善治視域中村規民約的作用研究

姜睿雅

（中共煙臺市委黨校 山東 煙臺 264000）

村規民約作為自治、法治、德治“三治融合”的重要載體，在鄉村治理中發揮著重要作用。黨的十八屆四中全會提出，要“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。2018年12月，民政部等七部委聯合出臺的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》指出，“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制。”加強村規民約建設，有助于激發村民參與熱情，增強基層發展活力，實現鄉村社會治理效果，保持農村社會和諧穩定。

一、鄉村治理與村規民約概述

中國是一個農業大國，鄉村的穩定和發展是國家穩定有序的基礎。近年來，隨著城鎮化的不斷推進，原有的城鄉二元結構問題依然存在且差距不斷拉大，鄉村逐漸成為我們實現全面現代化的短板，如何在人口不斷向城市集中的同時避免鄉村空心化并振興鄉村，成為我們必須面臨的時代課題。這要求我們提高鄉村治理能力，實現鄉村的良法善治。

在鄉村治理過程中，村規民約作為由村民自主制定和遵守的一種規章制度，以黨和國家的政策法律法規為依據，體現村民共識和自治，是結合本村實際，為維護本村的社會公共道德、村風民俗、社會秩序及精神文明建設而創設的制度規范。[1]作為一種內生于村民自治共識的“軟法”，它延續了傳統鄉規民約在維護鄉村生活秩序和鄉村社會生產方面的重要作用，實現了現代法律制度和國家重要政策的有機融合，是實現鄉村社會穩定和經濟發展的一個重要制度保障。村規民約具有兩個鮮明的特征，一是村規民約的性質是村民自我管理、自我約束、自我服務的自治行為規范，村民既是規則制定的主體，同時也是遵守的主體，在村規民約的制定執行方面能夠充分發揮其主觀能動性；二是村規民約是在基層政府的指導和幫助下制定的行為規則，是對國家法律的有效補充，是農村社會治理中的重要手段。

二、影響村規民約在鄉村治理中發揮作用的因素

村規民約在我國絕大多數農村都已經制定實施，成為鄉村治理的有效方式之一，在實際生活中發揮了越來越重要的作用。在實踐過程中，由于制定執行及保障機制方面存在的問題，導致部分村規民約在實施中受到影響，需要進一步的完善。

1.制定方面

從制定程序來看，村規民約作為鄉村社會的契約和規范，應當結合本村的實際情況，由村民共同商討制定，體現大多數村民的共同意志。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）明確規定了村規民約的制定程序，即由村民會議制定和修改，報鄉鎮政府備案。同時還要求，村民會議的召開應由本村18周歲以上村民過半或本村三分之二的群眾代表參加，表決時遵循過半原則。我國農村的村規民約基本上能夠按照要求的程序制定頒布，一些先進典型的村莊甚至在村民之間、村民與村委會之間反復溝通，達成共識，形成全面表達民意的村規民約，更好地實現了村民的參與感和認同感。但也有少數村在制定程序方面存在欠缺，如有的村規民約照抄照搬鄉鎮政府的模板，內容空泛化、同質化，缺乏針對性和可操作性；還有的村規民約由村委會成員討論確定，缺乏村民的參與度，程序的公開性、透明性都得不到有效保證。此外，一些村規民約制定完成后的公示程序存在漏洞和欠缺，公示方式原始且不醒目，導致外出打工的農村居民很難及時對公示的村規民約進行了解和監督。

從制定內容上來看，村規民約是基于《村民委員會組織法》等法律的授權而制定的。《村民委員會組織法》第二十七條第二款規定：“村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸。”這意味著村規民約必須切實把握好國家法律政策與鄉村風俗之間的關系，其內容只能與國家法律法規相一致，并在此基礎上運用樸素的道德規范和約定俗成的規則來填補。實踐中，一些村在制定內容上將社會主義核心價值觀和優秀傳統道德有機結合，通過訂立村民契約凝聚人心，重構鄉村道德，使村規民約成為農村社會治理的重要抓手，典型的例子有四川省中江縣的中江經驗及北京順義紅銅營村的先進做法。目前，少數村莊制定的村規民約對條款的合法性認識不足，制定的條約部分內容存在規避排斥國家法的規定，甚至與國家現有的法律法規相沖突的現象，這不僅損害國家法律制度的權威性和嚴肅性，也無法更好地保障村民的合法權益，極易引發各種矛盾和上訪事件，給農村社會的穩定帶來負面影響。如有的地方的村規民約存在重男輕女和歧視婦女傾向，規定了出嫁女不再享有父母財產的繼承權、不得享有集體土地承包權及集體經濟收益分紅等權利；還有的村規民約超出法律法規賦予的權限，擅自規定處罰數額和處罰方式，這些條款不僅無法讓村民信服，而且容易導致村民對村規民約產生抵觸情緒，對鄉村治理法治化起到了不良的示范效應。此外，部分村規民約內容流于形式，宣示性條款過多，缺乏操作性，不能解決實際問題，對村民大多是義務性的要求，存在著權利義務不對等的情況。[2]

2.執行方面

在村規民約執行方面，一般都約定俗成地認為應當由村委會或村干部來負責，在實踐中，農村的基層黨組織在執行中發揮了重要的作用，確保了村規民約在促進鄉村善治方面取得顯著成效，使村規民約成為村民行為的基本準則和基層矛盾化解的重要依據。但由于法律沒有明確規定執行主體的條款，導致了具體執行過程中少數地方存在推諉扯皮、責任不清的現象。一方面，由于目前鄉村仍然屬于傳統的熟人社會，少數村干部礙于情面，不愿得罪村民，執行過程中對違反村規民約的行為聽之任之，不能嚴格執行相關條款的規定，使村規民約僅停留在紙面上，流于形式；另一方面，由于村干部的素質參差不齊，部分干部法律意識淡漠，具體執行過程中非但沒有按照村規民約的規定執行，反而帶頭違反條約規定。甚至將一些與國家法律相沖突的村規民約條款凌駕于法律之上，執行手段和執行方式簡單粗暴，在執行過程中無法服眾，使村規民約的貫徹落實大打折扣。

3.監督機制方面

首先，行政監督方面，《村民委員會組織法》在村規民約方面有備案制度的規定。《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村規民約報鄉、民族鄉、政府備案。”這是對村規民約制定內容和程序設置的監督機制。從全國鄉村治理一些先進典范中可以看到，基層政府在村規民約的制定實施中，發揮了積極的引領和推動作用，一些鄉鎮政府在實踐中不斷推動優化制定程序，完善制定內容，確保了執行效果。但在實踐中，也有少數鄉鎮政府存在懶政和怠政現象，如有的鄉鎮雖然對村規民約備案了，但缺乏必要的審查和監督。部分村規民約甚至直接照抄鄉鎮政府所提供的樣本，制定主體和監督主體重合，導致監督機制形同虛設。具體執行過程中，鄉鎮政府和村委會的關系更類似于上下級的隸屬關系，有些村規民約實際上變成了鄉鎮政府代管的權力，缺乏對不合理內容糾正的動力，對村規民約的執行效果也沒有專業的評估，降低了村規民約的權威性，使村規民約流于形式。

其次，在司法監督方面，司法是社會的最后一道防線，依據法理，法院有權在審理案件的過程中依照法律規定對村規民約進行附帶司法審查。在實踐中，部分法院對村規民約制定和執行中發生的一些超出法律規定的內容，由于缺乏具體相關的法規和制度支撐，因此納入司法審查范圍的也是少之又少，這不僅損害了村規民約的權威性和有效性，也對村民的合法權益造成損害。

最后，在民主監督方面，部分村民的維權意識也不強，缺乏對監督的認識和信心。村規民約的落實有賴于村民自覺，村民有權對村規民約的制定和執行情況進行監督，但在實踐中，由于一些村民缺乏法治意識，法律素養不高，并沒有能力全面行使監督權力。此外，一些村民長期在外打工，對村里的事務并不熱心，當其自身權益未受侵害時，這部分人缺乏行使監督權的積極性。

三、以完善的村規民約促進鄉村善治的對策建議

1.樹立法治信仰，培養法治意識

基層政府要發揮指導和引領作用，大力開展普法宣傳教育，提升基層干部和群眾法治意識。一是通過對相關部門的法治宣傳教育，提升其依法指導監督村規民約制定執行的能力。基層政府要積極學習和借鑒村規民約方面的優秀范本，并結合轄區村莊實際情況，大力推廣成熟的村規民約制定實施經驗。[3]如借鑒“楓橋經驗”，學習四川省德陽市中江縣村規民約上墻的積極成果，將好的經驗和做法運用到村規民約的制定中來，并指導基層自治組織在制定和實施過程中，結合自身的具體情況，揚棄對村規民約中的不足之處，提升村規民約的制定和實施水平。二是通過豐富多彩的方式和手段，加強宣傳力度，讓法治思想在村民中深入人心。如通過村內宣傳欄板報和村民廣播的方式展開宣傳，也可以針對目前村民在外打工的具體情況，通過微信公眾號、微博和QQ等方式加強對外出村民的宣傳力度，提高村民的認知程度。還可以通過會議和課堂的形式講解和宣傳，對村規民約的內容可以編寫順口溜、創作戲曲、小品等通俗易懂的方式讓村民耳熟能詳，提升村民法治素養。

2.完善村規民約的制定機制

一是規范村規民約的制定程序。民政部、中央組織部、中央政法委等發布的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》中明確提出“征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決和備案公布”五步制定和修訂程序。村規民約制定過程要充分反映民意，符合大多數村民的意愿。實際操作中可以由村委會在村民充分表達意見的基礎上，最大限度地集中民意，根據本村的實際情況提出需要規范和內容，并據此草擬出草案；然后召開村民大會，對草案進行協商并最終形成確定的規則后，報鄉鎮政府進行備案公布。制定活動的參與主體必須是滿18周歲的本村村民，村民會議應當有過半數的年滿18周歲的本村村民參加，或者住戶代表占總戶數的三分之二以上參加，并且表決程序遵循過半原則。整個過程必須公開公正，在制定主體、表決程序和制定程序上都要做到民主合法。

二是要確保內容的合法性。《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸。”村規民約的內容首先要確保不能與國家的法律法規和政策相抵觸，同時，村規民約也不能只是法律和政策的翻版，還需要結合村民自治范圍內的事項制定有針對性的規定。在內容上，一方面可以充分利用和吸收優秀的傳統道德和治理資源，另一方面也要在規則中充分體現社會主義核心價值觀。同時要注重權利和義務相結合，增強村民的認同感和參與感。要實現村規民約內容的合法性，一個重要的制度保障是完善農村法律顧問制度，目前，一村一法律顧問的制度已經在農村逐步建成。通過農村法律顧問參與規范的制定過程，并對條文內容進行把關，能夠更大限度地確保村規民約制定得合法、規范。

3.健全村規民約的監督機制

村規民約并非國家法律，因此不具有法律所特有的國家強制力，要確保村規民約的有效運轉，需要綜合運用多種監督力量和手段推動其實行并增強執行效果。首先，在行政監督方面，目前備案審查機制還缺乏可操作性，一些地方在這個問題已經做了一些有益探索，如湖南省司法廳、湖南省民政廳印發《關于開展村規民約和居民公約法制審核的指導意見》。該意見對制定或者修訂村規民約過程中，組織開展法制審核工作具體細化和規范。下一步要通過制定和完善相關法律法規，在法律層面上授予基層政府審查的權限和程序，促使其充分利用備案審查制度對村規民約制定和內容的合法性進行有效審查。其次，在司法監督方面，要完善司法合法性審查機制，將司法權與行政權有效銜接，實現保護村民合法權益的最終目的。最后，在民主監督方面，要通過完善村務監督委員會相關制度及暢通群眾輿論監督途徑的方式，實現村民對村規民約的監督。