淺談事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理難點(diǎn)及對(duì)策

宗序荷

（江蘇省文化和旅游廳，江蘇 南京 210029）

一、事業(yè)單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性

黨的十九大報(bào)告提出，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。《意見(jiàn)》對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理作出了總體部署。事業(yè)單位是提供社會(huì)公益服務(wù)的主體，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)事業(yè)單位合理調(diào)配資金、規(guī)范預(yù)算支出等工作發(fā)揮著重要意義。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，保證預(yù)算管理工作的貫徹落實(shí)。預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理的考核驗(yàn)證環(huán)節(jié)，能夠有效分析本年度的預(yù)算資金產(chǎn)出效益和項(xiàng)目完成情況，協(xié)助事業(yè)單位完善財(cái)政資金管理體系，保證預(yù)算計(jì)劃落地。第二，有利于提升預(yù)算資金的使用效率。基于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，合理編制下一年度的預(yù)算內(nèi)容，將更多的資源投入效益更高的項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與資金支出的有機(jī)結(jié)合，不僅能夠減少資金浪費(fèi)現(xiàn)象，也能夠提升財(cái)政資金的使用效益。第三，提高單位管理質(zhì)量。通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理能夠提升財(cái)政資金使用的透明度，深化內(nèi)部管理改革，提升社會(huì)公眾對(duì)單位服務(wù)的滿意度，做具有社會(huì)公信度的政府部門［1］。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的難點(diǎn)

（一）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重視度有待提升

由于事業(yè)單位長(zhǎng)期以社會(huì)服務(wù)為主要職能，具有鮮明的公益特征，其資金也主要來(lái)源于政府預(yù)算，因而，大部分事業(yè)單位受傳統(tǒng)管理模式的影響，對(duì)政府依賴度較高，在財(cái)政資金使用方面存在管理意識(shí)淡薄的問(wèn)題。單位長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重分配、輕績(jī)效”觀念普遍存在；同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理需要對(duì)各職能部門的績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考察，需要各業(yè)務(wù)部門與崗位的積極配合，但相關(guān)部門配合度較低，影響了預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)。此外，事業(yè)單位還存在預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理不足的問(wèn)題，一些單位缺乏對(duì)專項(xiàng)資金的事前評(píng)估環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)施必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、指標(biāo)合理性、方案可行性等進(jìn)行論證評(píng)估，無(wú)法保證專項(xiàng)資金投入的效益輸出［2］。

（二）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建構(gòu)有待完善

預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)是衡量事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平和預(yù)算執(zhí)行效率的標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。隨著《意見(jiàn)》的頒布實(shí)施，行政事業(yè)單位通用的績(jī)效共性指標(biāo)已經(jīng)相對(duì)完善，但針對(duì)不同單位的個(gè)性指標(biāo)還有所欠缺。這種現(xiàn)象因不同事業(yè)單位提供的公益服務(wù)類型差異性大，在評(píng)估考核指標(biāo)內(nèi)容、考評(píng)方法使用等方面表現(xiàn)得更加突出。在指標(biāo)權(quán)重失衡的情況下，績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果并不能真實(shí)反映財(cái)政資金投入與產(chǎn)出的效益性和合理性；另一方面，指標(biāo)考核缺乏可操作性，如以文化旅游業(yè)為主的事業(yè)單位，在設(shè)置預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)過(guò)程中，長(zhǎng)期以旅游業(yè)接待人數(shù)、旅游消費(fèi)總額等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，雖然也設(shè)置了游客滿意度指標(biāo)，但其相關(guān)數(shù)據(jù)多采用抽樣調(diào)查的方法，無(wú)法全面反映單位社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益整體情況，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核不夠全面客觀，存在“兩張皮”現(xiàn)象。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)

由于大部分事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施較晚，在管理層重視度不高、評(píng)價(jià)反饋機(jī)制尚不健全的情況下，很多單位的預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果并沒(méi)有應(yīng)用到下一年度的預(yù)算編制工作中，也沒(méi)有發(fā)揮出在資源配置和經(jīng)濟(jì)決策中的作用。這是由于事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)往往由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展，再由事業(yè)單位依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果整改相關(guān)工作，但財(cái)政部門對(duì)后期整改環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督，無(wú)法引起被評(píng)價(jià)單位的重視；同時(shí)，事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用范圍存在局限性，既沒(méi)有與單位整體績(jī)效掛鉤，也沒(méi)有與部門或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任掛鉤，僅體現(xiàn)在業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)的項(xiàng)目審批層面，剛性約束不夠。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作的相關(guān)思考

（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理理念

為了順利推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的逐步落實(shí)，事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)相關(guān)政策，在《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，結(jié)合單位實(shí)際情況，制定完善的預(yù)算績(jī)效管理體系。以單位財(cái)政支出作為核心內(nèi)容，確定預(yù)算支出績(jī)效的目的、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、實(shí)施流程、考核范圍、結(jié)果應(yīng)用等基本內(nèi)容；同時(shí)，在完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理框架體系下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)營(yíng)造出“凡事必問(wèn)效，問(wèn)效必監(jiān)督”的管理氛圍，從政治高度和管理理念方面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理工作的思想自覺(jué)，樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性，調(diào)動(dòng)單位內(nèi)部各部門和人員主動(dòng)參與。此外，事業(yè)單位也應(yīng)當(dāng)基于年度發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務(wù)計(jì)劃等，制定可衡量、可實(shí)現(xiàn)的預(yù)算績(jī)效考核總目標(biāo)，為預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系建構(gòu)提供指導(dǎo)方向。

（二）健全預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制

由于預(yù)算績(jī)效管理是針對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核評(píng)價(jià)，最終目的是提升預(yù)算執(zhí)行效率，因而，事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效考核工作過(guò)程中，也要注意預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的建構(gòu)。從組織機(jī)構(gòu)層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)前大部分事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作往往由財(cái)務(wù)部門牽頭主導(dǎo)，而事業(yè)單位的預(yù)算支出內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，業(yè)務(wù)涉及范圍也比較廣泛，僅以財(cái)務(wù)部門作為主導(dǎo)部門，這種管理形式存在明顯的缺陷。為了糾正這一弊病，事業(yè)單位可以以財(cái)務(wù)部門牽頭，其他業(yè)務(wù)部門、人力資源管理部門、行業(yè)專家等成員組成績(jī)效考核工作管理機(jī)制，有序規(guī)范地開(kāi)展各項(xiàng)評(píng)價(jià)工作。其次，落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核工作的責(zé)任主體，并將工作內(nèi)容和職能權(quán)限細(xì)化到每一個(gè)崗位上，要求業(yè)務(wù)部門充分配合財(cái)務(wù)部門的工作，對(duì)于失效環(huán)節(jié)應(yīng)追究責(zé)任到個(gè)人。最后，為了加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員的控制，事業(yè)單位還需要縮短預(yù)算績(jī)效考核周期，在信息反饋機(jī)制健全的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行月度、季度和年度考核，并實(shí)時(shí)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，避免因考核周期過(guò)長(zhǎng)而造成預(yù)算松弛，影響預(yù)算執(zhí)行成效。

（三）完善預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，要想開(kāi)展預(yù)算績(jī)效考核工作，建構(gòu)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)是十分必要的。與此同時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)充分考慮自身業(yè)務(wù)活動(dòng)和預(yù)算支出與其他營(yíng)利性單位存在的差異性，設(shè)置個(gè)性化的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，凸顯自身特色。事業(yè)單位首先應(yīng)確定預(yù)算績(jī)效考核工作的范圍、原則以及具體對(duì)象，再結(jié)合實(shí)際情況建立指標(biāo)。第一，從單位的項(xiàng)目支出入手，以各職能部門的年度重點(diǎn)工作任務(wù)、社會(huì)效益特征突出的項(xiàng)目為主要考評(píng)對(duì)象，并依據(jù)項(xiàng)目差異化設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)，保證指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目的直接關(guān)聯(lián)性。第二，指標(biāo)體系建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔，對(duì)于預(yù)算支出成效、社會(huì)影響程度等難以量化的指標(biāo)，采用定性形式發(fā)揮衡量?jī)r(jià)值，并依據(jù)實(shí)際情況采取分層次評(píng)價(jià)的方式，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的可操作性。第三，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，針對(duì)不同行業(yè)、部門以及績(jī)效考評(píng)項(xiàng)目制定共性考評(píng)指標(biāo)，并對(duì)不同年度的考評(píng)結(jié)果進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ龋纫l(fā)揮績(jī)效考核指標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性，也要保證考核結(jié)果的應(yīng)用性。

（四）強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用

針對(duì)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果，一方面，事業(yè)單位要將預(yù)算資金配置與預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果直接掛鉤，由財(cái)政部門和單位管理層人員共同主導(dǎo)，依據(jù)每一年度的考評(píng)結(jié)果合理安排年度預(yù)算資金配置工作。對(duì)于一些預(yù)算執(zhí)行較差的部門，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮減資金分配數(shù)額，將有限的預(yù)算用到事業(yè)發(fā)展更需要的地方，從而有效調(diào)整年度預(yù)算編制結(jié)構(gòu)。另一方面，健全預(yù)算績(jī)效管理整改機(jī)制，對(duì)預(yù)算考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的制度、管理等方面存在的問(wèn)題，要及時(shí)制定切實(shí)可行的改進(jìn)措施，不斷推動(dòng)問(wèn)題的解決，形成完善的預(yù)算管理閉環(huán)。同時(shí)，對(duì)預(yù)算績(jī)效考核多次不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目或部門負(fù)責(zé)人應(yīng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，按規(guī)定追究責(zé)任，釋放“失責(zé)必問(wèn)責(zé)”的強(qiáng)烈信號(hào)。

（五）重視預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)

預(yù)算績(jī)效管理工作作為單位預(yù)算的重要組成部分，與單位各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)，不僅需要財(cái)務(wù)人員的努力，更需要具體業(yè)務(wù)部門的積極配合。針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的培訓(xùn)不能僅僅針對(duì)財(cái)務(wù)人員，還要加強(qiáng)事業(yè)單位各業(yè)務(wù)部門相關(guān)工作人員的培訓(xùn)。單位內(nèi)部要組織開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，幫助業(yè)務(wù)部門工作人員深刻領(lǐng)會(huì)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的政策制度要求。通過(guò)財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門共同努力，切實(shí)提高預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性，精準(zhǔn)地反映財(cái)政資金保障事業(yè)發(fā)展的有效性。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作既是政策導(dǎo)向的結(jié)果，也是單位提升預(yù)算執(zhí)行率的有效方式。因而，事業(yè)單位應(yīng)從管理理念轉(zhuǎn)變、考核指標(biāo)設(shè)置、考核體系完善、強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用以及重視績(jī)效管理培訓(xùn)等方面入手，有效促進(jìn)事業(yè)單位逐步健全預(yù)算績(jī)效管理體系。