城市生活垃圾分類政策工具的擇用與優化組合
——以上海市為例

周青霞

(貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽550000)

可持續發展、資源節約、環境保護、污染防治、美麗中國等字眼多次在國家重大會議報告中出現，足以表明我國對于資源與環境問題的重視。而現實情況卻是，隨著社會經濟的發展，垃圾山、垃圾海、垃圾圍城問題日益嚴峻。如何消解垃圾施加的環境壓力，已成為人們必須攻克的艱巨任務。

未來學大家托夫勒曾預言世紀之交將有一場繼農業革命、工業革命、計算機革命之后的“垃圾革命”[1]。2000年建設部正式將垃圾分類作為國家重大緊迫工程，在八個試點城市率先推進部署，自此掀開了我國垃圾分類的序幕。從全國范圍來看，試點城市尚未探索出一套可在全國推廣的垃圾分類模式。盡管從整體上看垃圾分類工程尚未“竣工”，但個中城市譬如上海堪稱垃圾分類試點城市的典范，因此對其垃圾分類的政策工具擇用情況進行研究，能夠滿足案例代表性與研究的價值要求。

1 垃圾分類政策工具研究文獻概要

垃圾分類的政策執行效果關乎其政策工具的擇用實態。通過中國知網文獻檢索發現，以“政策工具”為切入視角并結合“城市生活垃圾分類”這一主題進行的相關研究不多。經中國知網文獻主題詞檢索獲悉，相較于對“城市生活垃圾分類”或“政策工具”的研究而言，學術界對于垃圾分類領域政策工具的研究較為匱乏。回溯既往相關研究，李翠紅從經濟制度角度出發將北京市垃圾分類歷程分為計劃經濟與市場經濟時期，并以霍萊特和拉梅什政策選擇的“綜合模型”為分析架構，作出該地區垃圾分類強制工具回流、效果不佳的論斷，并提出策略予以優化[2]。在對我國十個城市垃圾分類政策文本予以對照分析后，田華文預測了垃圾分類工具未來走向，認為垃圾分類政策將傾向于使用市場激勵、強化監管、落實責任、教育宣傳等工具[3]。畢競悅認為，日本作為垃圾分類較為成功的國家，其垃圾分類協同機制、激勵措施、宣傳教育等做法值得我國借鑒[4]。張中華立足于政策工具理論視角，以“如何做”為主線優化城市生活垃圾分類的政策工具，指出垃圾分類效果提升需優化組合政策工具并依靠政府、社會等多方力量的介入[5]。

綜上而言，垃圾分類政策作為現階段環境治理的必然議題亟需政策工具效用的研究分析，這關乎垃圾分類政策工具的有效擇用問題，而當前國內學術界對垃圾分類政策工具的研究亦遠未充分。基于此，本文從工具理論層面構建垃圾分類的政策工具箱，探析上海市垃圾分類政策執行過程中政策工具的整體適用實況并嘗試提出后繼工具擇用的優化策略，立足理論視角對垃圾分類政策工具的擇用與優化進行策略性探究。

2 垃圾分類政策工具箱的構建

政策工具又稱政府工具或治理工具，陳振明認為三種稱謂本質并無差異，只是源于不同學者差異化的關注點及偏好使然[6]。在對毛壽龍、張成福、陳慶云、朱春奎等學者的觀點進行綜合梳理后，陳振明立足于主體、目標、內容三個視角，將政策工具詮釋為各主體尤其是政府為滿足公眾需求所采取的一系列方式、手段、作用機理及制度安排[7]。呂志奎主要從工具理性的立場，將政策工具看作一種將政策目標變為政策結果的轉換機制和連接紐帶[8]。不同學者對政策工具的內涵表述雖各異，但追其本源都將政策工具視為達成政策目標的媒介和作用機制。

對政策工具進行類別歸屬是工具擇用的前提。自科臣對政策工具進行60余種“開山式”劃分后，國內外諸多自成體系的工具箱紛至沓來。霍萊特和拉梅什以政府公權力介入強度為量標，將政策工具歸為強制型、混合型、自愿型三類。其中，強制型政策工具是指政府為實現政策目標憑借其公權力強制性迫使目標群體作為或不作為；自愿型政策工具是政府較少或不涉足，由個人、家庭、社區、市場等主體自行作業的代稱；混合型政策工具則顧名思義“混合”前兩者特征，公權力的介入程度居于二者之間[9]。霍萊特和拉梅什“強制—混合—自愿”的政策工具三分法較受學術界認同。受該政策工具歸類范式所啟發，諸多學者對政策工具箱的構建同樣立足“公權介入程度”這一類屬標準。譬如，學者陶學榮的政策工具箱工具類屬分別為經濟型、行政型、管理型、政治型和社會型等五大類[10]。與上述學者不同，何明升、白淑英等將關注點聚集于網絡，并劃分了12種網絡政策工具[11]。隨著政策工具理論的不斷深化，各學者對政策工具的類別建構突破了傳統慣行的政府公權介入程度劃分準則，嘗試著從各種新視角實現對政策工具的類別歸屬。湛中林以“交易成本”為標準將政策工具歸為“離散交易型”“管制交易型”“混合交易型”三類[12]。陳振明根據市場機制、工商管理技術與政府治理的交融趨勢和狀況將政策工具歸類為市場化工具、工商管理技術和社會化手段[13]。徐媛媛、嚴強二人以“資源”為依據，將政策工具歸納為管制型政策工具、經濟型政策工具、信息型政策工具、動員型政策工具以及市場化政策工具[14]。

在眾多自成體系的政策工具歸類中，徐媛媛、嚴強等學者所構建的“管制型—經濟型—信息型—動員型—市場化”政策工具五分框架為垃圾分類政策工具箱的建構提供了啟示，該類工具箱能在一定程度上實現對垃圾分類政策的系列推進措施作出細化性闡釋。據此，本文將垃圾分類政策工具歸類為強制性政策工具、激勵性政策工具、信息性政策工具、市場化政策工具以及社會參與性政策工具，并結合上海市垃圾分類具體實踐進行垃圾分類政策工具應用的案例情景闡述。

3 上海垃圾分類工具實踐與適用分析

葉海卡·德羅爾所著的《逆境中的政策制定》中有言，當政府政策走到死角時會采取政策工具的組合策略予以疏通。[15]盡管上海市垃圾分類實踐已久，在2000年擬定的八大垃圾分類試點城市中展現一定的標桿價值，但垃圾分類政策成效并不理想，陷入明顯的政策困境。本文基于政策工具理論視角對上海市垃圾分類政策情境下的政策工具擇用實態與適用進行分析，并進行后續的工具優化組合策略探討。

3.1 垃圾分類政策工具實踐

楊洪剛認為，環境政策工具是人們為解決環境問題或達成一定的環境政策目標而采用的手段。[16]結合垃圾分類的政策應用場景，借鑒徐媛媛、嚴強的政策工具五分框架，以強制性政策工具、激勵性政策工具、信息性政策工具、市場化政策工具以及社會參與性政策工具作為本文的垃圾分類政策工具理論分析框架，對上海市垃圾分類政策工具擇用進行實景分析。

3.1.1 強制性政策工具

強制性政策工具源于法律與制度的強制性權威資源，在垃圾分類政策場域中則意指環境治理的強制化。威懾理論強調，由權威(組織、監管機構、立法者)制定的施加于人們的懲罰會約束相應行為。[17]強制性政策工具契合威懾理論邏輯內涵，以違背規則的懲罰后果為桿秤，促使政策對象在遵守規則與違背規則間進行自適化選擇。懾于強制性政策工具的強制懲罰特征，通常情況下政策對象會基于畏罰心理而作出遵守規則的選擇，這也即垃圾分類實踐中管制型政策工具的效用發揮邏輯。強制性政策工具常包括諸如管制、明令禁止、違規罰款等個項，2019年7月《上海市垃圾分類管理條例》的正式推行開啟了上海市垃圾分類強制時代，自此一系列強制性政策工具紛至沓來。《上海市垃圾分類管理條例》的推行本身就是強制性垃圾分類政策工具應用的集中產物，“先分后運”“不分不處理”及“定時定點投放”強制化分運標準，違規罰款等懲治手段彰顯了強制性政策工具內在的政策推行強度。以旅游住宿業為例，自條例出臺后，上海各酒店已被禁止提供牙刷、拖鞋等一次性用具，違者將被處以罰款。

3.1.2 激勵性政策工具

激勵性政策工具的作用機理在于以利益刺激政策對象采取或不采取某種行為，以外在利益機制催化政策對象的內在行為意識，達到預期政策效果。從內容上看，激勵性政策工具包含經濟激勵與精神激勵；從形式上看，又可將其分為正激勵與負激勵。在經濟激勵方面，上海市多個區域在垃圾分類實踐中新創了 “綠色賬戶”模式及“按量補貼”等經濟激勵工具[18]，通過經濟利益給付方式誘導居民實施自發的垃圾分類行為。通過“綠色賬戶”模式，居民投放一次垃圾可獲一定量積分，持累積積分可兌換價值相當的獎品。同時“按量補貼”規定，一旦居民超出標準投放量，根據過量程度其積分將會相應地減少或清零，這在一定程度上提升了生活垃圾源頭減量效果。而精神激勵則最大限度激發“熟人社區”效應。針對居民個性化行為，利用社區熟人圈子公開設置垃圾分類紅黑榜、榮辱榜，其中“紅榜”予以表揚，“黑榜”予以通報，以此達到社區居民垃圾分類過偏行為的自發矯正效果。

3.1.3 信息性政策工具

信息性政策工具含宣傳、教育、勸誡、信息發布、廣告、動員等類型[19]。信息性政策工具通過特定媒介在物理空間或虛擬場所釋放垃圾分類信號，憑靠訊息發布、宣傳引導等方式拉動城市社區居民垃圾分類參與熱潮。信息性政策工具的擇用具有靈活性、多樣性、便利性等功能特征，是凝聚社區居民垃圾分類意識的基礎化工具。現階段上海市垃圾分類政策背景下信息化政策工具效用發揮的主要方式是通過采取垃圾分類的相關訊息發布、知識宣傳以及廣告動員等形式促進垃圾分類進社區、進機關、進單位、進學校；同時輔以指導手冊、宣傳單、社區廣告牌及入戶宣傳等具體宣傳方式提升垃圾分類政策的渲染效果，增強垃圾分類政策的普及力度以及垃圾分類知識的群眾接收程度。

3.1.4 市場化政策工具

市場化工具遵循市場交易邏輯，在垃圾分類政策執行過程中融入市場價格機制，以市場力量推動垃圾分類進程。遵照“生產則付費”的原則，上海市逐步建立垃圾“分類、按量”的收費制度，以收費制度束縛垃圾生產主體的違規行為。同時在垃圾分類治理中融合PPP模式，以政府購買服務方式與社會資本合作，實行垃圾中后端裝運的專業化處理。實踐表明，當前包括上海在內的各大試點城市垃圾分類中端運輸、后端處理任務多交由相關企業負責。在長期的政策實踐中，垃圾分類亦逐漸向產業化方向演進，上海市“上門代扔垃圾”“上門回收垃圾”等行業[19]的社會化興起則是最有力的佐證。

3.1.5 社會參與性政策工具

價值信念規范理論認為，人的價值取向是其信念和行為的重要前提，如果人們關注于環境，并相信某些行為會產生消極后果而且個人應該承擔規避這些后果的責任，那么就會激活其行為規范，產生持久的親環境行為。[20]從垃圾分類的責任歸屬來看，社區居民是生活垃圾的主要來源體。同時，作為垃圾分類政策主要執行力量的社區居民亦是垃圾分類政策效果的第一受益人。社會參與型政策工具的運作邏輯符合價值信念規范理論的實踐機理，通過社區居民內心自省與自我價值規范產生自發性參與行為。家庭、社區、志愿性組織是社會參與性政策工具的主要表現形式。現階段上海市垃圾分類在一定程度已內化為家庭、社區、志愿性組織的自覺意識與自發行為。以推進垃圾分類的志愿性組織為例，上海市多區域成立了專門的志愿組織，進行垃圾分類的政策宣傳、分類示范與行為指導。

3.2 垃圾分類政策工具適用性分析

我國城市生活垃圾分類政策工具整體上趨同性特征明顯。對上海垃圾分類政策工具的適用性分析可形成對垃圾分類具體實踐的經驗借鑒。表1即為圍繞各種政策工具的優缺點所進行的分析。

圖1 上海市垃圾分類的政策工具圖

表1 五種垃圾分類政策工具的適用性分析

政策工具作為一種治理手段時，通常存在一定的局限性，所以政府在解決實際問題的過程中就面臨著取舍組合。[21]很顯然，以上垃圾分類的政策工具各有其適用性與不足點，因此任何一種工具在垃圾分類實踐中都無法獨挑大梁，需要實行政策工具“有側重”地組合，以發揮工具組合效力，打出政策工具的“組合拳”。鑒于管制性工具的短期強大效力及長期高昂成本這一特點，管制性工具應作為推動垃圾分類的最核心保障，是維護垃圾分類秩序的剛性盾牌，在垃圾分類實踐中不宜作為主要治理工具；由于垃圾源于民眾，垃圾分類益于民眾，垃圾分類本就屬社會共有義務，一味地適用激勵性工具會不斷磨滅民眾垃圾分類的義務意識，助長“不給錢不干活”之風，故正激勵應逐漸減少而向負激勵轉移，以強化垃圾分類義務意識；市場性政策工具必不可少，但需要政府幕后掌舵，以防其偏向；信息性政策工具是調動社會參與垃圾分類的助推器，也能催發社會各方的主體意識與責任意識，但囿于每一個體并非都自覺，故仍需政府強制力作底層支撐。綜上，從政策工具層面來看，垃圾分類五種政策工具都不可或缺，但需側重性地使用。與此同時，對于部分工具還需“有節制”適用，譬如管制性、激勵性工具。從政策工具主體、對象層面來看，無外乎社會、市場、政府三大主體。垃圾產量源于多方排放，絕非單方力量所能夠把控，故垃圾分類需各主體全方位參與及多元工具共同助力。

4 總結與展望

現階段垃圾分類政策執行成效有賴于政策工具的推動。受學者徐媛媛、嚴強的政策工具五分法所啟發，本文嘗試構建了匯集強制性政策工具、激勵性政策工具、信息性政策工具、市場化政策工具、社會參與性政策工具等五類工具的垃圾分類政策工具箱，以垃圾分類典范城市上海作為研究對象，闡釋上海市各類垃圾分類政策工具擇用實態并進行適用性分析，在此基礎上提出了垃圾分類政策工具的優化組合策略。本文認為，垃圾分類絕非依靠某一種或幾種政策工具即可實現，需根據不同工具特性有側重地進行組合，才可能發揮垃圾分類政策工具的最大效用。通過研究得出以下結論：任何工具都有存在的合理性與必要性，運用強制性政策工具要遵循“節制“原則；激勵性工具的運用要有“側重”，遵循“重負激勵輕正激勵”擇用邏輯；市場化工具需要充分發揮政府的管家角色，預防市場盲目逐利行為；社會參與性政策工具需要信息化工具推動，同時需要政府協調以及必要的管制與激勵,達到多元工具附加效應。此外，研究發現，對于垃圾分類政策工具的類型類別與運用歸類難以窮盡劃分與清晰界定，部分政策工具所屬類別相互交叉，有待后續研究進一步完善。