鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革探討

郭貫成，蓋璐嬌

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

一、引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。我國(guó)農(nóng)村由于農(nóng)業(yè)收入水平較低、農(nóng)民可用于投資農(nóng)業(yè)的資本不足[1]以及農(nóng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)育不完善[2]等問(wèn)題，導(dǎo)致大量農(nóng)民被城市的繁華以及相對(duì)較高的收入所吸引，離開(kāi)農(nóng)村，很多村中只剩下老年人和兒童。勞動(dòng)力的缺乏也造成農(nóng)業(yè)耕作能力和水平極大下降，造成農(nóng)村人力資源匱乏、田園荒蕪。另外，由于村集體經(jīng)濟(jì)組織的虛位[3]，很多村子沒(méi)有充足的資金對(duì)農(nóng)村管理、建設(shè)、維護(hù)，產(chǎn)生了農(nóng)村“臟亂差”等嚴(yán)重影響村容的現(xiàn)象。很多農(nóng)村勞動(dòng)力即使進(jìn)城，也無(wú)法在城市長(zhǎng)期立足，其增加的可支配收入被城市的高物價(jià)、高房?jī)r(jià)壓垮，即使回到農(nóng)村也根本沒(méi)有足夠的金錢和能力反哺鄉(xiāng)村。這些現(xiàn)象導(dǎo)致很多農(nóng)村在一種資源只出不進(jìn)的狀態(tài)下，不斷拉開(kāi)與城市的差距，逐步走向衰亡。

宅基地作為農(nóng)民因居住和生活附屬設(shè)施而占有和使用的集體建設(shè)用地，是農(nóng)村土地集體所有制規(guī)劃管理涉及的重要土地類型[4]。2017 年12 月，中央農(nóng)村工作會(huì)議正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》)的發(fā)布，為宅基地改革的走向確定了基調(diào)。宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)，需要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求為基準(zhǔn)，提高宅基地“三權(quán)分置”改革等制度供給質(zhì)量。由此可見(jiàn)，宅基地“三權(quán)分置”制度改革是鄉(xiāng)村振興必不可少的政策措施，也是讓農(nóng)村釋放自身活力的關(guān)鍵一環(huán)。

二、鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革的關(guān)系

(一)鄉(xiāng)村振興對(duì)宅基地制度改革的要求

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》中明確提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。相比之前的提法和要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面：一是更加強(qiáng)調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合，立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身實(shí)際與其他產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，更加注重發(fā)展各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，包括鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)等。二是更加突出生態(tài)文明建設(shè)，提升農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境，保護(hù)農(nóng)村綠色、生態(tài)資源，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。三是更加注重農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。四是更加關(guān)心農(nóng)村居民的全面發(fā)展，提高農(nóng)村民生保障水平，除了經(jīng)濟(jì)上富裕外，還注重農(nóng)村居民的政治參與和社會(huì)治理，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村居民的正當(dāng)、合法權(quán)益，提升農(nóng)村居民的獲得感、幸福感和安全感。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)完善宅基地制度改革提出了相應(yīng)的要求。首先，要保障農(nóng)民的合理居住用地，做到“住有所居”。其次，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。拓寬宅基地流轉(zhuǎn)渠道，研究包括抵押、出租、入股、退出、合作開(kāi)發(fā)等多種實(shí)現(xiàn)形式的宅基地以及地上建筑物流轉(zhuǎn)機(jī)制[5]，為農(nóng)村各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地來(lái)源，不斷顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。再次，通過(guò)宅基地制度改革，不斷改善農(nóng)民居住條件和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生，加大生態(tài)文明建設(shè)力度。最后，在改革中進(jìn)一步落實(shí)和發(fā)揮村民自治組織在鄉(xiāng)村建設(shè)和治理過(guò)程中的主體地位，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與[5]，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革對(duì)鄉(xiāng)村振興的作用

1.吸引城市要素資源下鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源有效流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生性。農(nóng)村的資金、技術(shù)實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)民對(duì)于市場(chǎng)的把控、信息的獲取也相對(duì)滯后，農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，且受資本、技術(shù)、管理等限制難以形成大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。宅基地“三權(quán)分置”改革則為有效發(fā)揮宅基地的潛在價(jià)值提供了一種新的途徑，有利于城市資源進(jìn)入鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村，為市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)[6]，將城市資本引入到農(nóng)村發(fā)展。市民可以利用在城市積累的充足的資本和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)到農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、建設(shè)康養(yǎng)基地等多種方式在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，既可以盤活閑置的宅基地，也可以為農(nóng)民提供二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生性[7]。但是，如果市民下鄉(xiāng)時(shí)沒(méi)有穩(wěn)定的住所，那將會(huì)大大阻礙市民下鄉(xiāng)的積極性。農(nóng)民可以通過(guò)將宅基地作為投資物參與保底分紅、股份合作、利潤(rùn)返還等多種形式參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為市民提供住所，使資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，促進(jìn)農(nóng)民的持續(xù)增收。

2.為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)落地提供用地來(lái)源。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》中提出“積極開(kāi)發(fā)觀光農(nóng)業(yè)、游憩休閑等服務(wù)，創(chuàng)建一批特色生態(tài)旅游示范村鎮(zhèn)和精品線路。”“繁榮興盛農(nóng)村文化，煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象”。將第三產(chǎn)業(yè)帶到農(nóng)村發(fā)展中成為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要舉措，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也需要大量的建設(shè)用地保障產(chǎn)業(yè)落地。現(xiàn)階段的農(nóng)村建設(shè)用地并不能充分滿足產(chǎn)業(yè)用地需求。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院2013 年的測(cè)算，全國(guó)宅基地總共約有2.7 億畝，而空置的約有1.14億畝。在耕地紅線和建設(shè)用地?cái)?shù)量的管控下，通過(guò)盤活農(nóng)村宅基地以及加強(qiáng)對(duì)宅基地的集約節(jié)約利用，可以成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地的重要用地來(lái)源。用閑置的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，一方面減少了重新建設(shè)的時(shí)間成本以及物質(zhì)成本，另一方面也可以保留鄉(xiāng)村原有的鄉(xiāng)風(fēng)文化氣息，保護(hù)農(nóng)村傳統(tǒng)文化風(fēng)貌，有利于推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.提升農(nóng)戶的融資能力和經(jīng)營(yíng)能力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供資金支持。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見(jiàn)》中提到“推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系”。農(nóng)民要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要大量的資金，而農(nóng)民在宅基地上的房屋建造和更新過(guò)程中也投入了大量的資金，是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，若宅基地的變現(xiàn)受到阻礙，則大大削弱了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金投入能力。宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施給予了宅基地獨(dú)立的價(jià)值和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，農(nóng)民可以通過(guò)單獨(dú)對(duì)宅基地使用權(quán)及農(nóng)房進(jìn)行抵押貸款融資，使農(nóng)房可以有限變現(xiàn)，提高農(nóng)民的融資能力[8]，讓農(nóng)民有更充足的資本進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，為鄉(xiāng)村振興提供資金來(lái)源渠道，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

4.改善農(nóng)民居住條件，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”，一方面，可以吸引城市等外部資金投入到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展中，改善農(nóng)村當(dāng)?shù)芈浜蟮幕A(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)，并將城市的衛(wèi)生環(huán)境建設(shè)和治理理念帶到鄉(xiāng)村中，幫助保護(hù)和改善農(nóng)村的基礎(chǔ)生態(tài)環(huán)境。另一方面，也可以通過(guò)實(shí)施農(nóng)村村民的集中居住，統(tǒng)一建設(shè)和打造集中居住區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套，設(shè)置污水集中處理、垃圾集中收運(yùn)以及較高的綠化覆蓋率，從而改善農(nóng)民居住環(huán)境，滿足農(nóng)民對(duì)高質(zhì)量生活的需求。

5.壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提升鄉(xiāng)村治理能力。宅基地“三權(quán)分置”可以提升鄉(xiāng)村治理能力。由于過(guò)去我國(guó)改革多是弱化集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和能力，使集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源，造成所有權(quán)的虛位，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏足夠的財(cái)力、物力、人力，很難發(fā)揮對(duì)農(nóng)村治理的作用。由于部分農(nóng)民對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的需求增加，很多發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)在私下開(kāi)始流轉(zhuǎn)宅基地[9]。但基于法律對(duì)這種流轉(zhuǎn)在政策上的禁止，因此農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)避開(kāi)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，在程序上也不會(huì)經(jīng)過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案，從而加劇了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地進(jìn)行管理的困難程度。為了解決這些問(wèn)題，讓集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地所有權(quán)的地位進(jìn)一步明確，很多地區(qū)采取對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)、退出的增值部分收取土地調(diào)節(jié)金的措施，進(jìn)而壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為鄉(xiāng)村治理提供資金支持，同時(shí)讓集體經(jīng)濟(jì)組織能夠掌握宅基地資源的配置現(xiàn)狀，從而增加集體對(duì)鄉(xiāng)村的管理能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理有效的要求。

三、宅基地改革的經(jīng)驗(yàn)與不足

宅基地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，過(guò)去受到制度限制一直無(wú)法流動(dòng)，農(nóng)民在建房過(guò)程中投入了大量資金卻難以變現(xiàn)。我國(guó)從2013 年11 月黨的十八屆三中全會(huì)上首次提出要推行宅基地制度改革，開(kāi)始探索打破宅基地制度的枷鎖，使宅基地功能更好地符合農(nóng)民的需要。2015 年2 月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》等條款，推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，自然資源部在全國(guó)選取15 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，為宅基地“三權(quán)分置”改革積累了經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了許多問(wèn)題和不足，需要在宅基地“三權(quán)分置”改革中進(jìn)一步完善。

(一)宅基地改革經(jīng)驗(yàn)

2015 年1 月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，明確提出了宅基地制度改革的方向，要求探索解決新集體組織成員取得宅基地困難以及退出不暢的問(wèn)題，引導(dǎo)農(nóng)民自愿無(wú)償或有償退出閑置宅基地；探索有償使用制度，解決因歷史原因而形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等問(wèn)題，提高農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用，保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。近年來(lái)，宅基地改革的探索主要集中在以下六個(gè)方面：

1.探索尚未分得宅基地的農(nóng)民獲取新增宅基地的路徑。如：云南大理在開(kāi)展宅基地調(diào)整后，會(huì)優(yōu)先解決已批宅基地但未能落地的住房困難戶的宅基地落地問(wèn)題，保障其住房權(quán)益。浙江義烏采取宅基地有償取得、有償選位等措施，并根據(jù)房屋建造時(shí)間、房屋建筑樣式以及農(nóng)民對(duì)宅基地住房的需求探索了不同的宅基地取得標(biāo)準(zhǔn)。江西余江對(duì)新增宅基地采取“擇位競(jìng)價(jià)”的方式，并根據(jù)占用土地性質(zhì)的差別確定不同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)[10-11]。

2.探索宅基地自愿有償或無(wú)償退出及退出補(bǔ)償方式。如：江西余江采取按照慣例的原則，由本集體經(jīng)濟(jì)組織集體決策，對(duì)閑置廢棄的附屬設(shè)施、倒塌的住房等無(wú)使用價(jià)值的建筑物實(shí)行無(wú)償收回或適度補(bǔ)償[12]。云南大理則先將閑置宅基地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給集體股份合作社進(jìn)行綜合整治，再統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)入市，農(nóng)民可按面積入股分紅[11]。四川瀘縣根據(jù)農(nóng)戶不同的生活現(xiàn)狀以及房屋居住特征，設(shè)計(jì)了進(jìn)城購(gòu)房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老五條宅基地退出路徑。

3.探索宅基地超標(biāo)、違規(guī)使用、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承宅基地的解決路徑。如：對(duì)“一戶多宅”、宅基地超標(biāo)的，制定標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)或階梯式收費(fèi)[11]，或宅基地收歸集體，房屋按成本價(jià)補(bǔ)償，或直接拆除違建房屋等[12-13]。江蘇武進(jìn)以分區(qū)、分類、分級(jí)的方式確定了收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收取。

4.探索市場(chǎng)化使用、多樣化流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)。如：浙江義烏探索對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線內(nèi)、紅線外但已完成農(nóng)村更新，以及紅線外尚未完成農(nóng)村更新的宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍做出了不同的規(guī)定[13]。江蘇武進(jìn)針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員、吸引產(chǎn)業(yè)投資以及精準(zhǔn)扶貧等不同對(duì)象，探索自主出租、自發(fā)主導(dǎo)和以房養(yǎng)老等盤活宅基地流轉(zhuǎn)的新形式。甘肅平羅允許農(nóng)戶在宅基地上與城鎮(zhèn)居民聯(lián)建住房或轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等。

5.探索宅基地流轉(zhuǎn)后收益分配方式。如江西余江將流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益根據(jù)流轉(zhuǎn)方式按不同比例不同基數(shù)在集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理分配[14]。

6.探索“戶有所居”的保障形式。如：江蘇武進(jìn)將宅基地制度改革和征地制度改革結(jié)合起來(lái)，分區(qū)分片科學(xué)界定農(nóng)民住房保障方式。通過(guò)“留、聚、轉(zhuǎn)”三種模式制定引導(dǎo)激勵(lì)政策，形成中心城區(qū)貨幣化補(bǔ)償、集鎮(zhèn)地區(qū)公寓房、鄉(xiāng)村地區(qū)分配宅基地為主的分區(qū)域、多樣化農(nóng)民住房保障制度體系，建立“戶有宜居”的農(nóng)房保障制度。浙江義烏對(duì)規(guī)劃圈內(nèi)外的農(nóng)戶采取不同的保障形式，將規(guī)劃圈內(nèi)的宅基地與城鎮(zhèn)居住權(quán)益面積置換，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的宅基地“資格權(quán)”有償調(diào)劑和轉(zhuǎn)讓[15-16]。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的宅基地改革的探索主要是為了通過(guò)多種形式和途徑解決宅基地閑置問(wèn)題，提高宅基地利用效率；讓農(nóng)民獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益路徑，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，為進(jìn)城農(nóng)民提供進(jìn)城資本；為尚未取得宅基地的農(nóng)民解決沒(méi)有宅基地的困擾，解決宅基地分配不公和農(nóng)民建房難的問(wèn)題；處理歷史形成的宅基地分配及使用中的不合理和違規(guī)問(wèn)題。由于當(dāng)時(shí)所處的社會(huì)背景不同，其實(shí)施的改革思路和措施具有一定的局限性。

(二)宅基地改革存在的不足

近年來(lái)的宅基地制度改革探索為接下來(lái)實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，但也有一定的局限性，在改革中也暴露了一些不足。

1.過(guò)去的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向與鄉(xiāng)村振興背景存在差異。之前的改革探索主要是在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化的背景下開(kāi)展的，具有城鎮(zhèn)化導(dǎo)向，一般由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安排，沒(méi)有考慮到鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)等快速發(fā)展帶來(lái)的對(duì)農(nóng)村宅基地的需求，與如今的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并不完全合拍[17]。

2.過(guò)分強(qiáng)調(diào)宅基地流轉(zhuǎn)、退出，忽視宅基地對(duì)農(nóng)民的福利保障作用。在改革實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)仍不夠堅(jiān)實(shí)，很多農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，顯示宅基地仍保留著福利保障功能。現(xiàn)有的宅基地改革中更多強(qiáng)調(diào)的是宅基地流轉(zhuǎn)、退出等宅基地使用權(quán)盤活，而對(duì)流轉(zhuǎn)、退出宅基地后可能發(fā)生的農(nóng)民流離失所風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注較少。

3.有的地區(qū)政府強(qiáng)制性推行改革引起農(nóng)民不滿。由于很多地區(qū)的具體實(shí)踐措施由政府制定，很多地區(qū)為了獲得置換建設(shè)用地的交易指標(biāo)強(qiáng)制性進(jìn)行宅基地退出與集中安置，忽視了宅基地對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活功能，造成部分農(nóng)民不滿。

4.存在鄉(xiāng)村振興用地供給不足的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。在政府主導(dǎo)下實(shí)施宅基地退出的地區(qū)多數(shù)采取對(duì)退出后的宅基地進(jìn)行復(fù)墾形成耕地指標(biāo)，進(jìn)而通過(guò)指標(biāo)交易的方式來(lái)獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。這種做法會(huì)造成農(nóng)村建設(shè)用地不斷減少，使鄉(xiāng)村振興建設(shè)需要的用地供給不足，成為鄉(xiāng)村振興用地供給的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

5.不動(dòng)產(chǎn)登記方面存在障礙。農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)如何確權(quán)登記；宅基地和農(nóng)房使用權(quán)讓渡后的不動(dòng)產(chǎn)登記工作如何開(kāi)展；聯(lián)營(yíng)入股，閑置農(nóng)房及宅基地在登記發(fā)證中如何明確權(quán)利等問(wèn)題缺少相關(guān)的法律政策，在具體操作上無(wú)法把握，容易留下糾紛隱患。

四、鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”的改進(jìn)建議

(一)加快宅基地確權(quán)登記頒證工作，將宅基地集體所有權(quán)落實(shí)到位

擴(kuò)大統(tǒng)一登記發(fā)證范圍，明確宅基地的所有權(quán)主體和權(quán)利內(nèi)涵。結(jié)合第三次全國(guó)土地調(diào)查相關(guān)部署，推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)入籍調(diào)查，全面開(kāi)展宅基地、農(nóng)房統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)頒發(fā)登記工作。通過(guò)產(chǎn)權(quán)登記，可以保障農(nóng)戶對(duì)宅基地的用益物權(quán)，賦予宅基地上房屋的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，使換證發(fā)證后的農(nóng)房與城市住房一樣平等享有相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從目前改革實(shí)踐來(lái)看，宅基地的所有權(quán)權(quán)利束至少包括占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)、發(fā)展權(quán)、監(jiān)督權(quán)、回收權(quán)。

(二)開(kāi)展和完善宅基地資格權(quán)認(rèn)定工作，對(duì)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進(jìn)行保障

首先需要從法律層面對(duì)資格權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，根據(jù)各地實(shí)際情況設(shè)置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具體的認(rèn)定程序可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督各村完成。資格權(quán)的內(nèi)涵不僅包括取得宅基地的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)包括宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等內(nèi)容，全方位體現(xiàn)農(nóng)戶擁有宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。此外，為了防范城市資本到農(nóng)村大肆炒房炒地，造成農(nóng)民權(quán)益受到損害，現(xiàn)階段宅基地資格權(quán)不宜進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但可以退回給集體。

(三)因地制宜，適度放活宅基地使用權(quán)

鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，應(yīng)允許各地結(jié)合實(shí)際，因地制宜采取差別性辦法，適度放活宅基地使用權(quán)，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。

1.在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市郊區(qū)，重點(diǎn)通過(guò)宅基地使用權(quán)租賃、作價(jià)入股、抵押等方式發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶和集體的收入。

2.在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)或農(nóng)村腹地，將工作重心放在精準(zhǔn)扶貧和增加農(nóng)民收入上，通過(guò)宅基地整理復(fù)墾、置換、退出等方式，與村莊布局重構(gòu)、增減掛鉤等相結(jié)合。

3.在旅游資源較為豐富的地區(qū)，可以通過(guò)宅基地使用權(quán)租賃、入股、退出等方式，將發(fā)展重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)中。

4.適度放活宅基地使用權(quán)。包括允許農(nóng)戶通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，并根據(jù)流轉(zhuǎn)方式的不同對(duì)流轉(zhuǎn)范圍進(jìn)行限定，例如轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予的流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，而對(duì)于出租、抵押、入股、繼承可以適當(dāng)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。今后在條件允許的情況下可以逐步放寬對(duì)宅基地使用權(quán)人的限制，允許宅基地使用權(quán)在非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

(四)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)后的增值部分進(jìn)行合理的收益分配不僅要以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益為基礎(chǔ)，同時(shí)也需考慮體現(xiàn)集體的所有權(quán)地位，甚至考慮政府在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中作出的貢獻(xiàn)、權(quán)益監(jiān)督及保障以及所發(fā)揮的宏觀調(diào)控作用，在滿足利益各方的要求下設(shè)置合理的收益分配標(biāo)準(zhǔn)。探索對(duì)宅基地的增值收益征收土地調(diào)節(jié)金的標(biāo)準(zhǔn)及方式，將調(diào)節(jié)金主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，通過(guò)轉(zhuǎn)移支出等方式平衡不同地區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格差異帶來(lái)的收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平，同時(shí)也為健全集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)、村民自治組織發(fā)揮作用奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)集體對(duì)鄉(xiāng)村治理的能力，也使更多的農(nóng)民獲得改革的紅利，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

(五)充分發(fā)揮村民自主管理作用，提高農(nóng)民對(duì)改革的參與程度

建立完善的宅基地使用權(quán)交易市場(chǎng)，建立和培育流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)以及制定流轉(zhuǎn)后的履約監(jiān)督機(jī)制，從而保證承租人在合同期限內(nèi)可以有完整的使用權(quán)，保障其權(quán)益不受損害。宅基地的取得、流轉(zhuǎn)、退出、有償使用等應(yīng)當(dāng)通過(guò)村規(guī)民約、民主協(xié)商等形式由村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)。探索在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)進(jìn)行農(nóng)村事務(wù)的管理和監(jiān)督。宅基地的收益分配及使用管理等事項(xiàng)，須發(fā)揮村民理財(cái)小組、監(jiān)事會(huì)的作用。