縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控問題及應(yīng)對舉措

楊金鳳 屏南縣數(shù)據(jù)信息和重點項目服務(wù)中心

引言

內(nèi)部控制的概念最早源于現(xiàn)代企業(yè)管理實踐的相關(guān)研究，隨著學(xué)者對內(nèi)部控制研究的不斷深入，內(nèi)部控制從最初的風險防范、會計信息質(zhì)量、企業(yè)財務(wù)管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)財務(wù)會計職能表現(xiàn)，并隨之拓展至戰(zhàn)略管理、風險管控、績效管理等管理類活動。并且，由當前內(nèi)部控制研究對象的實踐，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)至政府組織和非營利機構(gòu)等[1]。多年來，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不斷加速發(fā)展，縣級行政事業(yè)單位的數(shù)量不斷增多，但由于縣級單位本身性質(zhì)，多數(shù)縣級行政事業(yè)單位存在一系列問題。因此，文章以縣級行政事業(yè)單位為研究對象，探究縣級行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問題，并提出應(yīng)對舉措。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的背景

我國針對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)頒發(fā)了一系列支持政策，最早于2012年11月，我國財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。2014年10月，在黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，政策明確了應(yīng)當針對財政資金的分配使用、國有資產(chǎn)等實施監(jiān)管，同時對政府的投資、采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)等權(quán)力相對集中的部門及崗位等實施分權(quán)行事，按崗設(shè)權(quán)及分級授權(quán)等形式，以此來切實增強內(nèi)部控制的流程控制，全面預(yù)防權(quán)力的濫用。2015年12月，我國財政部門頒發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在此基礎(chǔ)上針對行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)目標、時間及內(nèi)控信息的公開情況作出了詳細的要求[2]。

由此可見，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要性非常明顯，總體而言表現(xiàn)為以下方面。

（1）內(nèi)部控制可有效保障資金安全。通常行政事業(yè)單位內(nèi)資產(chǎn)流失的情況較為普遍，常見的資金挪用、浪費等事件時有發(fā)生。而采取內(nèi)部控制可有效地降低此類資金違規(guī)使用情況的發(fā)生概率，主要是通過內(nèi)部控制舉措，可促使行政事業(yè)單位內(nèi)每筆開支都實現(xiàn)有跡可循，并在相應(yīng)制度范圍嚴格依照相應(yīng)的工作流程來實施，從而極大的規(guī)避資產(chǎn)流失的情況產(chǎn)生，最終從根源上杜絕經(jīng)濟類犯罪的出現(xiàn)。

（2）內(nèi)部控制可全面提升會計信息可靠性。會計信息的質(zhì)量直接影響到行政事業(yè)單位的發(fā)展活力，可由此促使行政事業(yè)單位進行科學(xué)合理發(fā)展戰(zhàn)略的制定。主要因為內(nèi)部控制可促使單位內(nèi)各部門間形成互為制約和影響關(guān)系，進而由此促使會計信息質(zhì)量的攀升，切實提升會計信息的可靠性。

（3）內(nèi)部控制保障行政事業(yè)單位始終遵循依法理財。內(nèi)部控制制度實施將增強行政事業(yè)單位內(nèi)會計監(jiān)督，不斷強化自我約束機制。同時在促使會計信息質(zhì)量提升的同時，使得相關(guān)財務(wù)法律法規(guī)在單位內(nèi)獲得全面地落實，實現(xiàn)良好的依法理財效果。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標及內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具體指單位本身為達成相應(yīng)的目標，所制定的制度、措施及執(zhí)行程序等，由此來實現(xiàn)對相應(yīng)解決活動風險進行防范及全面管控。而結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義可知，行政事業(yè)單位內(nèi)控本身是一個動態(tài)化的過程，多數(shù)行政事業(yè)單位為了能夠切實達成控制目標而針對風險實施規(guī)范約束的全部過程。因此，就需要建立起完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上不斷增強對單位權(quán)力的監(jiān)督和制約，最終形成良好防范及保障機制。

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的目標主要是為了合理保障經(jīng)濟活動的合法合規(guī)性，保證單位資產(chǎn)的安全有效性、財務(wù)信息的真實性等，從而在此基礎(chǔ)上切實保障行政事業(yè)單位能夠全面防范舞弊及腐敗行為等，由此全面展現(xiàn)出公共服務(wù)的效率及效果。主要因為行政事業(yè)單位本身所承擔的職責、社會經(jīng)濟活動的作用等和企業(yè)存在明顯的差異，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)控目標也呈現(xiàn)出明顯的差異。具體表現(xiàn)為財務(wù)舞弊防范替代發(fā)展戰(zhàn)略，公共服務(wù)效率替代企業(yè)內(nèi)部控制目標的經(jīng)營效率水平[3]。

在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的主要內(nèi)容上，具體依照《規(guī)范》所規(guī)定的內(nèi)部控制內(nèi)容來展開，在實際內(nèi)容上包含單位方面和業(yè)務(wù)方面的內(nèi)部控制。在單位方面，內(nèi)部控制具體包含內(nèi)控組織架構(gòu)、內(nèi)控工作機制、權(quán)力運行制衡機制、政府會計改革，同時還需進行財務(wù)信息需求的編報，充分應(yīng)用現(xiàn)代化的科技手段來不斷增強內(nèi)控的內(nèi)容。在業(yè)務(wù)方面，內(nèi)控工作主要包含業(yè)務(wù)控制、工作職責分離、業(yè)務(wù)輪崗、財務(wù)收支情況控制、政府采購管理業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)類控制、合同管理、項目運行管理等多方面的控制內(nèi)容。

三、縣級行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問題

當前縣級行政事業(yè)單位為了能夠切實增強預(yù)算管理，提升財政資金的使用效益，在此基礎(chǔ)上進行了多種程度的努力。其中有部分單位還由此設(shè)立了相對完善、健全的內(nèi)控制度，同時也在此基礎(chǔ)上配置了專項財務(wù)工作人員，實施專項審核、審批制度。然而，當前縣級行政事業(yè)單位在實際內(nèi)控方面仍然存在以下問題：

（一）內(nèi)控意識相對單薄且執(zhí)行缺失

內(nèi)控意識具體是指內(nèi)部控制制度當中的重要內(nèi)容，通常良好的內(nèi)控意識是保障內(nèi)控制度完善實施的前提和基礎(chǔ)。然而，當前絕大多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)相關(guān)人員所具備的內(nèi)控意識普遍不足，尤其是部分單位內(nèi)的管理人員本身對內(nèi)控知識的理解不夠充分，且未對內(nèi)部控制制度體系建設(shè)起到應(yīng)有的重視，甚至有部分人員秉持無所謂的態(tài)度。還有部分單位盡管在此基礎(chǔ)上搭建了相對完善的內(nèi)控體系，但現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)不夠合理，存在生搬硬套的情況，最主要的是缺乏相應(yīng)的可執(zhí)行力。

（二）財務(wù)管理制度不健全、審批程序不規(guī)范

絕大多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)財務(wù)會計工作仍然相對薄弱，仍然需要在此基礎(chǔ)上進行進一步的優(yōu)化與完善。也有部分單位內(nèi)財務(wù)管理制度明顯缺失，并未結(jié)合單位實際情況來制定制度內(nèi)容。還有部分單位內(nèi)各項財務(wù)事項的管理和運作基本屬于慣例，由此導(dǎo)致其實際管理存在明顯的隨意性。也有大多單位內(nèi)部崗位責任制度匱乏，相關(guān)財務(wù)人員對其所處崗位職責內(nèi)容理解不清，并且因為職權(quán)模糊、責任不清以及程序不規(guī)范等，致使內(nèi)部財務(wù)管理失控、會計工作失序。在實際的內(nèi)部運行當中，部分單位是交由經(jīng)辦人員填制原始憑證簽字審核，再據(jù)此向所在單位負責人審批，通過后再交由相應(yīng)的會計部門進行入賬處理。然而，這種審批再審核的形式，本質(zhì)而言是將授權(quán)批準取代監(jiān)督檢查，直接對會計的審核監(jiān)督造成影響。因為這種先審批后審核的方式，將導(dǎo)致后續(xù)會計人員即便及時發(fā)現(xiàn)問題，也往往發(fā)現(xiàn)問題早已成為現(xiàn)實，且多數(shù)審核工作人員本身職位高于會計，因此多數(shù)會計工作人員不敢或者難以對結(jié)果產(chǎn)生異議。因此，這就在某種程度上助長了一些違規(guī)違紀情況的產(chǎn)生。

（三）部門預(yù)算編制不細致，預(yù)算控制缺乏剛性

預(yù)算控制屬于內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，在縣級行政事業(yè)單位當中，相關(guān)部門預(yù)算都是遵循較為嚴格的程序和系統(tǒng)展開，因此這也屬于行政事業(yè)單位較為重要的內(nèi)控手段。盡管當前多數(shù)縣級行政事業(yè)單位實施了部門預(yù)算制度，但是此類部門的預(yù)算覆蓋范圍相當有限，并且通常情況下預(yù)算以外的追加調(diào)整內(nèi)容項目明顯居多，且存在較大的彈性。此類追加的項目越多，則預(yù)算的隨意性越大，相應(yīng)的約束力及權(quán)威性等就越差。還有部分單位并未將預(yù)算依照單位內(nèi)的組織體系進行細化處理，導(dǎo)致對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)各部門經(jīng)費審批難以實現(xiàn)責任約束效果，最終將致使部門預(yù)算執(zhí)行情況失效。

（四）人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以適應(yīng)內(nèi)控要求

人是所有工作開展成功與否的關(guān)鍵所在，而內(nèi)部控制工作也是如此，此類工作的制定、貫徹等都離不開人力的支撐。特別是一些高素質(zhì)水平的專業(yè)人才，更是工作良好開展的重要保證。但是多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)，會計核算工作開展都趨于簡單，其中大部分財務(wù)工作人員都趨向于滿足現(xiàn)狀，因此在日常工作當中表現(xiàn)出應(yīng)付、敷衍的態(tài)度。此類人員并未對會計工作相關(guān)制度、法律法規(guī)等進行深入研究和系統(tǒng)化的學(xué)習，因此其難以切實有效的適應(yīng)實際內(nèi)部控制工作的需求。此外，人員素質(zhì)不高，一方面也映射出人員崗位分工欠合理，控制體系不完善的情況。我國推行的《會計法》就明確了不同類型會計人員的職責權(quán)限必須明確，崗位間需相互制約與分離。然而，多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)工作人員受編制直接限制，且大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設(shè)立財務(wù)崗位編制，導(dǎo)致在實際崗位安排上不夠理想，難以做到不同崗位間數(shù)據(jù)共享，主要因為多數(shù)縣級行政事業(yè)單位內(nèi)記賬、復(fù)核、檔案保存等均為1人，乃至會計、出納也均由1人擔任。

且多數(shù)行政事業(yè)單位財務(wù)人員為勞務(wù)派遣或外聘兼職人員，造成財務(wù)人員流動性大、素質(zhì)不高。

四、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控問題的應(yīng)對舉措

（一）大力提升內(nèi)控意識，切實增強內(nèi)控責任

在縣級行政事業(yè)單位運行發(fā)展當中，相應(yīng)的管理者及領(lǐng)導(dǎo)人員起到非常重要的作用，其在單位內(nèi)也占據(jù)主要地位。從某種程度而言，領(lǐng)導(dǎo)人員對單位會計信息質(zhì)量也有一定的保障效果。因此，就必須高度重視對管理工作人員的專業(yè)知識培訓(xùn)，依托相應(yīng)的培訓(xùn)活動，來切實提升領(lǐng)導(dǎo)管理工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，進而促使其協(xié)助其他相關(guān)工作人員做好相應(yīng)的標榜作用。依托內(nèi)部控制的培訓(xùn)活動，將極大地提升相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的內(nèi)控意識，據(jù)此形成良好風氣，進而促進相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)展開對行政事業(yè)單位的良性管理，所具備的內(nèi)控意識隨之不斷增強，全面提升單位整體工作人員的內(nèi)控意識，最終切實保障縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的建設(shè)與完善。

（二）高度重視會計財務(wù)管理，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)

縣級行政事業(yè)單位內(nèi)的會計工作質(zhì)量，通常會對內(nèi)控制度體系的建設(shè)起到重要影響，如果縣級行政事業(yè)單位內(nèi)會計基礎(chǔ)工作相對薄弱，則將對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控制度體系建設(shè)造成阻礙。因此，就要求縣級行政事業(yè)單位必須積極做好相應(yīng)的會計基礎(chǔ)工作，以此來提升單位的財政節(jié)流效果。具體可在縣級行政事業(yè)單位內(nèi)建設(shè)完善的會計工作流程，并且在此流程下積極引導(dǎo)相應(yīng)的工作人員展開會計基礎(chǔ)工作。只有這樣才能真正從根源上切實提升會計工作人員的工作效率及質(zhì)量水平，最終實現(xiàn)會計系統(tǒng)控制水平攀升的目標。縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作開展當中，需相應(yīng)的技術(shù)力量加以支撐，并且還需結(jié)合相關(guān)工作人員強化內(nèi)控效果，由此來構(gòu)建出完善的內(nèi)控框架結(jié)構(gòu)。在此框架結(jié)構(gòu)當中，需要針對其中每個環(huán)節(jié)的工作進行科學(xué)合理的細分規(guī)劃，并且要求每份工作都應(yīng)當切實結(jié)合實際工作情況來展開，由此來融入先進性的科學(xué)技術(shù)理念，最終塑造出完美的內(nèi)控制度體系。

（三）完善預(yù)算部門編制，強化內(nèi)部審計

對縣級行政事業(yè)單位而言，預(yù)算部門建設(shè)非常重要。因此，要想充分發(fā)揮出預(yù)算部門的優(yōu)勢及效果，就必須積極主動的對相應(yīng)的預(yù)算部門實施標準化管理，據(jù)此來保障每次建設(shè)及管理工作都能夠在規(guī)定的工作流程范圍內(nèi)實現(xiàn)。同時還需全面擴展預(yù)算管理部門的工作范圍，要從根本上不斷降低相應(yīng)的預(yù)算成本。在整個過程當中，需要及時的促進部門預(yù)算與責任預(yù)算進行融合，并在此基礎(chǔ)上依托部門預(yù)算來進行參數(shù)的有效控制，這樣才能深入、全面的把握各組織部門架構(gòu)，最終搭建起健全的責任預(yù)算體系。在縣級行政事業(yè)單位中，內(nèi)審職能本身具備一定的特殊性及獨立性，且整個過程都需要相應(yīng)的管理工作人員全面負責，要求此類人員在實際工作開展當中不可忽視工作任何環(huán)節(jié)，否則將很容易導(dǎo)致一系列的不良反應(yīng)出現(xiàn)，最終導(dǎo)致縣級行政事業(yè)單位發(fā)展受阻。

（四）提升財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立監(jiān)督評價機制

從縣級行政事業(yè)單位發(fā)展角度分析，單位內(nèi)相關(guān)工作人員及相應(yīng)的財務(wù)管理人員本身所具備的工作素養(yǎng)及個人素質(zhì)等，都將對其自身發(fā)展起到重要的影響作用。如果財務(wù)管理工作人員本身專業(yè)素質(zhì)水平偏低，將直接影響縣級行政事業(yè)單位的順利、穩(wěn)步發(fā)展，進而阻礙內(nèi)控制度體系建設(shè)的進程。而如果單位內(nèi)財務(wù)管理工作人員個人素質(zhì)水平較高，則能夠良好的處理單位內(nèi)的各項財務(wù)管理問題，從而保障縣級行政事業(yè)單位的順暢、穩(wěn)定發(fā)展。這就要求有預(yù)決算的行政事業(yè)單位要配備在編專職財務(wù)人員。最后，如果要在根源上切實提升財務(wù)管理工作人員的專業(yè)素質(zhì)水平，就必須依托正規(guī)的培訓(xùn)渠道來不斷強化財務(wù)管理工作人員的能力，在此基礎(chǔ)上不斷激發(fā)工作人員本身的積極性，進而提升此類人員工作能力的同時，不斷增厚其更多的理論知識，最終實現(xiàn)自身專業(yè)素質(zhì)水平的攀升。因此，通過增強對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控管理力度，可極大地推進內(nèi)控工作的全面落實與實施。

結(jié)語

縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系建設(shè)成為發(fā)展的必然趨勢，結(jié)合縣級行政事業(yè)單位存在的內(nèi)控問題，需要做好大力提升內(nèi)控意識，切實增強內(nèi)控責任意識，高度重視會計財務(wù)管理，搭建內(nèi)控信息系統(tǒng)，完善預(yù)算部門編制，強化內(nèi)部審計，提升財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立監(jiān)督評價機制。在后續(xù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善建設(shè)當中，還需做好宣傳督查、部門協(xié)作、收支管理等方面的工作，以進一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制。