關于部門預算管理績效綜合評價指標體系的研究

劉亞南 山東省國土空間規劃院(山東省自然資源和不動產登記中心)

我國現在正處于經濟社會的轉型期，部門預算管理正逐步走向正規，預算編制人員慢慢地樹立起了“無預算不支出”的管理思路，部門以預算管理作為一個有效的切入點，選用不同的層面進行不斷的調整，并與其它各項管理活動的開展形成密切的關聯。但不可否認的是，預算管理在實施過程中，存在著資金執行效益不高、預算意識有待加強、預算內容不夠細化等問題。為使預算管理能夠更加規范、科學、高效，全國逐步開始推行部門預算管理績效綜合評價指標體系，真正將預算管理提高到一個更高的水平。

一、當前預算管理績效管理存在的問題

當前，部門預算管理的地位和作用越來越突出，成為統籌部門收支、降低廉政風險、增強部門管理能力的重要舉措，對于內部控制建設、資金管理等具有重要的作用。但目前來說，部門預算管理還存在著審核監管力度不夠、管理意識有待提高、科學化水平不足等問題。

(一)部門預算管理缺乏有效的審核監管

當前，預算管理正慢慢成熟，流程和體系也不斷健全，但預算績效管理的審核監管始終是很多部門存在的短板，很多部門為了提速，對預算缺少必要的監督，甚至不需要部門集體討論就通過。如H大學在日常管理中，存在以學院名義，獲取銷售收入的情況，在2019年部門預算編報過程中，按照以往的經驗，未將此部分經費列入部門預算進行細化支出，也未上會集體討論，就由財務部門上報，造成當年預算編制不完整，審計部門針對這一情況進行了調查，發現H大學沒有獨立的預算監管部門，也未能通過集體討論的形式，對預算編制的完整性進行準確的把關，造成預算申報出現遺漏的情況。

(二)部門預算管理意識不高

預算管理意識，是衡量一個部門預算管理能力和水平的重要標準。當前，隨著預算管理的不斷推進，預算編制人員的預算管理理念有了很大的進步和提升，但不可否認，在預算管理意識方面，依舊還存在著一些問題需要改進和提高。如J省林業規劃院在預算項目庫的編報過程中，就存在著所錄入項目信息不完整，缺少必要的政策依據；人員信息不完整，部分內容與實際情況存在偏差；會議費和培訓費均超出上年的支出標準等情況。這些問題均反映出了部門預算編制人員的預算管理意識還存在著很大的欠缺，未能充分重視預算的重要性，造成在預算績效管理的一些環節存在紕漏。

(三)部門預算績效管理的科學化水平有待提高

當前，部門預算管理日益規范，預算管理的科學化水平高低決定著部門管理能力的強弱。但很多部門存在預算編制質量不高、績效管理不合理、政府采購管理欠缺、資產管理不夠重視、預決算公開情況不到位等情況，嚴重影響了部門的預算管理質量，具體體現在：

1.部門預算編制質量不高

部門預算編制的質量決定著部門一年的支出情況，H縣在編報2020年預算時，未按照規定的時間提報預算，影響了人大的審議進度和資金撥付時間，同時，在預算的編報過程中，遺漏一項25萬元的項目經費，影響了H縣當年的預算支出。

2.績效管理不合理

P中學項目支出績效目標編報不合理，績效目標申報表缺少效益指標，而且可量化指標低于50%，2019年有部分項目未能開展績效自評和績效監控，績效自評和績效監控的覆蓋率低于100%，而且，被財政部門抽查的重點績效評價項目，評分為73分，分值過低，這些都反映出P中學在績效管理方面存在疏漏。

3.政府采購管理欠缺

A市某醫院2019年初政府采購編制金額6 500萬元，年中追加政府采購4 530萬元，政府采購預算編制率(年初政府采購預算金額/(全年政府采購預算金額-年中追加的特殊項目政府采購預算金額)×100%)為58%，政府采購年初編制不準確，年中追加較多，反映出政府采購的管理存在問題。

4.資產管理不夠重視

某國有企業2018年開展的資產清查報告顯示，賬面實有一體機260臺，實際盤點數為204臺，賬面數大于實有數；2020年9月未按照財政部門的要求，按時上報資產月報；而且沒有獨立和完善的資產管理制度，反映出部門在資產管理方面不夠重視，未能將資產管理擺在足夠高的位置。

5.預決算公開情況不到位

預決算公開是反映政府活動的重要手段，是構建陽光政府的需要，是財政的核心特征，更是公民知情權的具體表現和部門管理的內在要求。P市某稅務部門2020年未能按照財政部門的時限，對需要公開的預決算內容進行及時的公開，在及時性、全面性、完整性等方面存在問題。

二、部門預算管理績效綜合評價指標體系的內涵

正是因為部門預算管理存在著上述問題，迫切需要推進部門預算管理績效綜合評價指標體系。部門預算管理績效綜合評價指標體系是以財政部門作為評價主體，評價范圍涵蓋與省級財政有直接預算繳撥關系的所有機關、團體及組織。指標體系內容涉及預決算的信息公開、預算績效、預算的編報和執行、政府采購等，部分省份還按照具體情況，設置了改革創新加分項等內容。

三、部門預算管理績效綜合評價指標體系的基本原則

(一)全面覆蓋，突出重點

為確保評價的結果能夠全方位地反映出部門在資金使用中存在的問題，指標要涵蓋部門的所有資金，指標的設定要全面、明確、有代表性地反映出資金的核心產出以及具體效果，同時還要力求做到精簡準確、突出重點。

(二)共建共享，動態調整

該評價指標體系由財政部門與行業主管部門共同建設，但對于指標的管理，不能僵化，搞一刀切，要根據不同部門的具體政策、制度、行業特點等內容及時做出修正和更新。

(三)客觀實用，科學分類

評價指標的信息主要來源于各部門的實際工作應用，根據不同預算支出對象的特點，以可量化指標為主，結合一定程度的定性指標，按照省級專項資金進行分類，科學地設置績效標準，使評價指標做到采集方便、衡量準確、操作可行。

(四)依據充分，銜接匹配

評價指標和標準要嚴格遵照國家的具體政策和相關的法規制定，結合不同部門的職責和戰略規劃，反映各行業領域主管部門核心履職成效，真正做到依據充分，銜接匹配。

四、部門預算管理績效綜合評價指標體系的重要性

部門預算管理績效綜合評價指標體系不僅僅是推進部門預算資金執行的硬性指標，更是深化部門預算管理運行的強有力措施，能夠有力地提高部門績效評價工作的科學化水平，對落實強化部門的績效責任具有重要作用。

(一)有利于衡量被評價對象的績效情況

部門預算管理的情況，需要有一個健全的指標體系進行衡量和把控，部門預算管理績效綜合評價指標體系充分利用綜合評分法，把種種評價指標結合起來，建立了一套完善健全的指標評價體系，對部門的預算管理具體情況進行打分，能夠更好地反映出被評價對象的績效全貌，便于進行橫向和縱向的比較分析。

(二)有利于提高績效評價工作的科學化水平

績效評價的每一個流程和環節，都需要準確、科學、全面，才能提高部門預算管理的質量。部門預算管理績效綜合評價指標體系的設計有充足的科學理論作為支撐，具有嚴密的內在邏輯聯系，同時結合運用了許多數理統計分析方法、大量的管理數據和業務數據，形成績效評價結果，可以比較科學地分析出被評價對象的綜合績效情況。

(三)有利于強化部門的績效責任

該評價指標體系能夠對部門的預算管理起到強有力的督促和監管，使部門不斷完善自身的職責體系，提高績效評價的專業化能力，加強和改進部門主體責任，提高部門人員的職責意識，對完善部門績效管理方面具有建設性作用。

(四)有利于提高財政資金的使用效益

預算管理績效綜合評價指標體系的建立可以充分地提高部門財政資金使用的規范性，督促各部門嚴格遵守預算管理各項規定、做好部門預算的各個環節、完善政采的流程、做到預決算信息的公開透明等等，將資金的使用規范化、高效化、透明化，真正確保財政資金不浪費。

五、推進部門預算管理績效綜合評價指標體系的具體措施

通過評價指標體系的建立，可以全面反映部門的績效情況、提高績效評價工作的科學化水平、強化部門的績效責任和財政資金的使用。因此部門應努力提高績效管理的意識，將部門的職責分工落實到實處，健全完善績效評價的指標，做好績效評價審核監管，加強預算績效評價的分析。

(一)提高績效管理意識

第一，做好績效與考核的雙掛鉤。部門以績效評價作為考核工作的重點，形成以績效評價流程與方法為核心的考核工作方式，逐步讓部門職工意識到部門績效管理的重要性。在推進部門預算管理績效評價指標體系過程中，配合及推動績效的考評開展，績效結果將反映到部門職工的考核中，促使部門職工更多地關注績效評價結果并主動推進預算工作的有序進行。

第二，做好部門績效管理的培訓。邀請財政部門負責績效管理的專家，結合最新的預算管理的制度和政策，面向部門全體人員開展績效管理的培訓，強化部門職工的預算績效管理意識。

(二)強化部門職責分工

崗位職責明晰規范，則職工對承擔的責任也會清楚明了，壓力也會準確無誤地傳導到個人，避免出現執行不力的情況。推進預算管理綜合評價指標體系建設，需要完善崗位職責分工，將每一條每一項細則與職責分工緊密結合，誰扣分、誰負責，提高部門職工的重視程度，同時也能切實繃緊部門預算管理的神經。

(三)健全績效評價指標

績效評價的指標應當根據每個部門的不同工作內容，進行不同的設置，將績效評價的指標設置與部門的具體情況相結合，不搞一刀切，確保制定績效評價指標能夠適合本部門的評價需要。部門應當結合自身的職責，在參考其他領域的指標評價體系的基礎上，廣泛征求部門內部的意見和建議，確保制定的體系能夠接地氣，能夠在推行過程中準確、合理、高效地反映出本部門的預算管理情況。

財政部門也應當統一規劃和部署，對績效指標體系的建設要求、基本框架等做出相對明確的規定，把握績效指標體系建設計劃的進度，牽頭制定共性的績效指標體系，并對各部門報送的個性化績效指標的規范性、完整性進行把關，保證績效指標的質量。

(四)做好績效評價審核監管

1.內部監管

一是成立內部監管部門。在績效評價的具體流程管理中，強化績效評價審核監管，體現全過程、全員監督的基本要求，不斷突出內部監管部門工作的地位，成立獨立的內設機構。內設機構應具體負責績效評價的指標執行情況，按月或按季度，針對指標內容出具書面報告或報表，督促指標執行不力的職工加強預算管理，上下形成合力，嚴格做好管控。

二是完善內部監管制度。第一，緊抓內控要點制定配套制度。圍繞預算管理績效綜合評價指標的內容制定制度，保障制度建設具有滲透性、時效性、可行性。第二，從宏觀視角著眼制定制度。立足國家預算管理績效評價的法律法規，在制度的建設中體現國家對績效管理的宏觀把控。第三，以凸顯績效管理的理念為導向推行制度。結合實際發揮績效防錯防弊、及時發現疏漏、提供管理意見等優勢，通過制度建設將預算績效管理與部門整體運營關聯在一起，時刻反映部門的整體發展動態，更好地對績效管理起到監控作用。

2.外部監管

一是主管部門監管。主管部門應當招聘一些經驗豐富的專業人才，成立專業的隊伍，針對預算績效管理，結合指標體系定期對下屬部門進行監督指導，對下屬部門的預算管理預打分，對預算管理不理想的下屬部門進行通報批評。

二是財政部門監管。財政部門作為績效評價指標體系的主要制定者，也應該是體系實行的監督者，針對不同部門的預算管理情況，定期抽查和調度，結合具體情況和結果，做出綜合評價，對預算管理不夠理想的部門，適當壓減次年的預算資金。

(五)切實加強預算績效評價的分析

部門應當堅持翔實、精準、科學的基本原則，不斷強化預算績效評價的分析控制力度，不能只看評分，而要更多地關注評價過程中存在的問題，對于失分項尤其應該投入更多的精力，組織人員重點分析原因，并制定具體的解決措施。部門預算管理人員及執行人員要樹立高度的職責意識，針對部門預算管理績效綜合評價指標體系執行過程中發現的不足之處，予以認真分析，并找到問題的根本原因，結合部門的具體實際，盡快制定解決方案。

六、結語

為加快建立全方位、全覆蓋、全過程預算績效管理體系，本文結合當前部門預算管理的具體實際，主要研究部門預算管理績效綜合評價指標體系，闡述了綜合評價指標體系的具體內涵、原則及意義，并就如何改進和完善提出具體措施，希望部門預算管理績效綜合評價指標體系在實行過程中能夠真正防范部門的風險，提高部門的綜合管理水平。■