PPP項目財稅優惠政策體系構建探析

孫紅英 李鵬飛 中車環境科技有限公司

引言

PPP項目是指政府通過與社會民間資本合作，公共開發建設某一具體的區域公共服務基礎設施或公共服務產品，通過資本合作讓渡一部分政府責任給社會資本合作主體，減輕政府公共基礎建設財政資金壓力，通過財稅政策控制社會資本的投資風險，共同推動社會資本與政府、公眾三者之間的利益平衡、合作共贏。PPP模式下社會資本方承擔資金風險和項目管理責任，政府方承擔項目運作監管和政策支持，在國家政府政策支持和倡導下，PPP項目逐步從不完善的運行機制走向規范的標準化運作流程，整頓過去PPP項目的管理亂象和遺留問題。

一、PPP項目財稅優惠政策體系構建的背景與意義

（一）政策背景

PPP模式在我國各行業中的公共基礎設施項目開發建設中均有涉及，相較國外PPP模式的成熟應用，我國在PPP模式推廣實施過程中仍需要針對已知的風險和問題加以完善相關法律法規，規范PPP項目的運行機制和財稅政策體系在項目實施各階段過程中得到有效落實。PPP模式幫助政府減輕財政資金壓力并將資金風險轉移至社會資本方，作為公共基礎設施建設項目，PPP項目具有周期長、工藝復雜的特點，受不確定性因素影響較多，項目本身具有高風險性，極易出現資金風險，政府在引進社會資本來承擔相應經濟責任時有必要適度給予政策上的引導和支持。

（二）構建意義

構建健全的PPP項目的財稅優惠政策體系有利于政府、社會資本以及第三方金融機構能夠客觀清晰地評估出PPP項目投資回報率，從而使社會資本方能夠有效評估PPP項目整體資金風險等級和規模，充分考慮項目實施的政策環境、市場環境等因素來制定項目合作方案，政府能夠合理引導社會資源的優化配置，有利于PPP項目開發建設及投入運營階段的整體穩定性，對社會資本與政府在公共服務領域的合作模式深化創新起到推動作用。

二、PPP項目財稅優惠政策體系構建的措施

我國在PPP模式財稅政策制定和落實上仍處于探索起步階段，當前，如何構建完善的PPP模式財稅優惠政策體系來指導后續新PPP項目落地實施是現階段需要重點關注和解決的問題。本文就PPP項目模式各階段活動內容及財稅政策制度依據進行梳理，探討各階段財稅優惠政策體系構建的具體舉措。

（一）財稅優惠政策體系構建框架

1.制定基于項目主體的財稅激勵制度

PPP項目可參考借鑒的稅收法律條文相對非系統化、統一化，主要以各類稅收規范性文件形式加以公布，相較《公司法》《企業所得稅法》等法律分量不夠，在法律條文存在相互沖突時難以發揮扶持和支撐的激勵作用，缺少統一的財稅政策參考標準。同時，現行的稅法條文當中針對PPP模式下的稅收管理辦法和制度相對較少。為此，我國針對PPP項目的財稅優惠政策采取具有特殊性、區域性的激勵政策方式來解決實際問題，穩定社會資本在PPP模式中的良性運作和健康發展。

2.逐步落實政府分稅制

當前，我國處于營改增稅制改革實施階段，地方政府稅源收入受到結構性限制，對于支持區域PPP項目的有效落地存在財力資源上的影響，要確保PPP項目能夠順利推進需要權衡好政府之間的稅收方式，合理化地方政府的非稅收入結構，以此鼓勵地方政府積極引進和利用好社會資本力量，夯實地方公共服務基礎設施建設。

（二）財稅優惠政策體系構建措施

1.加大財稅政策力度

PPP項目從組建到運營整體周期較長，期間涉稅種類及稅收要求不盡相同，針對不同階段的財稅政策可以有側重的加以考量。在項目前期籌備組建階段，為吸引社會資本參與到PPP項目當中，可以在社會資本方的持股比例、分紅比例、納稅留存等方面進行約定，根據項目主體公司性質制定企業所得稅、個人所得稅等方面的稅款減免激勵政策。當項目進入到建設期階段，由于PPP項目資金投入規模較大，其涉及的增值稅稅額也相對較高，為此，制定有針對性的財稅優惠政策，減免階段性公司增值稅額以提高社會資本的投資穩定性、積極性。

2.拓展財稅激勵方式

項目不同階段可以制定針對當前階段的臨時性稅收政策，在該階段結束前采取的臨時性財稅優惠政策。例如，PPP項目運行初期整體風險等級較高、風險類別復雜，政府可采取臨時性或一次性的稅收減免優惠政策來強化項目投入期的合作穩定性，降低風險因素對項目的干擾。針對特殊行業的PPP項目可以建立特殊性的財稅優惠政策，適當延長項目虧損期的激勵政策，待項目整體達到預期績效且實現穩定收益時再適時恢復運營期的財稅政策，為項目公司主體提供較長的緩沖期。

3.完善財稅激勵制度

政府可以適當考慮拓寬PPP項目財稅激勵范圍并制定完善的財稅激勵制度，對公共服務行業類別進行減免稅額的區間劃分，形成PPP行業項目財稅優惠政策體系的參考借鑒，拓展土地使用稅、房產稅、企業所得稅等稅種的激勵政策，并且適度擴大公共服務行業的覆蓋范圍，為教育、環保、醫療、康養、垃圾處理等服務行業提供適當的財稅優惠政策，逐步建立并完善公共服務領域標準化、規范化的財稅激勵制度指引。

三、PPP項目財稅優惠政策體系構建的效果

（一）項目政策出臺

近幾年政府對PPP項目模式運行機制、政策指南等具體內容發布了規范性文件，以指導PPP項目整體運行機制的規范，從項目設計、項目籌備、項目組建、項目執行、項目交付等環節的實施路徑進行約束，為地方政府落地PPP項目財稅優惠政策提供具體的參考依據。同時就PPP項目運作模式、操作規范也進一步給出管理意見，強化政府針對PPP項目的政策引導力度。

（二）管理辦法落實

在國家大力倡導PPP項目模式的推廣應用的同時，各地在選擇和識別PPP項目時要重視項目資金風險的整體評估，需經過翔實充分的項目可行性論證后開展項目籌備組建工作。在項目周期、項目操作流程等方面國家又相繼出臺具體的管理辦法以強化PPP模式的實踐標準，從激勵政策制度、管理辦法落實等角度對PPP項目具體操作運行形成標準化管理，不斷規范PPP項目在公共服務領域中的深入推進與資本合作模式優化。

（三）項目數量及質量良性發展

在政策制度和管理辦法的雙重保障下，PPP項目數量及質量都得到提升和發展，PPP項目信息管理平臺已實現成熟運行，項目管理標準及項目評估論證標準得到鞏固和完善，PPP項目模式在市政、交通、環保等領域的運用已初顯成效，項目投資總額逐年攀升。針對具體行業的PPP項目政府已初步形成相對規范的財稅優惠政策和優惠方式，實現政府方與社會資本方相互認同且合理的政策體系框架。

四、PPP項目財稅優惠政策體系構建的未來發展的建議

（一）健全完善的財稅優惠政策體系

根據PPP項目實踐經驗政府可建立健全的財稅優惠政策體系，整合針對PPP項目實施的具體財稅優惠政策和管理辦法，形成系統化、體系化的政策指引體系以規范PPP項目財稅政策問題的處理解決。當前，我國PPP項目財稅優惠政策的覆蓋范圍、激勵方式還相對單一固化，在財稅優惠方式上還需進一步改革創新，激發社會資本活力，這種政策環境對于PPP模式延展性、適用性造成了一定的限制，對于地方開發區域經濟基礎設施建設、完善公共服務基礎還有可提升的空間。

（二）進一步提高財稅政策優惠力度

1.拓寬政策覆蓋范圍

當前，我國PPP項目財稅優惠政策在行業范圍、具體優惠稅種上仍有一定的約束范圍，這對于一些新興的公共服務領域PPP項目財稅政策爭取上仍缺少相關法律法規制度的保障。同時，政府針對特殊性公共服務領域可以適當延長政策周期以緩解社會資本的運行資金壓力，一些行業的PPP項目投資回報周期較長且存在著較高的不確定性，政府可以適當延長項目主體的優惠政策期限。

2.完善臨時性政策應用

正如上文所提到的具有特殊性的PPP項目或項目所處的特殊階段，項目主體存在階段性收益與納稅成本不平衡的情況，政府可以給予適當的臨時性減免政策，以減少社會資本投資PPP項目的顧慮。一些公益性質強的公共服務項目采取PPP模式引入社會資本方，其投資回報率較低的情況下政府可以適當讓渡運營紅利或分紅比例或采取項目補助的方式對項目給予政策扶持，實現項目整體運行周期平穩過渡。

（三）進一步完善針對PPP項目財稅機制

PPP項目受其周期長、資金規模大等模式特征影響，實務中仍存在增值稅進項稅額不能得到及時抵扣的情形。這種因PPP模式自身特性無法充分發揮財稅優惠政策效果的問題推動政府進一步完善財稅機制改革，減少地方政府在財力投入或政策減免上的力度不足，理順以增值稅為主的稅制鏈條并在PPP模式中的順利開展。

結語

PPP模式作為社會公共服務建設的創新開發模式為地方經濟發展和公共服務建設提供資本合力運作的優勢和機會，加快地方基礎性公共服務的轉型升級。財稅優惠政策體系作為PPP項目運行管理的重要依托需要在未來的PPP模式優化中發揮積極的引領作用，在發展中不斷完善PPP模式在公共服務領域中的健康發展和價值貢獻。