行政復議行政規范性文件附帶審查問題研究

董 銳 董大偉 龐博文

（1.和龍市人民檢察院第二檢察部，吉林 和龍 133500；2.中國政法大學國際法學院，北京 102200）

一、行政復議規范性文件附帶審查制度的實踐困境

在行政復議行政規范性文件附帶審查制度設計之初，立法者希望通過該制度的實施充分實現行政系統內部的自我監督與自我糾錯，利用行政權力的層級屬性實現上級對下級的“法律監督”與“建議指導”，進而解決行政糾紛，保護行政相對人的合法權益。然而在實踐中，綜合考量受案數量、糾錯率等各方面數據，行政規范性文件復議審查制度并沒有發揮應有的理想功效。想要真正發揮該制度的天然功能與天然優勢，則必須直面其在實施過程中的現實困境。

（一）行政化較強，難以提升政府公信力

行政復議是利用行政系統的層級屬性實現對行政權的監督，是設計在行政系統內部的糾紛解決機制。就行政規范性文件附帶審查制度來說，在審查形式上，由上級行政機關擔任規范性文件的審查機關，難免會讓人產生擔憂；若恰好復議機關為行政規范性文件的制定機關，則又讓行政相對人產生不信任感?！肮帕Α笔切姓妥h的生命力來源，是其賴以生存和發展的基石，更是行政復議能夠充分發揮自己優勢的基礎。行政復議一方面是利用自己行政化的特點發揮優勢和作用，卻也因行政化而難以讓公民相信，這是它在實踐中難以充分發揮作用的問題，若想真正解決行政復議的癥結，還需要長期努力，進行相應的制度優化設計。

（二）公民法治意識較弱，權利實現有難度

對行政規范性文件復議審查，需要行政相對人在申請中一并提出具體行政行為所依據之規定不合法之處，這對于法治觀念相對薄弱的社會大眾是一個艱難挑戰。行政相對人對于行政規范性文件內容的認知難度往往不大，但是對于行政規范性文件制定主體是否適格、制定程序是否完整等問題的確摸不著頭腦。制度設計的出發點是避免附帶審查的隨意提起，浪費不必要的行政資源，延緩行政效率，但是也產生了相應的實踐弊病，法治觀念薄弱、法律知識層面狹窄等因素很難確保行政相對人合法權益被侵害時能夠及時提出附帶性審查的復議申請。

二、行政復議規范性文件附帶審查的權力屬性

當前，行政規范性文件越權、濫權問題依舊存在。鑒于其反復適用性和普遍約束力，行政規范性文件一旦違法，對法治體系的破壞是不言而喻的。①曹鎏.將行政復議打造成為化解行政爭議主渠道的必由之路［J］.中國司法，2019（10）：57-60.自從2014年《行政訴訟法》修改后，行政規范性文件的附帶審查便不再是行政復議的專屬權力，但與行政訴訟相比，行政復議對規范性文件的附帶審查有著更大的天然優勢，這源于它的權力屬性。這一部分筆者將通過與行政訴訟規范性文件附帶審查制度對比，分析復議附帶審查權的權力屬性，并闡述其優勢。

（一）監督審查權

根據我國《行政復議法》第二十六條的規定：對具體行政行為依據的規定進行審查后，復議機關有權處理的，可以自行處理；無權處理的，轉送有權機關處理；處理期間中止對具體行政行為的審查。①《中華人民共和國行政復議法》第二十六條.這與《行政訴訟法》的規定不同。在行政訴訟中，法院經審查后，可以先對違法的行政規范性文件不予適用，后將規范性文件轉送有權機關處理。同樣是對行政規范性文件進行附帶審查，為何行政復議可以將爭議的解決先行擱置，以行政規范性文件的審查處理為首要任務呢？因為二者的立法目的不同。

（二）抽象判斷權

對于行政訴訟來說，法院通過審查認為行政規范性文件不合法時，只是對該行政規范性文件不予適用，并不可以因為其違法而直接處理，只能向制定機關提出司法建議，行政訴訟對行政規范性文件的附帶審查，僅僅具有個案適用的效力。而行政復議機關對行政規范性文件進行審查后，若發現其違法并有權處理時，可以直接對其進行改變或撤銷處理，改變行政規范性文件后，此前規定的相應內容無效；撤銷行政規范性文件后，則整個行政規范性文件的效力消失。這是一種抽象效力，體現了行政復議中行政規范性文件附帶審查的抽象判斷權。

三、附帶審查的完善建議

（一）完善審查內容

行政復議機關在審查過程中，應對于行政規范性文件內容的合法性、合理性一并進行復議審查，這是發揮行政復議制度內部監督優勢的重要一環，但我國《行政復議法》在審查的相關內容與具體程序上沒有作出規定，因此筆者在這里提出如下完善審查內容的建議。

1.加強合法性的審查力度

我國對行政規范性文件合法性的復議審查已有較為完善的規定。對于合法性審查主要應包括以下三方面：制定主體合法、制定內容合法與制定程序合法。

2.完善合理性的審查機制

對行政規范性文件的合理性審查，是行政復議機關自由裁量權的一種體現，無法為合法性審查設立絕對的標準，但為了避免自由裁量權的濫用導致行政復議失去“公信力”的基礎，應為行政規范性文件合理性的審查制定嚴格的標準。

（二）減少有權機關的處理時效

關于處理時效的問題，主要針對《行政復議法》第二十六條。

這里有兩個問題，一是如果在60日內，有權機關沒有進行處理答復，該怎么辦？復議機關作為有權機關的下級機關，是不可能對上級行政機關進行命令或監督，這不符合我國行政系統的層級效力，因此在轉送有權機關的同時，對有權機關的上級機關進行報備，以此來監督有權機關在時效內能夠對轉送的行政規范性文件進行處理。二是與行政復議機關有權處理模式的30日處理時效相比，60日的時間有些過長。有權機關所做的只是對轉送的行政規范性文件的具體內容或部分條款進行合法性、合理性審查，考慮上級業務水平、專業能力也比下級行政機關更強，因此60日確有不妥。三是因為行政復議不停止具體行政行為的執行，如果對行政規范性文件審查時間越長，具體行政行為執行的時間也越長，也就意味著，一旦具體行政行為被認定為違法，那么行政相對人的損失也因執行時間的越長而越大。筆者建議，將有權機關對行政規范性文件的審查時效進行縮短，規定在30日內，如確有難度，經上級行政機關批準，可將審查時效延長至45日。這樣規定既考慮到對有權機關權力的監督問題，也對訴訟時效過長進行了相對靈活的修改。

通過以上論述，我們可以看出行政復議中行政規范性文件附帶審查制度對于我國法治政府的建設有著相當重要的意義，其行政系統內部的監督審查權與處理效力上的抽象判斷權，較之行政訴訟對行政規范性文件的附帶審查具有天生的優勢，但目前最大的癥結是這種優勢難以充分顯現。因此對與行政規范性文件的附帶審查制度來說，要強化復議機關對其合法性、合理性的審查強度，對違法不當的行政規范性文件及時變更、撤銷以確保對行政權力的監督；同時應對相應規定進行細化和完善，通過這樣的方式讓公民看到行政復議的可信賴性、有效性與便捷性，從而提升公民對法治政府的滿意度。也可以充分發揮出行政復議的優勢，提高政府的行政執法水平，助力我國行政法治建設目標的實現。