鄉村法治振興的困境及對策

賈寶金

（青島農業大學，山東 青島 266109）

鄉村振興戰略的實施需要法治保駕護航，可以說沒有鄉村的法治振興，就不會有鄉村的全面振興。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出建設法治鄉村。堅持法治為本，強化法治在鄉村中的權威性，這進一步說明了法治振興對鄉村發展的重要性。中央對法治鄉村建設高度重視，明確要求推動法治精神進村入戶。鄉村治理的現代化更需要法治在鄉村得到有效的實施，鄉村振興除了經濟的發展外，更需要相應的法治實施來保障鄉村經濟發展的成果，穩定鄉村治理的秩序。因此，鄉村法治的振興是鄉村振興的必由之路，解決鄉村法治振興的問題對貫徹實施鄉村振興戰略具有重要意義。

一、鄉村法治振興的困境

（一）法治意識雖然在提升，但維權能力有待進一步提高

以宗族關系為基礎建立的我國鄉村具有濃厚的人情氛圍，人情在處理各種關系中始終占據著主導地位。但是隨著村里到城市打工人群接觸到法律問題的增多以及法律電視節目、網絡等在鄉村的普及，鄉村村民法律意識在逐漸地增強。在涉及自身重大利益的事項也會認識到法律的重要性，并且尋求通過人情和法律兩個途徑來解決問題。但由于缺乏基本的法律知識，尤其是證據意識匱乏，導致在尋求法律幫助的時候，由于證據不足，合理的訴求得不到支持，從而產生對法律的不信任感。雖然政府已經為鄉村聘請了法律顧問，并公布了值班律師的聯系電話，由律師來提供法律咨詢，但由于律師屬于自由職業者，出于經濟利益的考慮，對鄉村里發生的事情積極性不高，提供法律服務的質量不能滿足需求，村民自己基于文化水平和經濟能力的限制，通過法律維權來解決自己的問題存在困境。

（二）村委工作人員法治能力雖然有所增強，但學法、用法力不從心

鄉村條件比較艱苦，在村委會工作的人員絕大多數是土生土長的本村人員，年齡基本在45歲以上，文化層次較低，鄉土文化觀念較強，在工作中缺乏必要的法律素養，喜歡通過人情來解決問題，除了在鄉村工作外，與外界的聯系較少。即使進行普法培訓，也難以取得良好的效果。村委工作人員在鄉村工作管理中因缺乏法律素養導致被起訴的案件不在少數。在原告魏某某與江老屋小組、松梅管理處委員會集體成員權益糾紛一案中①2016年7月28日衡陽市石鼓區人民法院判決書，案號：（2016）湘0407民初420號.，其村規民約明確規定，女方出嫁以后，無論戶口是否還在本村，一律無效，不得享受村里的所有待遇。根據該規定，魏某某作為出嫁女對村里因征地獲得的土地補償款無權參與分配。法院最終認定村規民約的該條內容違法，對于村民會議依據村規民約分配征地補償費的行為認定為超越了村民會議決定的范圍，因此不予支持。村委工作人員大多進入老年人行列，學習能力日益下降，沒有精力去學法，僅僅依據村規民約及關系并不能有效解決問題，并且工作中經常導致違法行為的發生。

（三）法律宣傳雖有成效，但缺乏針對性、可持續性

我國雖然在鄉村進行了大量的普法教育工作，但由于鄉村遠離城市，普法往往采用運動式，形式大于內容，難以取得良好的效果。在普法的形式上過于單一，最常見的是普法人員走向鄉村，在村里發放宣傳小冊子，基本上是一個上午的時間，由于村里大多數是老人和小孩，年輕人外出打工，老年人識字的又不多，發放的普法小冊子在沒有閱讀的情況下就被扔進了垃圾桶，普法人員進村了，活也干了，但收效甚微。普法的內容偏離鄉村實際生活，難以解決鄉村的實際問題。鄉村遇到的是大量的土地承包、鄰里糾紛、宅基地房屋、農業生產、農業貿易等方面的法律知識，而這些知識又屬于法律方面的冷門知識，經濟效益低，律師不感興趣，導致普法的內容缺乏針對性，難以引起村民的興趣。隨著市場經濟在鄉村的深入發展，村里的年輕人忙于掙錢，對學習法律方面的知識缺乏時間和興趣，只有在需要的時候才想起法律。

二、鄉村法治振興的完善措施

（一）完善涉農法律，對農村改革發生的新變化及時作出法律調整

隨著鄉村振興戰略的進一步推進，鄉村的經濟結構和產業布局在不斷地發生變化。隨著鄉村土地利用方式、經營模式的變化，要求法律作出及時的回應。在鄉村拆遷安置的過程中，對征地補償款的分配涉及集體經濟組織成員資格的認定標準問題，而對這一標準由于缺乏法律的相應規定，導致在實踐操作中發生糾紛。法律是解決問題的依據和尺度，無法解決的糾紛往往是通過人際關系不能解決的，這就更需要法律本身的公平機制發揮作用。如果缺乏相應的法律規定，不僅會引起鄉村社會秩序的混亂，也會影響鄉村經濟的發展，有的甚至引發激烈的沖突，造成不可挽回的惡劣后果。最近幾年在拆遷過程中發生的惡性事件，往往與法律規范的空缺相聯系。沒有相應的法律規范調整，村委基于自身利益的考慮往往會做出侵害村民個人合法權益的情況。

成立專門的涉農法律、法規審查機構。對現行的法律、法規進行全面的審查，對不符合實際情況的法律條文提出修改的意見；對法律沒有調整的新情況及時地提出相應的立法建議；對法律、法規由于某種原因不能及時修改的情況下及時的作出司法解釋統一裁判的尺度；在各地風俗習慣的不同，不適合作出統一解釋的情況下，可以由本地的司法部門針對本地的實際情況作出統一的規定。最近幾年出現大量因集體經濟組織成員認定問題發生糾紛。在尹某某與鳳儀村民委員集體經濟組織成員資格確認糾紛一案中②2017年7月28日鶴崗市興安區人民法院判決書，案號：（2017）黑0405民初261號.，法院以是否屬于集體經濟組織成員的認定是村民自治的范圍，不屬于人民法院管轄，駁回了起訴。法院沒有做出裁斷，等于矛盾沒有化解。在李某某與韶山鄉新聯村彭家沖村民組成員資格侵害一案中③2017年3月24日韶山市人民法院判決書，案號：（2017）湘0382民初23號.，法院首先確認了集體經濟組織成員的資格，然后認定李某某應該享有村民待遇。僅僅在鄉村集體經濟組織成員身份的確認就存在著各種不一致的地方，嚴重影響了鄉村法治的振興發展，因此，應該以問題為導向，成立專門部門審查涉農法律，及時作出法律回應。

（二）建立村規民約合法性審核機制

村規民約作為特定區域的村民以特定的表決機制所形成的自治規則，是村民自治與德治的綜合體現，是調整本區域村民之間關系的重要依據，發揮著特有的調整功能。村規民約在鄉村生活秩序的調整中起著舉足輕重的作用。國家制定的法律每一個村民不一定都知道，但是村規民約每一個村民都知道，是村民心目中的法律，在村民心目中具有不可代替的地位，其權威性是不言而喻的。村規民約雖然不是法律，但在村民中扮演者法律的角色，村里發生的事通常會通過村規民約來解決，不需要再訴諸法律。但是，隨著鄉村振興的進一步深化，返鄉村民法律意識的增強，村規民約中一些不合法、不合理的地方逐漸失去了約束力，甚至在村里事項處理的過程中發生沖突，走向法庭。在張某某與象州鎮城南社區第六居民小組集體成員權侵害一案中①2018年2月1日象州縣人民法院案判決書，案號：（2018）桂1322民初70號.，該居民小組的村規民約規定，如果已經加入本小組的婦女離婚，無論其戶籍是否在本小組，一律不得享受村民待遇。法院認為該規定侵害了公民生存權和財產權，無效。因此，有必要對村規民約的合法性進行審查。

村規民約一般屬于村民自治事項，政府和法院都不能干預。在曾某某、馬某某行政再審一案中②2019年5月10日河南省高級人民法院判決書，案號：（2018）豫行申1120號.，洛陽市關林鎮槐樹灣村村委會按照村規民約的規定，對進入本村居住人員收取人口增容費，法院認為不屬于法院的受案范圍，駁回起訴。但對于該規定是否合法，如何解決？法院沒有給予答案，不利于問題的最終解決。在霍某某與西郊鄉小莊村民委員會成員權益侵犯一案中③2017年9月30日河南省安陽市中級人民法院判決書，案號：（2017）豫05民終3126號.，該村霍某某違章建設房屋，根據村規民約停發了霍某某的老年費、過節福利以及新農合費。法院認為，老年人的合法權益應當受到保護，判令村委的行為違法，應當支付各項費用。在司法實踐中，法院不單獨對村規民約的合法性進行審查，畢竟村規民約屬于村民自治范圍，但如果涉及某一個公民的利益，法院對違反法律的村規民約內容不予適用，單也沒有改變村規民約的違法狀態，這是由司法權的性質決定的。為此，為了促進鄉村法治振興，政府應有專門的部門對村規民約的合法性進行審查，政府雖然不能代替村委制定村規民約，但可以審查其合法性，對違法內容應當責令村委予以糾正。

（三）建立村委自治決議監督制度

村委自治是我國鄉村治理的一項基本制度，對村委會的決議，法院一般不予審查。在閆某某與魏各莊村決議無效一案中④2017年8月2日北京市豐臺區人民法院判決書，案號：（2017）京0106民初12759號.，村委決議通過了宅基地的騰退補償的方案。閆某某認為該決議侵犯居住權，要求法院確認無效，法院認為不屬于審理案件的范圍，對該決議內容是否合法拒絕審查，認為應由相應政府部門審查。村民決議自治適用了鄉村自我管理的要求，讓村民對于本村自己的事項自主做出決定，發揚了民主精神，避免行政權的過度干預是可取的。但是我國村民具有家族性，文化層次普遍較低，法律意識淡薄，村民決議是通過少數服從多數的方式做出的，有可能出現家族較大的村民利用表決機制侵犯族外人的利益，或者為了本村集團的利益侵犯少數人基本的財產權、居住權甚至人身權。因此，有必要對村民決議進行審查，以確保其合法性。

對村委決議的審查途徑可以多樣化。目前法律規定由鄉鎮人民政府負責解決，但在決議違法審查的啟動程序上存在不足。可以從事前、事中、事后三個環節來監督。對村民決議事項的內容在表決之間要征求本村法律顧問的意見，本村法律顧問應出具一份法律意見書，對表決內容的合法性闡述法律意見。在表決的過程中，法律顧問要參與進去，對表決的程序進行監督，并就表決的過程出具一份法律意見書，闡明表決程序和過程法律意見。對于通過的村委決議，村委所在地的基層政府應建立備案審查制度，對村委會決議的合法性進行審查，發現不合法的地方，有權要求改正。司法系統應當對違法的村委決議出具司法建議書，闡述司法建議。法院在審理案件的過程中對遇到的村委決議違法的情況，應主動向同級政府出具司法建議書，闡明村委決議違法的內容，同級政府在接到司法建議書后，應通知村委對決議內容予以糾正。法院的事后監督是維護決議公平正義的最后一道防線，也是最權威的監督，有利于增強村委決議的責任心和合法性，鄉村法治振興的順利推進。