的研究，提出《指南（專家建議稿）》，為《指南》制定提供理論支撐。

（二）深入進行調查研究。委員會辦公室多次開展對平臺經濟領域經營者的實地調研，深入了解行業發展規律和特點。在《指南》初稿起草完成后，召開專題座談會，分別聽取平臺經營者、平臺內經營者等市場主體意見，切實增強《指南》的科學性、有效性和針對性。

（三）充分借鑒國際經驗。密切跟蹤歐美等反壟斷執法機構加強平臺經濟監管的研究報告和執法動態，及時梳理總結成熟市場經濟國家的經驗做法，準確把握國際競爭規則發展趨勢和特點，為制定《指南》提供有益借鑒。

（四）廣泛吸納各方意見。2020 年11 月10 日，在國家市場監督管理總局官網上將《指南》面向社會公開征求意見，并廣泛征求政府部門、有關市場主體和專家學者意見，凝聚多方共識，確保制度設計的科學性和前瞻性。

2021年1月，經國務院反壟斷委員會全體會議審議通過，《指南》正式印發。

三、指南主要特點

《指南》立足我國平臺經濟領域發展現狀和特點，深入總結《反壟斷法》實施以來的執法經驗，充分借鑒歐美發達國家平臺經濟領域競爭規則的成熟做法，以理論研究和實證調研為支撐，著力構建符合高質量發展要求的平臺經濟領域反壟斷監管規則。具體來說，指南主要有以下特點：

（一）支持創新發展。將保護市場公平競爭、促進平臺經濟領域創新發展作為制定《指南》的出發點和立足點，著力降低市場進入壁壘，營造開放包容的發展環境，充分激發市場主體創新活力和發展動力，提高我國平臺經濟的整體國際競爭力。

（二）突出問題導向。針對各方面反映較為突出的平臺經濟領域競爭問題，明確反壟斷監管的基本原則、具體思路和有效方式，探索構建符合平臺經濟發展規律和特點的反壟斷執法規則，回應社會關切，保護市場公平競爭，維護消費者合法權益。

（三）注重把握規律。充分考慮互聯網平臺經濟動態性、系統性和復雜性等特點，深刻把握平臺經濟發展規律和反壟斷監管規律，科學構建反壟斷監管規則，強化競爭分析和法律論證，提高反壟斷執法的專業化、規范化水平，為平臺經濟發展營造針對性和可預期性強、透明度高的法律制度環境。

（四）堅持廣采眾長。充分借鑒歐美等平臺經濟發達國家的實踐做法和有益經驗，深入把握平臺經濟領域國際前瞻性趨勢，廣泛聽取中央和地方有關部門、企業和專家學者意見建議，著力構建與我國平臺經濟發展階段和特點相適應、與國際規則相對接的高水平競爭規則。

四、主要內容

《指南》以《反壟斷法》為依據，強調平臺經濟領域的壟斷行為應當適用《反壟斷法》及有關配套法規、規章、指南等，釋放互聯網平臺不是反壟斷法外之地的明確信號。《指南》與《反壟斷法》的結構高度契合，由總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等六章組成，共24 條，對涉及平臺經濟領域的《反壟斷法》適用問題作出了較為細化的規定，主要包括五個方面內容：

（一）總則。一是明確指南的目的和依據，突出促進平臺經濟規范有序創新健康發展的宗旨，同時界定《指南》涉及的相關基礎概念。二是提出反壟斷執法機構對平臺經濟開展反壟斷監管應當堅持保護市場公平競爭、依法科學高效監管、激發創新創造活力、維護各方合法利益的原則。三是考慮到平臺經濟的復雜性，對相關商品市場、相關地域市場界定作了詳細的闡釋，強調相關市場界定在各類案件中的作用，同時堅持應當進行個案分析。

（二）壟斷協議。一是分析了壟斷協議的執法思路，明確壟斷協議的形式，特別是對其他協同行為作出了具體的解釋。二是結合平臺經濟特點，對經營者達成或者實施壟斷協議的具體方式、執法考量因素等作出說明，明確了經營者可能利用技術手段、數據、算法、平臺規則等方式達成橫向壟斷或者縱向壟斷協議，闡述了相關案件的分析思路。三是對軸輻協議的原理進行了說明，提出了該類協議適用《反壟斷法》的分析思路。四是對認定經營者通過數據、算法、平臺規則等方式實施協同行為和寬大制度等作了細化規定。

（三）濫用市場支配地位。《指南》重點關注平臺經濟領域經營者市場支配地位的認定和平臺經濟領域常見的濫用市場支配地位行為。一是闡述了濫用市場支配地位行為反壟斷執法的通常做法，分析時需要體現《反壟斷法》框架體系。二是詳細列舉了認定或者推定經營者具有市場支配地位的考量因素，包括經營者的市場份額、相關市場競爭狀況、經營者控制市場的能力、經營者的財力和技術條件、其他經營者的依賴程度、市場進入難易程度等。三是逐一細化濫用市場支配地位行為表現形式，如不公平價格行為、低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等，有針對性地回應“二選一”、數據壟斷、大數據殺熟等社會廣泛關注的熱點問題，增強法律制度的可操作性和可預期性，促進平臺經濟領域各類市場主體依法合規經營。

（四）經營者集中。《指南》主要對平臺經濟領域經營者集中的特殊性進行了深入闡述。一是在申報標準方面，根據行業慣例、收費方式、商業模式、平臺經營者的不同作用，對不同類型的平臺經營者營業額的計算方式予以區分，提高經營者判斷交易是否達標的準確性。同時，明確協議控制架構的經營者集中屬于反壟斷審查范圍。二是明確了國務院反壟斷執法機構高度關注的涉及平臺經濟領域經營者集中類型，特別強調上述經營者集中即使未達到申報標準，但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法調查處理。三是對涉及平臺經濟的經營者集中進行反壟斷審查時，要以《反壟斷法》第二十七條規定為基礎，并充分考慮平臺經濟的特點，在判斷市場份額、市場控制力、集中對市場進入的影響等方面，具體考量因素與傳統行業有所區別。四是明確對附加限制性條件的經營者集中，可以附加剝離資產等結構性條件，也可以附加開放網絡、數據或者平臺等行為性條件，或者附加結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。

（五）濫用行政權力排除、限制競爭。《指南》主要細化了平臺經濟領域涉及限定交易、妨礙商品自由流通、招標采購限制、投資或者設立分支機構限制、強制經營者從事壟斷行為、制定含有排除、限制競爭內容的規定等濫用行政權力排除、限制競爭的表現形式，要求對制定涉及平臺經濟領域市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施等應當進行公平競爭審查，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。

《指南》的發布，為加強平臺經濟領域反壟斷監管提供了科學有效、針對性強的制度規則，有助于反壟斷執法機構統一執法標準、提高執法透明度，有利于平臺經營者、平臺內經營者等各類市場主體深化對《反壟斷法》的理解和認識，有效預防和降低法律風險，共同營造公平競爭的市場環境。下一步，國家市場監督管理總局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入把握平臺經濟發展規律和特點，強化平臺經濟反壟斷監管，不斷健全平臺經濟監管規則，嚴格規范公正文明執法，保護市場公平競爭，維護消費者合法權益，促進我國平臺經濟健康發展。