論“智慧政務”與“數字政府”的互動關系

周 玄

（上海卓繁信息技術股份有限公司，上海 200235）

1 “數字政府”與“智慧政務”的發展背景

1.1 從理論層面看“數字政府”的演變

一般認為，“電子政務”“數字政府”的概念最早是在1993年美國發布的《國家績效評估》中提出的，指出“無紙化、一站式、客戶驅動、隱私保護”等先進信息技術是克服政府在管理和服務方面弊端的有效方法。2005 年，Darrel West 出版的《數字政府：技術與公共領域績效》，標志著“數字政府”正式進入公眾的視野，隨著數字化進程的逐步加快，影響電子政務、流程再造、服務交付、移動辦事、在線辦理等的因素逐漸增多。技術、設備、體驗需求和渠道的變化，對政府服務績效的影響更為深刻。2012 年，美國發布報告《數字政府：構建21 世紀平臺更好地為美國人民服務》，同年，英國政府也推出了《政府數字戰略》，這標志著“數字化”或“數字政府”的概念開始被美國等西方國家廣泛使用。

1.2 從概念層面看“智慧政務”的發展

“智慧政務”源于“電子政務”的概念。換言之，新技術的出現使“電子政務”必然改革，從而催生出“智慧政務”這一新的概念。1990 年以前是傳統政務階段，由于技術等現實條件的制約，政府只能采取面對面的傳統公共服務方式為市民提供服務。1995 年到2000 年，隨著互聯網的應運而生和信息技術的發展，“電子政務”出現了。在此階段，政府提供政務服務的能力有了極大的改善，效率顯著提高，但在提供政務服務方面仍會一定程度地受到的時間和空間的制約，其服務范式已轉變為基于服務供給的協作統一服務。2015 年至今，Web2.0 階段突破為Web3.0 階段，虛擬網絡通過語義網絡、無線通信設施RFID／USN 等更先進的技術與現實世界交互連接，產生基于實境網絡和公共領域的智慧政務。這一階段的具體特點是，政府變得更加“智慧”、更加高效，管理更透明。智慧政務在此階段也呈現出智能化、透明化、實時性、移動性和無縫對接等特征，帶來一種更為先進的、成熟的智慧政務服務范式。

綜上，無論是“數字政府”還是“電子政務”，都不是理論研究層面的新概念。“數字政府”與“電子政務”的出現幾乎是同時的，而且含義也相似。但在發展過程中，“電子政務”逐漸演變為“智慧政務”，從而有了更先進、更成熟的內涵。

2 “數字政府”與“智慧政務”的關系

2.1 “數字政府”與“智慧政務”的概念

從不同的角度看“數字政府”的概念有不同的定義。從形態視角來看，數字政府是“在信息技術革命的推動下，將工業時代的傳統政府推進到信息時代的一種新的政府形式”；從工具視角來看，數字政府是“政府與其他利益相關者的互動、政務服務等各類政務活動以數據方式存于云端，政府的活動形式轉變為在數字化、網絡化的環境下展開，政府部門可以直接靈活地合作，決策基于數據”；從過程視角來看，數字政府是“利用數字化的思維模式，運用信息化的技術和數字化的工具等來幫助政府決策和治理信息社會空間，為公眾提供優質政務服務，增強公眾服務參與度和滿足感的過程”。“智慧政務”是在國家推進智慧城市和智慧社會建設的大背景下提出的。正如上文提到的，“智慧政務”的出現并不是偶然的，而是政府公共服務范式從全能型轉向服務型和智慧型的必然要求，是電子政務發展到一定程度以后的更高階段。簡言之，智慧政務是一種高級階段的電子政務，它是面向公民和企業提供無縫對接的政府公共服務。在技術層面，它實現了基于實境網絡，對云計算、大數據、語義網等多種技術的綜合應用。換言之，智慧政務、智慧商務、智慧社區和智慧家庭等皆屬于智慧城市的核心內容。

綜上，從“數字政府”的概念來看，“數字政府”應該包含政府對整個社會的智治，政務服務、城市管理、公共服務、社會治理等眾多方面。而“智慧政務”則是政府政務服務的一種更加先進的、智能的形式。“數字政府”包含了“智慧城市”，“智慧城市”包含了“智慧政務”，所以從概念來看，“數字政府”的外延大于“智慧政務”。

2.2 “數字政府”與“智慧政務”的共通點

2.2.1 理念協同，即“服務型政府＋”

隨著西方新公共管理理念傳入中國，公共服務開始成為政府治理的新理念，成為我國現代政府治理追求的重要目標，倡導用新的治理工具和手段來提高政府的服務質量和效率，提升人們的滿意度。然而，在智能社會形態背景下，隨著互聯網、大數據、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等的發展，社會產生了新的變革，必然推動我國現代政府治理的轉型升級，隨之而來的是一種融合新型科學技術的新型服務政府，即“服務型政府＋”。服務型政府，是一種以為人民服務為主要宗旨，將公民和社會放在第一位的政府治理理念，是將管理寓于服務之中的治理模式。作為政府治理現代化的主要理念，其核心是以民為本，既體現在為人民服務和實現社會善治的核心理念上，又體現在政府治理現代化過程中，高效、法治、民主、有限等制度體系建設。因此，無論是對“數字政府”還是“智慧政務”，這些都是政府理念在政治現代化過程中的基本內涵。“服務型政府＋”同樣也能適應未來智能社會、數字社會的內在要求。

2.2.2 數據協同，即“數據一致性”

“智慧政務”的大數據戰略與“數字政府”倡導的大數據建設是一致的。“數字政府”和“智慧政務”建設大數據項目，推動大數據應用，符合國家的大數據布局，意義重大。各地區“一網通辦”“異地可辦”“跨區域通辦”漸成趨勢，“掌上辦公”“指尖辦公”逐步成為政務服務的亮點，不斷優化營商環境，為政府各部門決策提供重要數據依據和智能化手段。同時，“數字政府”將集中錄入政府各部門管理數據、服務民眾的各類政務服務數據和所有面向社會的各類公共服務數據，這些數據甚至還包括各類社情民意數據，這些大數據必將成為各級政府各部門構建現代化社會治理能力體系的重要基礎，各類“智慧政務”服務也將納入“數字政府”范疇，這些完整的政務服務數據將為政府決策提供重要的依據。

2.2.3 業務協同，即“交叉業務”

“數字政府”的創新應用與“智慧政務”應用存在許多共性，包括政務服務、協同辦公、移動應用、社會治理、決策保障等方面。“智慧政務”和“數字政府”都是在現代信息化、網絡化的背景下，運用大數據、云計算、物聯網、AI 等先進技術，通過監督、檢測、分析、整合、智能響應等手段，提高政府的業務辦理能力和運行管理效率，實現各職能部門之間數據資源的高度協調整合，如政府運用自動化辦公、政府網絡發布實時信息、各級政府間遠程會議操作、運用電子化民意調查、公民政務網查詢政務信息等，同時加強職能監管，促進政府運行更加廉潔、務實、高效，提高政府的透明度，增強政府的公信力，真正建立高效、便民、快捷的現代化政府，為企業和公眾生活提供一個良好的環境。

2.3 二者的關系

2.3.1 “數字政府”為“智慧政務”提供平臺支撐

2018 年7 月，我國發布了《國務院關于加快建設全國一體化網上在線政務服務平臺的指導意見》，決定在全國建設統一的政務服務基礎平臺，包括：推進政務服務一體化和公共支持一體化，促進政務服務事項在全國范圍內的標準化統一、推進全程網絡辦公，促進政務服務跨地區、跨部門、跨層級數據共享服務和業務協同。在“數字政府”的架構體系中，全國一體化平臺是“數字政府”的神經中樞，是國家政務數據的重要樞紐，也是全國政府服務人民的未來、保障民生的關鍵基礎平臺。各級政府的各部門都推出不同的政務服務，這些政務服務都在不同程度上借鑒、依賴政務服務一體化平臺。因此，依托“數字政府”良好的建設運行機制和快速高效的發展能力，可以為“智慧政務“的相關服務拓寬渠道，同時提供進度和效率上的保障。

2.3.2 “智慧政務”是“數字政府”的功能形態之一

“智慧政務”不僅是技術性的描述，也是“數字政府”現代化功能的展現，是現代政府治理與現代信息技術相結合的產物，它改變了傳統的政府工作模式。企業或公眾不需要一直圍繞著政府部門轉，辦理每一項事務只需通過政府部門的網上服務系統提交相關信息，“一站式”解決其審批內容。同時，“智慧政務”的發展也為現代政府治理、創新公共服務模式提供了技術手段和制度體系，通過對網絡信息技術的應用，智慧政務改變了傳統政府治理模式下辦公人員故意拖延、權力尋租以及脫離社會等各種人為因素，使公共服務更加快捷、公平、直接。在現代政府治理模式下，“智慧政務”加強了跨部門的信息共享和業務聯動，通過數據比對手段可有效增強政府對社會、對市場的監督和管控能力。同時，“智慧政務”改變了傳統政府治理模式下，政府信息不透明等帶來的弊端，使公民能夠通過網絡信息化途徑對政府進行依法監督和參與政府的決策，使政府能夠嚴格依法行政和提高其決策的民主性、科學性。

2.3.3 “智慧政務”是實現“數字政府”的途徑與手段之一

“智慧政務”的提出，就是為了讓公眾生活更加便捷，為公眾提供更加精準、智慧、高效的政務服務體驗。其與數字政府一樣都是使用大數據、云計算、物聯網等技術來智能處理數據。“智慧政務”不僅可以讓公眾更好地參與政務，滿足公眾需求，還可以使政府的管理方式和管理行為朝著更加人性化、多樣化、高效化、便捷化的方向發展，從而實現“數字政府”的目標。“智慧政務”的根本目標和其核心價值就在于政府以數字化、智能化的方式，為社會公眾提供更加精準、便捷、高效、主動的政務服務。具體來看“智慧政務”包括政府內部的管理、各級政府的連通、政府部門之間連通、政府對社會事務的管理和對公眾的公共服務等方面的基本內容，這些也都是包含在“數字政府”的內容中。

3 “智慧政務”與“數字政府”的相互作用

3.1 公眾對政務服務的新訴求，迫使“數字政府”發展

當前，隨著我國經濟和科技的飛速發展，人民群眾生活水平不斷提高，社會訴求也發生了更多的變化。跟過去相比，公眾在信息的獲取與信息傳遞方面，有了很大的不同，具體體現在信息傳播的便捷性與高互動性上。這些變化對政府行政管理提出了更高的要求，這些要求映射在人民群眾生活的方方面面，包括政務服務、公共安全、社會治理等。人民群眾訴求的提高，無疑對政府的社會治理和公共服務提出了更高的要求，推動了“數字政府”的發展。同時，政務服務越完善，越會激發企業和人民群眾的更進一步訴求，進而推動政務服務向更好的方向邁進，這實際上是一種良性的互動作用。出現這種“互動”的本質原因是在政府與民眾之間，政府具有天然的、更強的影響力和更多的主動性。政府改善政務服務，提升治理能力沒有止境，企業和民眾的滿意度，始終是政府行政能力的“試金石”。企業和群眾能不能方便、高效、滿意地辦事，絕對是一個地方營商環境優劣的重要體現。

3.2 政務信息化的應用驅動，推動“數字政府”快速發展

一個地方的“智慧政務”發展程度，不僅代表著政府對信息技術應用的重視程度，也代表著“智慧城市”和“數字政府”的發展水平。政府對信息技術發展的重視，使得政府服務發展取得了顯著成效。政府對信息化的依賴程度不斷增強。目前，全國縣級以上黨政機構如果離開互聯網和計算機，幾乎難以正常運作。同時，人民群眾對信息化的需求也逐漸增強，不僅僅是獲取信息的需求，還涉及公開參與、網上辦事等需求。因此，政務信息化的應用驅動，也是“數字政府”快速發展的重要推動力。同時，政府信息的應用也改變了政府傳統的管理和運作模式。在數字政府時代，應用大數據技術構建信息共享平臺和開放的數據平臺，可以實現跨部門業務的統籌協調，減少部門之間的責任推諉，并打破數據壁壘，提高行政效率。政府在管理的過程中，增加數據的公開性和透明度，也有利于人民第一時間獲取政務信息，監督公權力的運行。

3.3 “數字政府”在數據驅動下創造政務服務效益

在大數據時代，數據是最本質的要素，政府作為生產數據和數據集中匯集的組織，本身就會產生大量的數據。無論是政府對治理精細化、服務個性化的要求還是對信息透明化的要求，都體現著使用數據的廣度和深度。從政府自身的行政行為來看，本質也是一個不斷挖掘、運用和經營數據價值的行為過程。因此，在數據驅動下，政府組織擁有和生產海量數據，歸集數據資產、數據能源和數據組織。政府運用互聯網和數字化的思維、理念、戰略、工具等手段，利用數據自身的價值，來治理社會，提供優質政府服務，增強公眾服務滿意度，進而成為社會信息融通者和智慧型政務服務提供者，這些都體現著傳統政府向數字政府這一組織范式升華的邏輯變遷，是創造政務服務效益、提高公共效益、有效內化數據的全過程。

3.4 “數字政府”打破數據孤島，推動政務服務供給

信息孤島的治理屬于國家治理問題，本質上需要國家提升政府的“智慧”治理能力。推動“數字政府”的發展，有助于消除部門利益壁壘，打破部門利益的藩籬。政府各部門應從整體性治理理念出發，運用信息技術推動政府的整合型運作，實現線上治理，提供網絡式服務，推動數據資源的開放共享。“數字政府”能夠在數據意義上建立起整合與共享的平臺，加快各部門的數據收集、信息提供、數據加工和協調整合，實現政府整體利益綜合提升，建立服務覆蓋更普惠的公共政府。數字政務服務將極大地改變政府提供政務服務的能力，提高包容性。

4 總結

現代信息技術飛速發展，人類社會正經歷著前所未有的變革，不僅人類的生產生活方式發生了巨大變化，而且政府的形態和管理方式也在經歷巨大改變。“數字政府”和“智慧政務”建設就是對時代變遷和改革的回應。建設數字政府首要前提就是，消除信息孤島，拔掉數據煙囪，通過政府各部門數據的互聯互通，實現數據有序共享，這也是實現“智慧政務”必然要經歷的過程。同時，人們對政務服務智能化的需求也將促使“數字政府”的快速發展，從而實現政府決策科學化、社會治理精準化、政務服務高效化。可見、“智慧政務”和“數字政府”是相互作用的。研究二者的關系，找出二者的共通點和相互作用力，為新時代提升政府服務質量、推進國家治理體系和治理能力現代化改革提供有價值的參考。