農村集體產權制度改革面臨的急難問題及其破解*——基于河南省焦作市的實踐調查

農村集體產權制度改革是繼承包地“三權分置”改革后中央安排的又一項重大農村改革任務，是管長遠、管根本、管全局的大事。2016年12月，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(中發〔2016〕37號文件)(以下簡稱《意見》)指出：“力爭用三年左右時間基本完成農村集體資產清產核資工作，用五年左右時間基本完成經營性資產的股份合作制改革。”①2020年中央一號文件指出：“全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。探索拓寬農村集體經濟發展路徑，強化集體資產管理?！雹谵r村集體產權制度改革使大量沉睡的資源要素活起來，實現生產關系的新突破、生產力的新躍升，其影響廣泛而深遠。

然而，農村集體產權制度改革也是全面深化改革的“深水區”“硬骨頭”。當前，由于改革政策不配套，各地產權制度改革進程中及改革完成后建立的新型農村集體經濟組織在運營、管理等方面遇到許多問題，這些問題目前多數沒有明確統一的解決辦法，不僅造成基層工作者迷茫，影響改革進程推進，也嚴重制約新型農村集體經濟組織正常經營業務的開展，處理不當將嚴重影響改革任務的落實與改革成果的鞏固。本文基于焦作市農村集體產權制度改革情況的跟蹤調查，系統梳理分析當前改革進程中遇到的急難問題及改革完成后新型集體經濟組織運營可能面臨的難題，并就這些問題的解決提出政策建議，以期為各地改革工作提供參考借鑒。

一、河南省焦作市農村集體產權制度改革的基本情況

河南省焦作市溫縣作為全國第三批農村集體產權制度改革試點縣，于2019年10月完成了全縣262個村的改革任務。焦作市其他縣(市、區)的農村集體產權制度改革隨河南省作為全國第四批整省推進試點同步推進。整體工作從2018年5月啟動，第一階段清產核資工作于2019年7月底全面完成，2019年9月通過省農業農村廳抽驗；第二階段股份合作制改革工作從2019年5月份啟動，至2020年6月中旬全部結束，2020年9月底通過河南省農業農村廳評估驗收。

1.改革取得的主要成效

第一，清產核資對象基本實現了全覆蓋。全市共有1857個行政村(街、居)，完成清產核資1856個，占比99.94%；共有小組9913個，完成清產核資8847個，擁有資產的小組占比99.9%；在“全國農村集體資產清產核資管理系統”完成錄入的單位數占比99.9%，基本實現了清產核資全覆蓋。③第二，摸清了集體家底。全市共清理集體賬面資產100.17億元，其中經營性資產35.19億元；核實后的集體資產總額142.57億元，其中經營性資產49.2億元，分別高出賬面數42.3%、39.8%。全市701個村有經營性資產，有經營性資產的村占比37.7%；清查落實集體土地面積489.17萬畝，其中農用地面積353.83萬畝；查清集體建設用地111.4萬畝，其中宅基地面積65.34萬畝、工礦倉儲用地14.1萬畝。④第三，清產核資取得良好效果。嚴格按照《農業部 財政部 國土資源部 水利部 國家林業局 教育部 文化部 國家衛生計生委 體育總局關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》(農經發〔2017〕11號)的要求開展工作，在完成清產核資后又對清查程序、范圍、對象、數據、產權歸屬、檔案材料、管理制度、數據錄入等8項內容進行完善、鞏固提高，通過了省級抽驗。第四，股份合作制改革全面完成。2020年6月全市1857個村(街、居)股份合作制改革全部完成，登記賦碼證書全部發放。全市1857個村級股份經濟合作社改革時點量化資產總額88.61億元，其中經營性資產27.36億元；確認股東總數2742450個，其中成員股東2742031人、集體股東419個；股本總額73.39億元，其中成員股本金額66.26億元、集體股本金額7.14億元；對成員實行靜態管理的村級股份經濟合作社836個，占比45%。設置集體股的419個集體經濟組織集體股所占比例都沒有超過總股本的30%。⑤截至2020年年底有80多個村股份經濟合作社實現了分紅，改革成效初現。

2.改革的突出特點

河南省作為第四批全國農村集體產權制度改革試點，2020年10月底前此項改革任務已全面完成。焦作市在改革進程中進行了大膽探索，一些做法突破了《意見》限制，取得了一定成效。其突出特點有三：一是突破了文件要求“有序推進經營性資產股份合作制改革”的限制。焦作全市1857個村(街、居)全部對集體資產進行了股份合作制改革，河南全省70%以上沒有經營性資產的村在改革時對總資產或凈資產、部分村對資源性資產進行了折股量化，普遍建立了村級股份經濟合作社。二是改革后集體經濟組織在沒有啟動資金的情況下探索了動員集體經濟組織成員出資入股、集體以土地等資源性資產或固定資產入股發展集體經濟的路子。三是焦作市溫縣積極探索，率先突破了新型農村集體經濟組織正常經營業務開展發票無法取得的難題，但復制推廣難度較大。

二、改革進程中存在的問題及建議

1.關于成員的靜態管理與動態管理問題

關于成員身份的管理，《意見》提出了“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”的“靜態管理”模式，但文件沒有強調必須實行“靜態管理”。換言之，按照《意見》精神，對成員身份及所占有的集體資產份額的管理，可以是“靜態管理”，也可以是“動態管理”。但如果實行成員“動態管理”，那么與《中華人民共和國農村土地承包法》規定的“增人不增地、減人不減地，承包關系長久不變”以及保持農村基本經營制度穩定的要求不相吻合。

農村土地承包制度改革與農村集體產權制度改革有其內在的制度關聯性，二者都要體現農村集體資源、資產歸農村集體成員集體所有的社會主義基本經濟制度，不能將集體成員與集體土地的承包關系確定為長久不變，而將集體資產與集體成員占用、收益的關系搞成隨機、靈活的管理。應汲取農村家庭聯產承包責任制實施以來相當一部分村隨意調整農戶承包地，導致矛盾糾紛不斷、土地承包關系不穩定的教訓。從長遠看，“動態管理”不僅不利于新型農村集體經濟組織的運營管理，還會給新型農村集體經濟組織利益分配增添技術難題，容易引起不必要的矛盾糾紛，從而影響農村社會穩定；從全局看，“動態管理”也不利于農村基本經營制度的穩定與完善。

鑒于此，建議沒有完成改革的地方要與時俱進，對成員身份管理一律實行不隨人口變化的“靜態管理”模式，這樣有利于形成對農村集體土地與資產的統一管理，完善農村基本經營制度，進而有利于我國基本經濟制度的穩定與完善。這也是與《意見》明確的“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求”的改革初衷是契合的。

2.關于集體經濟組織的定位問題

《意見》指出：“改革主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展”，“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社”。本文認為，不量化資產進行股份合作制改革，以及只對經營性資產折股量化的改革是不徹底的。

目前全國超過70%的行政村沒有經營性資產，焦作市農村集體經濟基礎較好，但沒有經營性資產的村占比仍高達62.3%。⑥按照《意見》規定，這類沒有經營性資產的村莊，改革后建立的“經濟合作社”不需要對集體資產進行量化。這樣的改革顯然是不徹底的，不能體現成員對集體資產的占有、使用、收益、繼承、擔保抵押等權力。從另一方面講，集體的各類資產不是一成不變的，固定資產、資源性資產等非經營性資產也可隨時轉化為經營性資產。因此，沒有經營性資產的村，在清產核資基礎上完全可以量化總資產或凈資產，甚至是資源性資產。集體資產的不可分割性決定了量化到成員的股份(份額)只是一個數據，只是說明成員占有在改革時點量化的那部分集體資產的份額以及股份的金額，這個份額或股份目前不能作為成員退出集體經濟組織的補償標準。

因此，建議無論是城中村、城郊村還是沒有經營性資產的集體經濟薄弱村，凡沒有完成改革的地方，都應進行股份合作制改革，建立股份經濟合作社，將改革進行到底。焦作市及河南省對占大多數沒有經營性資產的村采取量化總資產、凈資產甚至資源性資產進行股份合作制改革的經驗可以復制推廣。

3.關于鄉(鎮)級和組級股份經濟合作社的問題

《意見》指出：“在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權”，“集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限”。

按照上述《意見》堅持農村集體資產所有權分級所有、不打破所有權界限的規定，農村集體產權制度改革應在鄉(鎮)、村、組三級分別開展，分別成立三級農村集體經濟組織。但現實情況是，農村集體資產主要集中在村一級，鄉(鎮)級和組級資產占比非常低。農業農村部2020年公布的全國農村集體資產清產核資數據顯示：全國農村集體資產6.5萬億元，其中村級資產4.9萬億元，占總資產的75.7%；鄉(鎮)、組級資產總額分別為0.7萬億元和0.9萬億元，占比分別為11.2%和13.1%。⑦如果剔除沿海及發達地區鄉(鎮)、組級資產占集體資產比重大的因素，全國其他地區鄉(鎮)、組級資產所占集體資產的比重更低，集體經濟基礎較好的焦作市這一比重也不到5%。這意味著鄉(鎮)級和組級的產權制度改革或許意義不大。

從歷史上看，鄉(鎮)級所有的集體資產，一部分是在人民公社初期無償征占的村級資產資源，多數以農場、試驗場、林場等形式出現，一部分是在人民公社時期公社集體所辦的“五小企業”。之后隨著人民公社的解體以及農村改革的推進，這部分無償征占的村級資產資源絕大多數返還給了原來的行政村，所辦的“五小企業”也倒閉關門殆盡。目前僅有的鄉(鎮)級集體資產由于各種原因也呈現加速萎縮趨勢，而且原來管理這部分資產的鄉(鎮)經聯社也逐步消亡?？傮w上看，全國除極少部分發達地區外，鄉(鎮)級所有的集體資產已經基本不存在，鄉(鎮)級農村集體產權制度改革的意義不大。實踐中，組一級集體資產也呈加速萎縮趨勢。比如，焦作市95%以上的組級集體沒有經營性資產，90%以上的組級集體土地全部承包到戶，連作為資源型資產的“機動地”也沒有。此外，約有30%的行政村在土地二輪承包時已經打破了土地組級所有界限。因此，在組一級進行產權制度改革意義也不大。

從改革實踐看，雖然焦作市及河南全省在2020年10月份已經完成改革任務，但至今也沒有建立一個真正意義上的鄉(鎮)級集體經濟組織。個別地方成立有所謂的鄉(鎮)級集體經濟組織(股份經濟合作社聯社、總社)，但沒有在全鄉(鎮)范圍內認定成員、量化資產。從其功能看，更多是出于對村級股份經濟合作社的管理需要以及彌補農村經營管理體系不健全的初衷而成立的管理機構，與真正意義上的鄉(鎮)集體經濟組織相去甚遠。

鑒于此，本文建議，除極少數有集體資產的沿海發達地區通過產權制度改革建立鄉(鎮)股份經濟合作社總社(或聯合社)、組級成立股份經濟合作社外，農村集體產權制度改革的重點應放在行政村一級。對全國大多數農村而言，鄉(鎮)級集體產權制度改革的重點應是建立健全新型農村集體經濟組織的管理機構，加強對村級股份經濟合作社的指導管理，確保村級集體經濟組織健康發展。鑒于組級資產資源的現狀、管理能力和管理水平，不建議成立組級集體經濟組織。針對行政村內各組之間集體資產多少不等的問題，可依據清產核資結果，通過其所在組的資產所占村級集體經濟組織量化資產的權重來確定其成員在村級集體經濟組織的股權數量，作為村級集體經濟組織對各組成員的收益分配依據。

4.關于成員身份認定及股權設置問題

《意見》對確認農村集體經濟組織成員身份的規定是，“依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題”。文件同時要求，“將農村集體資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。

各地在改革試點中，按照中央規定的大原則，探索了在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員和股權設置的具體程序、標準和管理辦法?？傮w看，各地成員身份確認及股權設置主要以戶籍和承包地作為主要依據、以成員身份股為主，這種辦法簡便可行，容易為群眾接受。比如，焦作市95%以上的村將戶籍和承包地作為集體經濟組織成員身份認定的唯一依據，每位經認定的成員平均占有一份集體資產股權。全市僅不到5%的村在股權設置時考慮了對集體經濟貢獻的勞齡股，極少部分村還考慮了福利股。但是，鑒于計算的復雜，多數村又經召開成員大會討論通過，取消了勞齡股和福利股，僅保留了成員身份股。

鑒于此，本文建議，在遵循中央規定的前提下，關于成員身份認定以及股權設置，應充分考慮農村基層干部的實際操作能力、股份經濟合作社管理的水平，在農民滿意的前提下，本著盡量簡便的原則，越簡便越好。

三、改革完成后村集體經濟組織運營存在問題及建議

1.集體經濟組織法人地位得不到認可的問題

按照2021年1月1日起施行的《中華人民共和國民法典》“總則”的規定，農村集體經濟組織具有法人地位，是一個特別法人，可以與其他市場主體一樣參與市場經營活動。但現實情況是，改革后建立的新型農村集體經濟組織的特別法人地位至今未得到有關部門和市場認可，實踐中不可避免會遇到各種經營難題。例如，由于稅務部門現有系統內沒有股份經濟合作社這種市場主體類別，所以多數股份經濟合作社開展正常經營業務時無法在稅務部門取得發票。又如，股份經濟合作社在申報項目或進入項目庫時，發改部門不認可這個市場主體。再如，在以村集體經濟組織名義注冊成立協會組織時，民政部門不予認可。為不影響正常經營業務開展，不少股份經濟合作社不得不另外注冊一個公司。據不完全統計，焦作市另外注冊公司的股份經濟合作社不少于20個村，這些村莊都是經濟社會基礎好、發展集體經濟愿望強烈的村。顯然，這種情況不僅會給基層帶來改革無用的錯覺，而且給發展壯大集體經濟增加了不必要的額外成本。

在法律已經明確定位的情況下，建議盡快將股份經濟合作社的登記賦碼信息(系統)在稅務、市場監管、發展改革、民政、金融等相關部門實現互聯互通，確保其市場主體地位得到認可，解決新型農村集體經濟組織經營面臨的現實難題，以確保改革成果落實。為減少地方工作難度，建議國家有關部委要做好溝通協調工作，從源頭解決問題。

另外，個別地方存在基層稅務部門征收村集體經濟組織成員所得稅現象。如，焦作市某村股份經濟合作社2021年年初經成員大會討論，按照合作社章程規定，決定對入股群眾和所有集體經濟組織成員每股、每人各分紅20元，計劃分紅共計17000余元。因稅務部門要征收20%的個人所得稅，分紅不得不暫停。此前《意見》中有關稅收優惠政策針對的是產權制度改革過程的，而改革完成后針對新型農村集體經濟組織的稅收優惠目前仍是空白。鑒于此，建議在《農村集體經濟組織法》出臺前，國家稅務、財政、農業農村等有關部門先出臺政策性文件，明確對新型農村集體經濟組織經營的稅收優惠、政策扶持等措施。

2.集體經濟組織與村委會賬目分設問題

從“政經分開”的改革趨勢看，產權制度改革后建立的村級股份經濟合作社財務賬目與村委會財務賬目要分設，但針對“如何分”以及“誰來管”的問題，國家尚未出臺統一規范的要求。

“如何分”及“誰來管”的問題不解決會導致清產核資、資產清查、“三清整治”(清資產、清資源、清合同)清上來的大量集體資金管理無序，恐會引起集體資產再度流失。例如，焦作市在清產核資基礎上，2020年開展了聲勢浩大的“三清整治”行動，共計清收各類集體資金16767萬元。這部分集體資金是由股份經濟合作社管理還是由村委會管理不清楚，迫切需要國家層面有一個明確說法。

產權制度改革完成后建立的村級股份經濟合作社賬目與村委會的賬目如何設置，是分設還是合二為一，二者關系如何處理，核算的內容與對象是什么？這也是困擾基層而必須盡快解決的問題。按照“政經分開”的改革目標，村級事務管理將與村集體經濟發展事務分離。事務性管理由村委會負責，管理集體資產、發展壯大集體經濟的任務由村集體經濟組織負責。焦作市大部分村改革結束成立股份經濟合作社后，又開展了聲勢浩大的清產核資“回頭看”活動，對全市清收上來的16767萬元集體陳欠資金放到哪個賬戶管理爭執不下。鄉鎮財政部門堅持要求按照現行的“村財鄉管”體制將清欠資金繼續納入其財政所管理的村委會賬戶，村集體經濟組織鑒于支取無保障的鄉鎮財政管理現狀，不愿交由鄉鎮財政部門管理。目前在鄉鎮政府財力緊張的情況下，平調村級資金現象普遍存在，鄉鎮政府堅決反對賬目分設。焦作市部分村完成產權制度改革后，因將規范集體承包合同后增加的發包收入、清收欠款收入納入村股份經濟合作社賬戶管理還引起紀檢、財政部門的干預，村集體經濟組織不得不將本由集體經濟組織管理的這部分資產重新轉入鄉鎮財政所管理的村委會賬戶。修武縣一個村村委會賬戶存款3000多萬元，而村集體急需的僅3000元開支，鄉財政所卻不能及時支付，嚴重影響了集體經濟組織的正常經營，束縛了集體經濟發展。

按照“政經分開”的改革思路以及中央提出的“健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，建立正常增長機制”⑧的農村基層組織運轉經費保障的規定，隨著國家促進城鄉基本公共服務均等化政策的逐步實施，村級組織運轉經費將逐步得到保障，因此村集體經濟組織與村委會賬目應該分設。村委會賬目主要核算村級轉移支付用于公益事業的資金和干部工資，其他集體的收支都應納入集體經濟組織賬戶核算。集體資產資源的發包收入、投資收入、各種經營收入、清產核資清欠上來的資金屬于集體資金，理應納入股份經濟合作社賬戶核算管理。鑒于此，建議國家盡快修訂《農村集體經濟組織財務會計制度》，明確村委會、村集體經濟組織核算的內容、范圍，以適應產權制度改革發展的形勢需要。

3.新型農村集體經濟組織的管理部門缺失問題

改革后的農村新型集體經濟組織，在實施鄉村振興戰略、實現城鄉融合發展、發展壯大集體經濟中的作用是其他新型農業經營主體所無法替代的。但是，這一數量龐大的組織群體，迫切需要一個權威高效的管理部門去指導其搞好會計核算、集體資產年度清查和定期報告，督促集體經濟組織規范管理，負責集體經濟組織登記賦碼和變更登記等。鑒于目前這個管理部門尚處于空白的現實，本文建議，進一步加強鄉鎮農村經營管理體系建設，恢復鄉鎮農經管理站，強化相應的人員配置，建立一支權威高效的鄉鎮農村經營管理隊伍。其實，2019年農業農村部制定的《關于加強基層農村經營管理體系建設的意見》就強調“進一步充實基層尤其是鄉鎮農村經營管理工作力量，保證各項工作持續穩定開展”⑨，確?！笆掠腥烁伞⒇熡腥素摗薄?/p>

從焦作市部分新型集體經濟組織經營的實踐看，稅務部門對村股份經濟合作社的財務管理要求很高，不僅要按月上報會計報表，還必須由有任職資格的人員擔任合作社的會計，而現有的新型集體經濟組織很難做到這些。建議縣、鄉兩級建立專門負責指導新型農村集體經濟組織的機構。長期看，可推廣江蘇省南京市對新型農村集體經濟組織的管理辦法。當下可借鑒山東省費縣的做法，10個左右的村股份經濟合作社可聘請一名有資質的專業會計，以解決燃眉之急，確保其正常運營不受影響。

4.農村集體經濟組織合法利益保障問題

農村集體建設用地特別是經營性建設用地是下一步發展壯大集體經濟最重要、最珍貴的資源，但也是各級政府最覬覦的資源。目前，縣鄉政府調撥村級建設用地指標的現象非常普遍，嚴重侵害村集體經濟組織合法利益。例如，焦作市某村100多畝建設用地指標兩年前被鎮政府強行劃撥出去，原承諾的每畝僅3萬元的指標調整置換費也遲遲不能落實到位。更有甚者，還存在鄉鎮政府以“共同富?！钡拿x無償挪用、平調村集體資產的情況。類似侵害村集體利益的現象不一而足，令人觸目驚心。對此本文建議：一是加快《農村集體經濟組織法》的立法進度，為保護村集體經濟組織的合法權益提供法律保障；二是加強對縣、鄉農村基層干部的法制培訓，提高其依法辦事能力；三是加大對侵害農村集體經濟組織利益行為的查處力度，確保集體經濟組織和成員的合法權益，為新型農村集體經濟組織健康發展創造良好環境。

注釋

①《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，中央人民政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm，2016年12月29日。②《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，中央人民政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm，2020年2月5日。③④⑤中共焦作市委農村工作領導小組：《焦作市農村集體產權制度改革工作報告》，2020年10月。⑥焦作市農村集體資產清產核資數據庫。⑦《扎實開展全國農村集體資產清產核資工作——農業農村部有關負責人答記者問》，農業農村部網站，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200710_6348455.htm，2020年7月10日。⑧《中共中央印發〈中國共產黨農村基層組織工作條例〉》，《人民日報》2019年1月11日。⑨中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部：《關于加強基層農村經營管理體系建設的意見》，農業農村部網站，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201901/t20190125_6170751.htm，2019年1月25日。