民族地區機構養老服務政策執行影響因素探析
——以甘南藏族自治州為例

宗曉麗，肖江波

（1.甘肅政法大學 文學與新聞傳播學院，甘肅 蘭州730070；2.甘肅政法大學 經濟學院，甘肅 蘭州730070）

一、問題的提出

隨著我國進入老齡化社會，民族地區人口老齡化問題也越來越突出。針對家庭養老功能的弱化和剛性養老服務的需求，政府提出構建“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相融合”的多層次養老服務體系。其中，機構養老作為我國社會化養老服務體系的重要組成部分，能夠有效解決部分老年人生活照料、康復護理、精神慰藉等養老需求，這對提高老年人生活質量，減輕家庭養老負擔發揮著不可替代的作用。為了使老年人切實享受到滿意的機構養老服務，各民族地區依據國家相關政策制定了一系列的政策，如《青海省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《寧夏回族自治區人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》《關于公布內蒙古自治區養老服務扶持政策措施的公告》等。這些政策旨在提高民族地區老年人生活質量，符合廣大老年人的根本利益。然而，政策制定并不意味著政策目標的實現，政策從觀念形態轉變為現實形態需要經歷一個重要環節——政策執行。機構養老服務政策在民族地區執行過程中存在著明顯的不足，出現了養老機構空置率高、供需不平衡、養老機構整體效率低下、提供主體和服務方式單一、服務水平低下、服務人員缺乏工作熱情、部分老年人心態消極等現象，其執行效果遠沒有達到政策預期。因此，探究影響民族地區機構養老服務政策執行效果的因素，不僅能夠厘清影響政策執行的關鍵因素，還可為提升民族地區機構養老政策執行效果提供參考，具有重要的理論和現實意義。

作為政策執行研究的創始者，普雷斯曼和威爾達夫斯基將執行看作目標的確立和適應與取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程[1]（xx～xxi）。關于政策執行影響因素的研究，國外學者認為政策標準和目標，政策資源，組織間的溝通和執行，社會、經濟和政治環境，執行部門特征及政策執行的配置等六個變量決定了政策績效[2]。糟糕的政策設計、缺乏行政和政治的支持、執行能力方面的困難也對政策執行構成消極影響[3]（126～128）。T.B.Smith提出了政策執行過程模式，認為影響政策成敗的主要原因有理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素[4]。P.Sabatier和D.Mazmanian將影響政策執行過程的變量分為政策問題的可處理程度、政策本身的規制能力、政策以外的因素等3個大類，并將其細分為17項[5]。Michael Lipsky認為影響政策執行質量的因素是多方面的，有自由裁量權的大小、抵制的資源、預算資源、機構目標、個人目標、評估標準、與顧客的關系、政治氣候、顧客需求、顧客的政治權力、顧客從服務中受益的概率估計[6]（3～25）。

國內學者對政策執行影響因素也進行了不少探索，提出了諸如執行主體與目標群體間的利益博弈[7]，監督“虛脫”[8]，行動者轉譯偏差[9]，政策彈性、執行能力與上下級政府間的互動效率[10]，目標群體的認知、政策信任[11]，政策工具選擇[12]等因素。在對民族地區政策執行影響因素的研究中，學者們對政策執行主體研究較多，主要包括：主體的政治態度、行為習慣和利益需求[13]，主體的認知、執行偏好、執行邏輯[14]，機械執行等政策主體的行為偏差[15]。政策執行的客體能力偏弱[16]，政策的制定與現實的偏差[17]等也對民族地區政策執行產生了影響，但是這些方面研究較少。還有學者對影響民族地區政策執行的多種因素進行了綜合研究，如劉小楠將政策執行失敗歸因于執行主體、目標群體、政策質量、政策問題、環境因素、權利配制、監督及信息溝通等因素[18]；陳德權等發現政策制定缺乏可實施性、執行主體知識和能力欠缺、目標群體缺乏理解力和創新力、缺少外部監督阻礙了政策的執行[19]；鄒榮蘇等認為，利益沖突、執行主體行為失范、政策執行生態不佳、政府執行力不高等造成了民族地區政策執行的困境[20]；高建華從政策執行主體、客體、環境及體制四個方面考察了民族地區公共政策執行偏差的制約因素[21]（24）；唐菁陽等運用T.B.Smith的政策執行過程模型進行分析，認為影響民族地區政策執行的因素主要有政策本身、執行主體、目標群體和執行環境[22]。非民族地區政策執行的影響因素復雜多樣，民族地區的政策執行主要集中在T.B.Smith、Van Meter D.S.和Van Horn C.E.的政策執行模型中涉及的幾種因素，表明這兩個模型對民族地區政策執行研究有著較強的適用性和解釋力。

以上研究成果為本文提供了重要的理論參考，然而當前研究中尚缺少對機構養老服務政策執行影響因素進行分析的成果，尤其是對民族地區特殊的自然和傳統習俗下的機構養老政策執行影響因素研究。本文以甘南藏族自治州為典型案例，綜合運用深度訪談法和觀察法對這一地區機構養老服務政策進行研究，分析影響政策執行效果的關鍵因素，提出相應的政策建議，從而豐富和拓展當前民族地區機構養老服務政策執行影響因素的相關研究。

二、案例選擇與數據收集

1.案例選擇。本文以案例研究為分析工具，深入探究影響民族地區機構養老服務政策執行的因素。選擇甘南藏族自治州的機構養老服務政策執行作為典型案例，主要因為甘南藏族自治州與其他大多數民族地區一樣，有明顯的區域特點，如獨特的地理條件、經濟條件、風俗習慣等，社會養老服務現狀也高度相似。甘南藏族自治州機構養老服務政策執行作為典型案例，具有很強的代表性。此外，選擇甘南藏族自治州作為研究對象，符合案例選擇的可行性原則，而且筆者已多次前往甘南藏族自治州開展社會調查，有著較好的社會資源。

2.案例概況。甘南藏族自治州位于甘肅省西南部，下轄合作市和臨潭縣、卓尼縣、迭部縣、舟曲縣、夏河縣、瑪曲縣、碌曲縣等一市七縣。2018年年末，全州常住人口為72.02萬人，其中65歲以上人口為6.63萬人，占常住人口的9.2%[23]（27）。為應對人口老齡化及推進機構養老服務發展，甘南藏族自治州政府、民政局及相關部門出臺了《關于加快甘南藏族自治州養老服務業的實施意見》《甘南藏族自治州“十三五”老齡事業發展規劃》《關于加強養老機構建設和運營管理提高床位利用率的實施意見》《關于印發〈全州養老院質量突出問題集中整治方案〉的通知》等相關政策文件。政策產出主要有福利院、敬老院、日間照料中心、互助幸福院、特困僧尼供養點等各種養老服務機構410個，擁有養老床位2 600張，每千名老年人擁有養老床位26張。全州共有敬老院33所，入住老人420人；有社會福利院（福利中心）11所，床位750張[23]（344）。

3.數據來源和抽樣方法。本文主要通過深度訪談、非參與式觀察等方式來獲取相關數據。訪談對象面向三個群體。一是政策執行主體。這類訪談對象對政策的理解和把握比較深入，對政策執行中信息的掌握比較全面，對政策執行中的問題更加了解，對他們的訪談可獲取整體上的數據。二是養老機構入住老人。對他們的訪談可以獲得對政策執行人員、硬件設施以及機構養老服務的評價數據。三是沒有入住養老機構的普通社會老人。對他們進行訪談主要為了了解他們對機構養老的看法和選擇意愿。本研究選取州級養老機構1個，各縣（市）福利中心1個，敬老院1～2個；執行主體抽樣主要采用目的性抽樣方法，選取州各縣（市）民政局主管領導各1人、各養老機構管理人員1～2人；養老機構入住老人樣本按照便利原則從上述已選定的養老機構選取1～2人，社會老人樣本按同樣的原則在各縣（市）分別選取2～3人。本研究總計選取被訪談人員65人，其中執行人員25人、入住老人和社會老人各20人，分別以A、B、C進行編碼。

4.資料的整理和分析。本文借鑒扎根理論的資料分析原理，對訪談資料進行編碼分析。從資料中比較模糊的觀念及雜亂、具體的細節，抽象出具有概括性的綜合分析結果，由此歸納出甘南藏族自治州機構養老服務政策執行的影響因素。

三、機構養老服務政策執行的影響因素

通過對訪談資料的整理和分析，本文提煉出甘南藏族自治州機構養老服務政策執行的主要影響因素，包括政策本身、政策執行者、目標群體、政策環境等四個維度。

（一）機構養老政策本身的影響

公共政策是否能夠得到有效推行，往往取決于政策本身是否具有合理性、具體性和穩定性[24]（360）。機構養老服務的目標是滿足有需求的老年人生活照料、醫療保健、康復護理、精神慰藉等方面的需要，進而提升老年人的生活質量。政策目標設定符合老年人的根本利益，具有合理性和合法性。政策標準是政策目標的具體表現，是政策目標達成程度的指標。針對目前文件中設置的設施設備、人員配備及服務等政策標準，95%的被訪談人員認為規定的標準缺乏適用性，而且標準過高。

1.設施設備配置不合理。相關文件要求設施設備方面要有基本的文化、娛樂、康復設施。文化室提供一定數量的圖書、報刊、電腦，娛樂室提供電視、音響、樂器、棋牌等設備，健身室配置健身器械設備。90%的受訪者認為這些設施不適合當地的需求。

我們這里的入住老人多是沒有念過書的，連個初中畢業的都沒有，這樣的文化室很不適用，有配置也是浪費。健身房對這里的老年人也沒有太大用處，他們不習慣這樣的健身方式，更喜歡在外面走路。（A17）

2.人員配備標準過高。按照《甘肅省規范化標準化示范社會福利機構建設實施辦法》的規定標準，工作人員與能自理老年人和不能自理老年人的比例為1∶4和1∶1.5。對于這個標準，95%的人認為太高，尤其對于后者。筆者觀察發現，目前養老機構收住的多為能自理老年人，僅有3個養老機構收住不能自理老人各1名，這3名老人由生活照料人員和其他入住老人共同照料，沒有配備專業護理人員。

現在根本達不到這個標準，費用實在太高，和發達地方比不上，現在這種狀態已經很不容易了。（A02）

目前，我國公共政策的決策體制是“統一政策，分級決策”，養老政策的執行均以中央政策目標為起點，省級根據地方實際對其具體化，市級和縣級基本按照省級標準來執行，這樣就導致政策標準統一化。甘南藏族自治州的風俗習慣有一定的獨特性，政策標準制定沒有充分考慮當地現實情況，導致資源浪費，并在很大程度上影響了政策執行者的信心。

（二）政策執行者的影響

政策執行者是將政策文本變成現實的施動者，主要包括執行組織及其人員。根據訪談資料的分析結果，甘南藏族自治州機構養老服務政策執行者主要包括政府及相關機構、執行人員和社會主體。政府及相關機構重點涉及機構設置、人員編制和政府作用。執行人員主要涉及醫護人員、服務人員及行政人員。社會主體主要是指除政府以外的養老機構的投資或運營者，以及對老年人公益活動的參與者。

1.執行機構對政策執行的影響。一是機構設置及人員編制不到位。關于機構設置對機構養老服務政策執行的影響，100%的被訪談者認為很重要。按照《甘肅省民政廳關于加強全省農村五保供養服務機構法人登記工作的通知》，各敬老院都進行了事業法人登記，但沒有相應的人員編制，敬老院公職工作人員基本上都由民政干部兼職，敬老院院長一般由主管民政事業的鄉鎮干部擔任，縣級福利中心也有類似情況。

最大的問題是沒有機構，沒有編制，經費沒法預算，人員沒法配，只能從公益崗位解決，醫生護士不能是零就業人員，管理人員都是民政上兼職的。（A07）

敬老院沒有編制，賬戶也開不下來，很多工作都不好開展。（A15）

養老服務在甘南藏族自治州起步較晚，公辦養老機構還在繼續建設之中，缺少人員編制已成為機構養老服務政策執行的掣肘因素。

二是政府缺位。基于我國的行制體制，政策的執行需要政府的高位推動[25]。在不少養老服務重要文件“組織領導”一項中，常有“將養老服務納入國民經濟與社會發展規劃當中”，“爭取政府財政支持”，“政府要出臺相關文件”等要求。在訪談中，有90%的被訪談者認為政府重視對于提高政策的執行效果有重要作用。

我們縣之所以做得好，是因為政府支持力度大，縣政府把養老院建設納入“十三五”規劃，養老機構現在已基本做到全覆蓋，每個鄉都有；別的縣沒有每人5 000元的運營補貼，我們縣有，用于養老院建設。（A08）

我們縣政府很支持養老這一塊，除了州上支持的，縣財政每年還給撥款20多萬元，所以各方面條件都不錯。（A14）

但是這樣的政府支持在甘南藏族自治州所轄縣（市）中并不多見，一些機構養老服務并沒有得到足夠重視。目前甘南藏族自治州、各縣（市）政府都制定了相關政策，根據訪談得知，凡是養老服務做得好的縣（市），政府在政策上都給予了大力支持，對部門間協調也比較到位；但也有工作不到位的情況，例如，某養老機構由于政府不夠重視，基礎設施遲遲不能修繕，較長一段時間老年人生活用水都成問題，房間異味很重，已嚴重影響老年人的生活質量。

2.執行人員的影響。一是專業技術人員和服務人員短缺。政策執行主體除了執行機構外，執行人員作為具體的實施者，其作用更是不容忽視。機構養老服務很重要的一個功能就是為老年人提供醫療、康復、護理服務，因而醫護人員對養老機構有著關鍵作用。據了解，醫護人員短缺的現象非常突出。在醫護人員的配備方面，甘南藏族自治州2家醫養結合的養老機構，舟曲縣4家較大規模的養老機構，都有適量的醫護人員，臨潭縣福利院內設醫務室并聘有1名專職醫務人員，但都沒有護理人員。除此之外，其他養老機構都與周邊醫院簽訂了合作協議，內部沒有醫務人員，更沒有護理人員。

按規定，養老機構最應該接收的是失能老人，但是失能老人對護理人員的要求太高，我們現在的條件根本達不到，所以不敢收。（A11）

現在養老院能提供的服務基本上就是生活照料，需要特殊照料的老人，就由我們的零就業崗位聘請人員照料，沒有專業護理人員。（A17）

不僅缺少護理人員，負責生活照料的服務人員也并不充足，職業技能不高。

我們現在服務人員多是公益性崗位，雖然進行了短期培訓，但技術還遠不能滿足老年人的需求。……人手太少，很少有長期干下去的。（A06）

醫護人員、服務人員的短缺，降低了養老機構的服務水平，影響了服務質量，難以滿足老年人的護理和服務需求，嚴重阻礙了機構養老服務政策的有效執行。

二是行政人員的認知相對保守。執行人員的政策認知決定了政策執行的積極性和準確性。結合訪談發現，行政人員對一些機構養老服務政策的認識存在偏差。2000年，國務院轉發民政部等11個部門共同頒布的《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》。此后，又出臺了一系列養老服務社會化的政策，大力提倡政府、市場、社會組織和個人共同參與養老服務，擴大服務對象范圍，滿足多層次、多樣化、個性化的養老需求。在機構養老方面，支持社會投資舉辦、公建民營、民辦公助、公私合營等多種社會參與方式。但是，對于民辦養老機構參與養老服務，有95%的執行人員并不看好。

公辦養老院的入住率都很低，民辦的都是以營利為目的的，那就更沒有人住了。（A05）

民辦養老機構的責任心肯定不行，我們公辦的服務質量和安全完全可以保障的，他們很難做到。（A03）

目前，甘南藏族自治州只有1家民間投資的敬老院，而公辦養老院以三無老人、特困供養人員和低保老人等兜底保障對象為主，社會力量參與可以為更多的社會老年人提供更加多樣的機構養老服務，但是行政人員對政策的認知限制了其執行的積極性和對社會參與興辦養老機構的支持力度。

3.社會主體參與程度低。社會參與養老服務不僅可以緩解政府經濟壓力和服務壓力，還可以使更多老年人享受到更優質的養老服務，從而提升政策執行效果。訪談資料分析表明，甘南藏族自治州社會參與機構養老服務的程度低、數量少。

社會辦養老機構投資大，風險大，收益慢，加上我們這里的人養老觀念保守，一般沒人做。（A01）

今年省上為我們敬老院購買了社會工作服務項目，雖然提供的服務不太成熟，但是這種方式很新、很好。（A07）

社會上到敬老院來的基本上是當地群眾的慰問，捐一些牛羊肉、日用品、零花錢等等，還有當地的部隊、行政事業單位等為養老機構義務服務和文藝演出。（A15）

甘南藏族自治州的社會參與主要以慰問性的群眾參與為主，雖然已經開始出現社會工作等現代形式，但總體來看，社會主體投資和運營養老機構數量、社會參與養老服務項目數量、社會捐贈及志愿者參與的數量較少，規模和力度較小，而且深度不夠，方式單一，地域分布不均衡，影響了老年人對多樣性服務的獲得。

（三）目標群體的影響

目標群體是指政策所要影響或改變的政策對象。他們對政策認同、接受和支持的程度與政策執行有重要關系。目標群體對政策執行產生作用的因素主要有利益取向、文化心理取向和文化教育程度[24]（363）。從分析結果可以看出，文化心理尤其是養老觀念對機構養老服務政策執行有明顯的阻滯作用。在對民政局和養老機構的執行人員訪談資料中，100%的被訪者認為養老觀念對甘南藏族自治州機構養老政策執行的影響最為重要。

老人們不愿意入住養老院，有個根深蒂固的想法就是認為無兒無女的人才住養老院。……政策對特困供養人員集中供養率有要求，為了讓他們入住，我們到家里做工作，請他們到敬老院參觀，有時還要用私人關系，就這還是不愿來。（A15）

按規定入住的特困供養老人要把供養金上交我們統一管理，主要用于老人的生活開支，為了留住他們，我們都沒有收供養金。（A12）

可享受政府免費服務的特困供養老人對機構養老尚且不予支持，普通社會老年人對此更加難以接受，當被問及是否愿意入住養老院時，95%的老人態度十分明確，表示不愿入住。

住養老院的都是家里沒人管的，我有兒子、媳婦，都對我很好。（C04）

如果去住養老院，別人會說兒子不好，周圍的人也看不起。（C02）

不習慣讓不認識的人伺候，再說住養老院也不自由。（C10）

家庭養老是我國傳統的養老模式，在甘南藏族自治州也不例外，受傳統家庭養老觀念和養老習俗的影響，老年人普遍認為入住養老院面子上過不去，難以接受陌生人的服務，對機構養老服務的認知存在誤區，這必然對機構養老政策的執行產生負面影響。

（四）環境的影響

政策執行總是嵌入在一定的自然環境、社會文化環境及經濟環境當中，在甘南藏族自治州，政策執行明顯受到這些環境的制約，從而使政策目標的實現受到影響。

1.自然環境的影響。學界對政策執行環境的研究，更多著眼于社會環境，對自然環境的關注較少。在民族地區相關研究中對自然環境有所關注，但大多認為其影響了政策信息的傳遞和溝通，增加了政策執行的成本。在機構養老政策的執行中，自然環境除了上述影響外，更體現在老年人養老服務選擇方面。

我們這里的氣候養小不養老，為了養老，經濟條件好一些的多數都在外地買房。（C09）

我在蘭州買的有房，等照看完了孫子就到蘭州去住，那兒氣候好，對老年人身體好。（C01）

老年人的身體狀況對自然環境有很強的依賴性，適宜的環境才有利于老年人的健康。甘南藏族自治州地處高原，海拔在1 100～4 900米之間，大部分地區在3 000米以上，年平均氣溫只有4℃，氣候變化劇烈，晝夜溫差大。這樣的自然條件造成了部分老年人口的流失，降低了老年人在當地的養老需求，進而影響了養老機構的入住率。

2.社會文化環境的影響。社會文化環境指人們的社會價值觀念、傳統習俗、社會心理和行為模式等[24]（364）。甘南藏族自治州社會文化環境對政策執行的影響主要表現在信教老人行為模式和傳統習俗方面。

甘南藏族自治州信教老人較多，老人們在禮佛或誦經的時候會感到心靈上得到安慰，從而減輕現實生活中的孤獨感和臨終的恐懼感。寺廟為廣大信教老人提供了交流信息的場所，這對他們而言十分重要。

我們這里信教老人多，他們對來世充滿希望，對現世生活和物質的要求很低。（A09）

信教老人看重拜佛、轉經、轉佛塔等活動，喜歡住在寺院附近。（A10）

信教老人對物質生活關注較少，傾向于住在寺院附近，因而基礎設施和居住條件好、管理規范、交通便利的縣城及鄉鎮養老機構對信教老人沒有形成太大的吸引力。

除此之外，甘南藏族自治州的家庭養老和鄰里互助傳統保持較好，尤其在牧區。這在某種意義上也影響著老年人機構養老方式的選擇。

我和弟弟身體不好，都是我兒子和兒媳婦照看著，他們對我們很好，從來沒有想過讓我們到養老院去。我們這里都是這樣。（C09）

我們村上有個特困供養的孤寡癱瘓老人，村上已輪流照顧十幾年了，都是自愿照顧的。（A13）

甘南藏族自治州尊老敬老與其傳統習俗有直接關系。當地人有很強的樂善好施的傳統意識，加之很好地傳承了報恩父母、禮敬長者、幫助鄰里等道德規范，人們不僅孝敬自己的老人，還樂于幫助照料其他老人，使得老人晚年生活得到了較好保障，很少考慮機構養老服務。

3.經濟環境的影響。經濟環境對甘南藏族自治州機構養老服務政策執行的影響表現為執行資源的短缺。對于執行資源影響了政策執行的效果，95%的被訪者都表示認可。

硬件設施的建設都是嚴格按國家標準來建的……但是運營起來就缺經費，經費按入住老人來匹配或按床位來匹配，由國家直接下發就好了，但是現在需要地方配套，地方配套不了，省上的這部分錢也沒有。我們是貧困縣，地方財政很困難，地方配套不了，省上也落實不了，到最后等于沒有資金。（A04）

經費壓力很大，主要靠縣財政撥一點，州上福彩金撥點，也就幾萬元。福彩金撥款與福彩收入掛鉤，我們這里福彩收入很少，還是要從政府申請，也都很緊張，現在只能湊合運行下去。（A18）

甘南藏族自治州經濟基礎薄弱，經濟發展比較緩慢，經濟總體實力較弱。2018年甘南藏族自治州城鎮居民人均可支配收入為24 783元，農村居民人均可支配收入為7 677元[26]（141），分別約為全國平均水平的2/3和1/2。機構養老服務有很強的福利性，養老機構的建設和運行都需要一定公共資金的投入，甘南藏族自治州及各縣（市）的財政難以為其提供必要支撐。因此，經濟基礎薄弱、執行資源短缺已經嚴重限制了機構養老服務政策的執行。

四、結論與建議

通過深度訪談、非參與式觀察以及對訪談數據的整理分析，本文歸納了影響甘南藏族自治州機構養老服務政策執行的因素，主要包括政策本身、政策執行者、目標群體及執行環境等四個方面。政策本身的影響體現在設施設備配置、人員配備標準與當地現實情況聯系不夠緊密；政策執行者的影響包括執行機構、執行人員、其他社會主體對政策執行的影響；目標群體對政策執行的影響反映在老年人的養老觀念、政策認知程度等對政策執行產生的阻滯作用；在對政策執行環境的影響分析中，自然環境、社會文化環境和經濟環境三個維度對政策執行產生了不利影響。結合影響因素的分析結果，本文提出如下建議。

首先，從政策本身的影響出發，各級政府及相關部門應在黨委領導下加強對當地老年人的養老意愿、養老需求深入廣泛的調查研究，征求多方意見，因地制宜，在硬件設施建設、設備及人員配置方面制定出與當地社會經濟環境相適應的機構養老政策標準。

其次，從政策執行者的影響出發，加強政策執行人員的政策培訓和學習，做好政策解讀，提高政策執行者對政策的認知水平；采取“走出去”的方式，支持執行人員到養老服務先進地區進行考察，開闊眼界，改進思路，提高執行能力。加大醫護人員、服務人員的培養力度，與當地職業學校、高等院校建立聯合培養機制，完善培訓機制，提高醫護及服務人員的數量和素質，同時切實提高其待遇水平，解決其職稱評定等各種后顧之憂。養老機構也要進一步提高服務質量，豐富服務內容，滿足不同層次、不同類型老年人的個性化、多樣化需求。制定并落實各項優惠政策，改善營商環境，引導社會組織、企事業單位及個人積極參與機構養老服務。

最后，從目標群體及執行環境的影響出發，加強政策宣傳力度，創新政策宣傳的形式，使機構養老服務政策深入人心，轉變老年人“養兒防老”等傳統的養老觀念及對機構養老的偏見，樹立現代養老觀念，使機構養老能夠為廣大老年人認可和接受。以鄉村振興為契機，加強生態環境治理力度，改善生態環境，恢復民族地區的生態優勢，使其成為老年人的宜居勝地。強化政府作用，政府應將養老服務作為重要的民生工程高度重視，增加對民族地區機構養老服務的資金、人力、物力投入。發展地區經濟，加強對口支援[27]，提升民族地區經濟發展能力，為提高機構養老服務政策執行水平提供根本保障。