基層市場監管執法效能提升研究

高曉瑛

(河南科技大學法學院，河南洛陽471000)

一、市場監管執法的法理分析

(一)效率和公平

效率是行政行為的靈魂和基礎，公平是行政行為所追求的價值目標。效率和公平是基層市場監管執法的價值取向。開展市場監管行政執法，就是對法的效率與公平價值進行的實踐探索。通過市場監管部門的合并，破解該領域存在的多頭執法、交叉執法、效能低下等問題，體現了對效率的價值追求。將原先多個部門的執法職能合并交由一個部門統一實施，能夠避免以往因執法程序、執法標準、自由裁量權不統一等破壞公平執法的行為發生，體現了對公平的價值追求。市場監管執法中要處理好效率與公平的關系，保障公平、效率在基層市場監管執法過程中不會缺位。

(二)權力和責任

行政權力是國家行政機關為有效執行國家意志而依靠特定的強制手段對社會進行管理的一種能力。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。”作為國家權力的一種，行政權力的行使必須承擔相應的行政責任，通過行政責任是對行政權力的界限范圍、性質和行使方式的確定和控制。權力與責任的對等，是法治的基本要求。行政權責統一原則要求設定行政責任應與行政權力的大小程度相適應。如何正確對待權力與責任，如何通過規范權力、理清責任形成權責統一的行政執法機制，關系到推行市場監管行政執法的目的和成效能否真正地實現。

二、基層市場監管執法效能提升面臨問題

按照黨中央、國務院關于市場監管綜合行政執法改革的重要部署，市場監管領域實現了“一支隊伍管執法”，更好地滿足了監管執法工作的需要。以洛陽市某區市場監管局為例，該局成立后1年內共查辦案件一般程序類203件，其中食品類案件48件，占總案件的23.6%；廣告類案件41件，占總案件的20.2%；證照類案件36件，占總案件的17.7%；侵犯知識產權類案件34件，占總案件的16.7%；不合格產品類案件12件，占總案件的5.9%；醫療器械類案件7件，占總案件的3.4%；價格類案件5件，占總案件的2.5%；計量類5件，占總案件的2.5%；特種設備類5件，占總案件的2.5%；侵害消費者權益類3件，占總案件的1.5%；“三無”類案件3件，占總案件的1.5%；不正當競爭類案件2件，占總案件的1%；藥品類案件1件，占總案件的0.5%；野生動物保護類1件，占總案件的0.5%，執法效果成效顯著。但改革初期基層市場監管執法也面臨著一些問題，影響了監管執法效能的提升。

(一)執法依據存在沖突

對同一種違法行為，法律、行政法規、地方性法規都會有相應的規定，由于立法技術、立法理念原因，這些規定之間在處罰種類上會存在不一致，而這種情況也并非適用“上位法優于下位法”“新法優于舊法”等法律適用原則就可以完全解決的。以“實施強制管理的計量器具超過檢定周期未進行檢定”行為的行政處罰為例，依據《中華人民共和國計量法》是“責令其停止使用，可并處1000元以下的罰款”，依據《河南省計量監督管理條例》為“責令改正，沒收違法所得，并處以每臺(件)二百元以上五百元以下的罰款”。執法實務中，因“責令其停止使用”對市場主體經營活動影響非常大，而“沒收違法所得”可能幾十萬或者更多，適用不同依據將對當事人造成迥然不同的結果，執法人員面臨選擇法律適用困境。

(二)執法業務融合不足

市場監管執法工作需要熟練掌握法律知識的人才能勝任。目前國家層面的市場監管現行有效的法律、法規、規章共292部，其中，行政綜合規定14部、工商管理領域91部、食藥監管領域120部、質量監督領域67部。市場監管人員結構中，原工商人員較多，食藥監、質監人員較少，機構整合后，隨著部門調整、人員調崗，由于執法人員沒有跨領域的法律知識、辦案經驗，不少基層執法人員只會辦理原工商、食藥、質檢單一領域的案件，執法存在“傳幫帶”斷層、“摸著石頭過河”現象。

(三)執法隊伍數量不足

機構整合后，市場監管執法領域更寬、執法事項更多，基層市場監管面臨著監管市場主體眾多、基層執法人員有限與執法范圍龐大的困境。以洛陽市某區市場監管局為例，該局轄區市場主體50000余戶，設16個基層市場監管所，平均每個所監管的市場主體數量達3700多戶，每個基層監管所平均工作人員不足8人，一般為2人專門負責執法辦案，而執法范圍包括商事登記、市場秩序管理、廣告、消費維權、知識產權保護、食品安全、保健品、藥品、醫療器械、化妝品、特種設備安全、認證認可、計量、質量管理等，凸顯出執法人員數量與執法任務不匹配問題。

(四)執法責任被追責常態化

執法工作實行“終身責任制”，執法實踐中，一旦某個市場主體發生事故或者違法經營行為被曝光，就要追究執法人員是否存在失職、不作為等責任，基層執法人員普遍感覺壓力大。近年來，屢屢出現市場監管人員因“未取締無照經營”“食品監管瀆職”被判刑的情況，以及由于食品安全問題工商、質監等部門因監管不力、檢查不嚴被追責問題，或因對非法集資監管不到位追究刑事責任的情況(見：山西省大同市城區人民法院刑事判決書〔2016〕晉0202刑初229號)，使基層市場監管人員對執法工作產生了一定的畏難心理。

(五)執法效果與立法目的存在差距

以某超市食用農產品抽檢結果為農藥殘留超標案為例。農業部門對進入農貿市場的食用農產品進行快檢，1個小時出結果，合格的發放合格證，超市從農貿市場批發購進蔬菜，市場監管局對超市的蔬菜進行抽檢，10～15天出結果。由于市場監管局抽檢標準高于農業部門快檢標準，經常有農產品在進入農貿市場時快檢結果為農藥殘留不超標、而該農產品被超市購入后被市場監管局抽檢為農殘超標的情況發生。在執法實踐中，由于超市經營者持有農業部門對該批蔬菜發放的合格證，市場監管局通常根據《食品安全法》126條對超市經營者做出免予處罰并要求超市經營者召回該批蔬菜的行政處理決定，而蔬菜之類的食用農產品被消費者購買后通常在當天已被食用，15天后的召回沒有實際意義，無法真正達到保證百姓餐桌安全的目的。

三、基層市場監管執法效能提升的途徑探析

行政執法是市場監管部門的“拳頭”和“抓手”。基層市場監管肩負著監管“最后一公里”的重大使命，只有給基層市場監管執法“增效”，才能實現市場監管綜合執法效能提升的目標。

(一)完善市場監管法律法規體系

德國法哲學家古斯塔夫·拉德勃魯赫所言：“法律的終極目標是公平、平等下的正義。法律為什么是正義的?對行政性法律而言，因為它給定了一種有助于實現公平執法的范式”。法律法規的完善需要從國家層面予以整體考慮，遵循法律制定與市場監管實際相統一原則。第一，加快相關法律法規的修訂力度。應在充分評估與論證的基礎上對不合理的法律法規規定進行修改和廢止，理順法律、法規和規章在同一事項規定上的競合，實現實體法上的統一。第二，加快相關立法解釋、司法解釋的出臺，明確法律條文具體含義，增強法律適用的可操作性。第三，完善自由裁量標準，并在設定時綜合考慮當地的經濟發展狀況、違法情節、社會危害后果、市場主體經營情況、當事人的承受能力。

(二)強化執法人員業務能力建設

針對不同領域執法特點制訂培訓計劃，定期開展省市級市場監管系統執法專題培訓，同時利用好“市場監管半月沙龍”“食藥法苑”“監管之聲”“市監業務學習角”等公眾號對典型案例闡釋法律適用、分析裁量依據，提升基層人員的執法辦案能力。同時，上級部門應加強辦案指導。北京市食品藥品監督管理局出臺的食品類相關案件處理指導意見對于進一步提高依法行政水平、提高市場監管效率、統一案件處理起到了積極作用，建議上級部門在部門整合初期多出臺類似的案件指導意見，促進執法隊伍從“物理疊加”到“化學融合”。

(三)補齊補強基層執法力量

一是對基層執法人員配置名額給予適當傾斜。深入了解各基層所人數、年齡、性別、專業、知識水平、執法經驗等實際情況，優先將具有法律背景和專業知識的年輕人員配置到執法崗位。二是探索全員執法辦案模式，強化“小機關、大所隊”建設，改變現有機關人員數量龐大、所隊力量不足的現狀。廣西壯族自治區梧州市市場監管局通過打造“人人都是辦案者、科科都是辦案單位”的“全員辦案”模式，創新提出大轄區監管所新模式，實行科室、科所、所所之間聯動辦案，明確了執法辦案人員年終評優評先、提拔任用的激勵措施，切實有效解決了人少事多等矛盾。其他地市市場監督管理局宜立足本單位實際，以全員執法辦案制度為契機，通過業務科室與基層市場監管所之間有機貫通協調，最大程度發揮出執法效能。

(四)合理設定行政人員執法責任

合理、適度的責任認定，是對行政主體的一種負責。行政責任的設定需要遵循法定和適度的原則，應從行政主體是否存在故意或者重大過失情形、違法的背景、動機、危害程度、造成的后果等方面進行綜合考量，對于不存在濫用職權、徇私舞弊等情形的予以容錯糾錯和盡職免責。浙江省市場監管局《關于保障市場監管行政執法人員依法履職的若干規定》(浙市監法〔2019〕21號)已明確23種情形執法人員不擔責，應鼓勵其他地方出臺此類政策，為推進市場監管執法提供良好制度保障。

(五)規范市場監管領域權責清單

權力清單有助于市場監管部門合理確權。在權責清單的設置上，應從市場監管工作實際出發。根據現行權責清單，農業部門對于農產品的市場準入環節進行監管，市場監管部門對進入流通領域的農產品進行監管。食用農產品準入市場時通常由農業部門低標準、快速、大量準入，在市場上流通時卻由市場監管部門高標準監管，而市場準入環節和流通環節緊密相連，食用農產品銷售者通常不存在再次噴灑農藥的可能，兩環節中間并無其他因素會導致結果實質差異。從市場監管公平和效率價值角度出發，對于食用農產品的監管標準宜由同一部門管理、實施統一的標準，規范行政執法權力運行。