黃河流域生態保護與高質量發展的意義與舉措

竇玉鵬

（山東省委黨校新動能研究院 山東 濟南 250103）

黃河流域生態保護和高質量發展是繼京津冀協同發展、長江經濟帶等之后的第五個關于區域經濟發展動力轉換的重大國家戰略。黃河流域生態保護和高質量發展戰略對于優化中國區域經濟版圖、深度融入對外開放、縮小南北經濟差距、破解生態脆弱與經濟發展兩難命題等具有重大意義。

一、黃河流域生態保護和高質量發展基本情況

中國自古就將黃河作為重要的國家治理對象，對于黃河的治理最早可追溯到傳說中的大禹治水，其后秦、漢、元、明、清等朝代都曾進行大規模的黃河治理，這些舉措促進了黃河洪水防治、經濟發展、生態治理等多重目標的演進發展。

黃河流經九省份，各地區在資源、發展條件、產業基礎等方面差異極大。就生態而言，黃河流域包括青藏高原、黃土高原、華北平原等地理單元，在生態功能上是中國主要的生態屏障。就經濟而言，黃河流域生態脆弱性對經濟發展制約性強，現有的產業結構與生態保護目標存在張力，亟待以更高標準、更優模式統籌黃河流域經濟、生態、社會發展。

二、黃河流域生態保護和高質量發展戰略的意義

（一）以國家戰略的“高位推動”形成黃河流域區域發展新格局

創新驅動、區域協調與產業升級是區域經濟發展動力轉換的三大支柱。從這種范疇上分析，在創新缺乏重大突破、產業升級迭代減緩的情況下，區域協調實現高質量發展已經成為我國區域經濟發展動力轉換中的亮點[1]，而跨省域的區域合作治理更是亮點中的亮點。黃河流域生態保護和高質量發展戰略正是這種規律的集中體現。實際上從政策注意力資源配置方向看，近年來以與經濟發展空間結構深刻變化有關的長江經濟帶發展、黃河流域等為主題的會議頻繁召開。這些會議都高度關切區域中心城市及城市群構建，力圖使其成為促進各類要素合理流動、高效集聚的主要空間形式，以增強區域高質量發展動力集成。

正如認知心理學家班杜拉所言：“認知因素部分地決定了外部事物是如何被評估的，它們是如何被構想的、它們是否具有長期影響力、它們有怎樣的效價和效力，以及傳遞的信息是如何組織起來以備將來之需的?！盵2]“黃河流域生態保護和高質量發展”作為抽象的國家戰略系統，以“生態保護”與“高質量發展”并重的戰略統籌雙軸影響著我們對于沿黃省份未來發展戰略框架的認知。黃河流域生態保護和高質量發展以往面臨跨區域治理難題，突出表現為黃河生態保護具有極強外部性，需要規避政策執行中的“孤島效應”以形成協同治理格局。而黃河戰略的提出從戰略角度進行縱向高位推動和中間層級的協調與整合，這將有效促進要素集聚與流動，形成央地之間、省市之間、部門之間的層級性治理效應和生態保護、區域發展、產業升級等多目標的整體性治理效應。

（二）資源與優勢互補，縱深拓展國家經濟地理主軸

縱觀世界級經濟地理主軸形成過程，會發現具有共性形成機制：相鄰城市群規模擴大交融與區域間交通的密集，將導致相鄰城市群輻射區域的接近與重合，從而進入城市群融合發展的自我強化路徑，直至相鄰城市群連片形成國家經濟地理主軸。黃河流域生態保護和高質量發展也會遵循這個規律，將沿黃省份業已形成的城市群通過黃河流域生態保護和高質量發展戰略“高位推動”實現區位、功能互補，連通國家中心城市，將城市群團聚形態形塑為長條狀形態，打造中國的國家經濟地理主軸。事實上，黃河流域構造國家經濟地理主軸必須以交通帶為依托，而黃河流域核心城市如濟南、西安、鄭州等可以為黃河流域形塑成為國家經濟地理主軸提供有力支撐。三地輻射帶動所形成的城市群經由發達的交通網絡串聯成資源與市場互通的區域空間，使得國家經濟地理主軸以城市群聚集帶形式呈現。中遠期看，我國自南向北依次有珠江、長江、黃河三大河流，依托這三大河流縱深拓展，發揮戰略的疊加、協同效應形成黃河流域、長江流域、粵港澳大灣區三條國家經濟地理重要支撐帶，將有效帶動三條流域腹地經濟發展。與其他兩條業已形成的經濟帶相比，黃河流域國家經濟地理主軸的特征尚不明顯，亟待通過資源與優勢互補，在已有交通帶與經濟帶的基礎上形成新的優勢。

（三）“生態先行”倒逼高質量發展

“黃河流域生態保護和高質量發展”戰略聚焦生態、經濟兩大主題，且將生態置于先行位置。這是因為黃河流域總體生態系統脆弱，水資源要素性短缺，原有的區域經濟發展路徑在汲取資源的同時，實際上忽視生態可持續的穩健性。因此，新的黃河流域發展戰略要擺脫原有的路徑依賴，探索生態資源、水資源、經濟發展、區域協調的統籌路徑，從而實現優化資源配置、規模經濟與效率經濟的三重實現。從這個意義上講，黃河流域以“生態先行”倒逼高質量發展，不僅具有促進經濟增長的作用，還將具有抑制生態治理成本外溢，實現區域經濟協調發展的作用。

三、黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施路徑

（一）頂層設計是黃河流域生態保護和高質量發展戰略成功關鍵

頂層設計是對戰略實施方向的有效建構，為特定戰略的成功提供了高效的實施路徑。黃河流域生態保護與高質量發展包括生態保護、經濟發展、區域合作等多重治理模塊。這些模塊的頂層設計是黃河流域生態保護和高質量發展戰略成功的關鍵錨點,將深刻影響戰略實施的遠期科學性。

1.引領區域發展新格局

在區域經濟發展新格局的規劃設計上，我國先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地等區域發展戰略，目的就是以增長極、發展軸、塊狀經濟帶動區域經濟協調發展，從而通過構建區域統籌的新格局產生更大的協同效應。黃河流域生態保護和高質量發展引領的區域發展新格局，可以從資源稟賦發揮、內生動力生成、外部資源嵌入三部分組成。[3]資源稟賦發揮主要是跨區域配置黃河流域的基礎性資源要素，主要是通過資源的異質性互補、區域內制度資源的相互借鑒、跨區域統籌優化資源配置等方式實現。內生動力生成主要是以區域間資源要素互補性為前提，充分發揮“有效市場”與“有為政府”作用，以區域間市場化運作與資源配置激勵為運作機理，從而產生區域發展新格局的內生動力。外部資源嵌入主要指規劃設計者與資源分配者有意識通過規劃、項目制嵌入、集中治理等方式對區域生態保護與經濟高質量發展進行目標偏差校正與資源的外部嵌入調整。

2.引領更高層次對外開放

從經濟地理角度看，黃河流域具備引領對亞歐大陸內陸地區進行更高層次對外開放的地理優勢與交通優勢，比如沿黃省份是中歐班列的主要途徑地，沿黃省份與亞歐大陸內陸國家接壤，青島作為沿黃九省的超級大港有利于提升對外開放的物流便捷水平等。[4]從國際貿易史看，與外部市場進行資源交換、信息交流、共享通道，并從中汲取經濟發展所需的資源動力與市場空間，是我國經濟發展及區域崛起的重要途徑。因此，黃河流域需要以生態保護與高質量發展為戰略基點，拓展和優化區域開放的空間布局，可通過實現跨區域的區域產業整合增強開放聯動效應，并利用交通帶與區域經濟發展軸的協同作用，形成資源配置與市場開拓的新增長極，特別是通過擴大亞歐區域的經貿合作將黃河流域建設成面向亞歐大陸深度開放的重要樞紐。

3.打造生態保護與經濟發展兼容并行的“區域治理范本”

黃河流域發展不平衡的突出特征主要表現為生態脆弱性與經濟發展空間相互影響關系。如何破解生態脆弱與經濟發展之間的約束顯得尤為迫切，需要探索新的協調、互促機制。[5]因此黃河流域以生態保護與高質量發展為戰略聚焦重點，并被賦予率先探索目標，實際上具有打造兩者兼容并行關系的“區域治理范本”意義。“區域治理范本”的構建實際是以黃河流域作為統一單元進行生態保護、經濟發展、區域協調的體系布局的探索，有利于區域內要素規模經濟性與效率經濟性的提升，從而提升生態要素、水資源要素的生產力。[6]因此黃河流域生態保護與高質量發展的實現要進行跨區域的逐層設計與布局，并將業已存在的原有區域性發展戰略如環渤海經濟區等統籌納入、一體規劃。

（二）漸進推進是黃河流域生態保護和高質量發展的平衡器

黃河流域生態保護和高質量發展戰略在抽象意義上的戰略設計轉化為具體實踐的過程，有賴于宏觀戰略指引下具體政策對宏觀戰略方向、實踐動態發展的互動優化。這是因為黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施需要具體實踐中產生的信息流為其在框架白描的基礎上提供具體政策細節的籌劃。戰略實施是依據戰略指引對具體實踐所進行的改造活動，是整個戰略過程中最復雜、最具變數的環節，很大程度上是因為實踐環境錯綜復雜，與戰略制定時所構建的理想狀態存在差距。戰略實施是由戰略制定到戰略落地的關鍵，戰略的有效實施不僅取決于單單的戰略實施環節，而是整個戰略過程的有機鑲嵌，特別是在戰略制定時要做到來源于實踐、高于實踐。所謂來源于實踐，是指具有可行性的戰略規劃是在對實踐進行充分調研基礎上，對實踐抽絲剝繭地洞察機理后進行的具有前瞻性的重大走勢分析；所謂高于實踐，是指戰略發揮實踐的指引作用要注重戰略制定的藝術，按照“取乎其上，得乎其中；取乎其中，得乎其下”的原則，對所制定戰略進行適度拔高，以調動戰略實施者的積極性，增強戰略指引的有效性。從這個意義上講，漸進推進就成為黃河流域生態保護和高質量發展的平衡器。

（三）政策試點是黃河流域生態保護和高質量發展的生成器

政策試點是對效果、路徑不明確或具有重大影響的政策先行選擇局部地區進行測試，然后根據測試效果評估、調整政策內容，進而在更廣泛區域進行推廣的政策設計機制。[7]在具體實施路徑上分為自上而下的“頂層設計—試點—總結”與自下而上的“放寬約束—創新探索—總結經驗”兩種路徑。基于黃河流域生態脆弱性對經濟發展的約束，更應該設置局部地區作為“試點沙盒”，形成探索的“安全空間”。在這個安全空間內，可以對生態保護與高質量發展的制約、互促關系進行系統探索，在防范試點風險外溢的前提下，通過主動合理地探索生態保護與高質量發展的關系，為生態保護、經濟高質量發展、區域協調等多重目標的實現提供更多創新性備選方案。

“試點沙盒”在具體設計上可以借鑒熊彼特的創新理論，針對黃河流域特點在將生態要素、資源要素以新經濟形態、新經濟模式予以結合形成高質量經濟活動上進行著重探索。因為黃河流域生態保護和高質量發展的連接實際在于通過黃河流域跨域治理在更廣泛的區域形成具有生態可持續的產業關聯性與效率，從而實現資源配置效率的帕累托改善與區域性規模報酬遞增經濟和正向外部經濟性。應著重提升生態資源、水資源等生產要素的動態配置效率，有力帶動黃河流域經濟的高質量發展。因此，黃河流域生態保護與高質量發展的“試點沙盒”應注重在規模經濟與效率經濟兩個探索方向上著力。規模經濟的探索主要包括注重跨區域的高質量經濟活動構建、生態保護與經濟發展多元目標外部經濟性實現等。效率經濟的探索主要尋求提升生態資源、水資源要素的配置效率的途徑，通過政策嵌入與技術嵌入創造提升效率的結構紅利性激勵。

四、結語

黃河流域生態保護與高質量發展將戰略重點落腳于生態與經濟相互兼容支持的路徑探索，契合了中國當前治理情境下“五位一體”中的兩個治理目標。而路徑探索與治理目標的實現需要建立在對治理工具的理解與運用基礎上，因此頂層設計、漸進推進、政策試點等治理工具的嵌入設計，無論是對戰略實現還是“治理范本”示范都具有重要的理論與現實意義。