新修訂行政處罰法實施后海事執法實踐中面臨的問題和對策研究

◎葉進軍 中華人民共和國東莞麻涌海事處

1.前言

新修訂行政處罰法（簡稱處罰法）即將于2021年7月15日正式生效實施，相對于2009年和2017年僅是對個別條文修改，本次修法對原法律的改動較大，由八章六十四條增訂為八章八十六條，亮點頗多。從海事行政處罰的視角來看，新處罰法對規范海事行政處罰行為，保護當事人的合法權益起到了積極作用，但執法實踐中也面臨一些不容忽視的問題，我們應該重視這些問題并且積極尋求對策解決問題。

2.海事執法實踐中面臨的問題和原因分析

2.1 執法人員行為不規范

（1）未持證示證執法。新處罰法增加了“行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施”、“執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查”，法律責任部分還增加了“執法人員未取得執法證件的”的情形。持證是執法的前提，示證是執法的程序。在實際工作中，有些單位由于人員配備不夠等原因，存在編外人員、試用期人員、吊銷執法證人員參與行政執法的情況。有些執法人員缺乏程序意識，檢查時沒有攜帶執法證件或未主動表明身份出示證件的情況也較為常見。

（2）執法不文明。新處罰法增加了“執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益”。執法工作的成效，不僅要看法律效果，還要看社會效果。在海事執法檢查中，由于船員普遍文化素質低，水上交通意識淡薄，執法人員通常存在不愿與船員多溝通，調查處理過程簡單粗暴的情況，雖然以上執法方式看似高效，也能夠達到執法目的，但從長遠來看，會降低人民群眾對海事部門的社會滿意度和執法公信力。

2.2 執法信息不夠公開

（1）行政處罰事前信息、結果信息公開不夠及時準確。行政執法公示是保障相對人和社會公眾知情權、參與權、監督權的重要措施。新處罰法增加了“行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息應當公示”、“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”，分別規定了行政處罰事前信息、結果信息對外公開要求。目前海事執法信息公開的渠道比較單一，一般通過門戶網站或其他專門網站公布，但常常由于網站維護不到位，導致存在搜索查詢不方便、信息不完整、更新不及時等問題。

（2）非現場執法信息不夠公開。新處罰法增加了“電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布”，規定了非現場執法設備的應用要求。目前，海事部門使用CCTV等監控設備查處違法行為的比例逐年提高，例如未報告進出港信息、未穿救生衣等，但普遍存在監控設備標志不明顯、地點沒有公布等問題。此外，新處罰法還增加了“為當事人查詢、陳述和申辯提供便利”，在非現場執法的情形下，相比普通程序，當事人還擁有案件信息的查詢權，這也是當前執法實踐中比較欠缺的。

（3）執法全過程記錄難。新處罰法增加了“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存”。文字記錄方式在海事執法實踐中執行得相對較好，主要表現為各類具體執法文書的填寫，但僅靠文字方式記錄往往只能記錄執法主要環節，在體現全程性方面相對較弱。音視頻方式記錄則發展得不太均衡，有的單位執法記錄儀配備不足；有的單位配備的執法記錄儀性能差、耗電快；有的單位沒有在與相對人接觸的固定執法場所安裝攝像設備；有的單位沒有對記錄設備的使用操作組織培訓。導致執法過程記錄要素不完整、記錄內容不清晰、記錄儀使用不規范的現象比較突出。另外，海事行政處罰案件通常由于經手人員多、辦理時間跨度大，音視頻記錄也難以完整歸檔。

2.3 案件辦理不便捷

（1）執法文書送達難。新處罰法增加了“行政機關可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人”，契合了水上行政執法的特點。目前，海事行政處罰決定書送達方式比較單一，要求當事人現場簽收。由于船舶流動性較大，部分當事人對處罰存在抵觸心態甚至惡意現象，另一方面海事部門節假日一般不辦理案件，送達一份文書可能需要當事人多次往返，人力成本、交通成本較大。此外，現行送達方式要求執法人員持續跟進溝通，消耗行政資源，執法文書送達難已成為制約辦案效率的重要因素。

（2）罰款繳納方式單一。新處罰法增加了“到指定的銀行或者通過電子支付系統繳納罰款”，是應信息社會要求的重大調整。目前，絕大部分海事部門罰款繳納僅支持現場刷卡這一種支付方式，當事人繳費時沒有攜帶銀行卡、指定賬戶POS機不支持部分銀行卡的情況時有發生，此外，海事部門每日收繳的罰款還需要人工進行對賬，這些都對行政處罰的執行效率產生了較大影響。

2.4 自由裁量尺度把握不準

（1）柔性執法力度不足。新處罰法增加了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。推行柔性執法，對一定條件下的輕微違法行為進行教育、勸誡，也能起到防止和減少違法行為，降低社會危害性的作用，具有很強的現實意義。目前，有些單位的執法目的是“為罰而罰”，以“嚴管”的名義，不了解違法的原因、不考慮行為的情節、不判斷違法的后果，機械地對應法律條文對一些不影響航行、停泊安全的輕微的違法行為實施處罰，處罰后也不進行教育，執法行為缺少溫度，也難以達到預防違法的實際效果。

（2）過錯推定原則缺少實踐運用。新處罰法增加了“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，將主觀過錯作為行政處罰的構成要件。目前的海事違法行為均不以主觀過錯為要件，只要當事人客觀違反行政法律規范義務并有罰則條款的即可處罰，極少有過錯推定原則的探索與實踐。新處罰法實施后，對于如何認定當事人關于主觀要件的抗辯，例如船舶進出港口未履行報告義務，典型的抗辯理由是靠泊的碼頭報告系統沒有泊位，無法提交報告記錄，是需要在實踐中探索解決的。

2.5 行政司法機關缺少協助配合

行政司法機關的協調配合方面，新處罰法主要變化有：一是將原“違法行為構成犯罪”修改為“違法行為涉嫌犯罪”，降低了行政機關移送的門檻；二是增加了“應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關”，移送案件變成了雙向流動，更符合執法實際；三是增加了“行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合”，行政司法機關之間的協助配合成為了法定義務。

目前，海事與海關、海警及其他行政機關之間建立了比較完善的協助機制，如簽訂執法合作備忘錄，定期開展聯合執法行動等。但是，與司法機關之間的協調配合比較欠缺，由于海事執法部門與司法機關對涉罪案件移送標準、立案標準的界定不同，在取證方式、證據的轉換和認定上也存在較大差異，導致實踐中能成功移送的案件偏少，移送成功的類型也較為單一，據統計，大多是偽造證件類、破壞交通設施類案情簡單和證據易于掌握的案件，而水上事故類犯罪案件頻發，但在涉罪案件移送上卻屈指可數。有案不移、有案難移、以罰代刑現象仍較為突出。

3.完善海事行政處罰的對策與建議

3.1 依法行政，嚴格規范執法行為

（1）完善持證上崗制度。并非行政機關的所有工作人員都有權開展執法活動，只有在職在編且取得了行政執法證件的人員才能開展執法活動。按照《海事行政執法人員管理辦法》要求，嚴把執法主體準入關，杜絕不具備執法資格的人員進入執法隊伍。

（2）加強執法程序檢查。糾正重實體輕程序的現象，日常執法中要強調檢查時告知身份、出示證件、告知權力義務事項等執法程序的重要性，在執法監督、執法評議中強化執法程序的檢查。

（3）加強人員內部管理。健全紀律約束機制，規范執法人員的著裝、語言、行為、和紀律；加強思想建設、作風建設，采取多種方式實現行政目的，盡量避免損害當事人權益；加強執法監督，規范使用執法記錄儀，落實文明執法。

3.2 做好信息主動公開，推進執法全過程記錄

（1）發揮門戶網站作用。按照上級信息公開和網站建設要求，重新梳理和打造信息發布平臺，公開的信息盡量簡明扼要，通俗易懂，并及時根據法律法規及機構職能變化情況進行動態調整。需要強調的是，新處罰法“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”縮減了公開范圍，如何界定“具有一定社會影響”，將是后續行政處罰信息公開需要觀察的事項。另外，處罰決定信息不包括證據等案卷材料，這是執法實踐中需要注意的問題。

（2）拓展信息發布渠道。通過微信公眾號、抖音號等多個傳播載體，準確及時公開行政處罰事前信息、結果信息及有關法律法規政策解讀，多途徑高質量滿足社會公眾對于海事信息公開的需求。

（3）推進執法全過程記錄。全過程記錄信息對案卷評查、執法監督、評議考核等具有積極作用。一是建立執法全過程記錄規范。明確行政處罰每個環節應留下的記錄、記錄的格式及主要的記錄要素，并明確記錄設備的保管、使用等方面的要求；二是推進全過程記錄信息系統建設。建議建立綜合執法記錄數據庫，對于通過執法記錄儀，固定場所音視頻設備所記錄的執法活動，根據所起作用不同進行區分，編輯后自動納入相應的執法記錄庫；三是加強執法人員執法風險教育，提高執法活動規范記錄的水平。隨著對行政執法活動監督和追責力度的加大，對履職必須有痕的要求越來越高，加強對執法人員執法風險意識的教育，使其認識到不記錄無法證明履職，不記錄將會被追責。

3.3 強化信息化手段的運用，提升案件辦理便捷度

（1）運用電子方式送達文書。電子方式送達對于作為支撐的電子技術、設備硬件、操作人員等有較高要求。首先，采取電子送達有個前提條件，需要當事人簽署確認書，條件允許的情況下，如在調查取證階段，可以要求受送達人簽署《電子送達確認書》，明確告知電子送達的具體途徑與地址、電子送達的法律效力。其次，對于電子行政執法文書的樣式也應當予以規范，同一行政機關執法文書樣式的不一致，很有可能給行政相對人造成混亂或者對行政執法文書的效力產生質疑。最后，對于采用電子送達的，注重對送達內容、狀態和結果的證明的保存，可以根據不同電子送達方式，配備相應的通訊設備，并按照不同通訊設備配備相應的送達回證的保存設備。例如，對于通過電子郵件進行送達的，應當設立專門用于送達的電子郵箱，送達文書后，記錄接收郵箱、發送時間、送達文書名稱，并打印、截屏或者拍照保存電子郵件發送成功的網頁。

（2）開通網上罰款繳納功能。目前實用性與操作性較強的實現網上繳納罰款功能的做法是：一是開發海事行政處罰電子繳款二維碼；二是積極與財政部門溝通協調，將電子繳款二維碼與非稅收入繳款平臺對接；三是當事人通過微信、支付寶等移動支付方式掃碼付款，獲取電子罰款票據。需要注意的是，新處罰法增加了“加處罰款的數額不得超出罰款的數額”的規定。

（3）探索行政處罰全流程線上辦理。目前，部分海事部門開發了類似“交管12123”APP功能的海事行政處罰APP，由于送達文書及繳納罰款方式的制約，只有執法人員應用端，執法人員可以通過行政處罰APP實現現場立案及調查取證。新處罰法實施后，為行政處罰全流程線上辦理系統的發展掃清了最重要的法律障礙，將可以推廣使用相對人應用端，相對人可以在線用戶注冊、在線查看案件辦理進度，外網接收行政處罰文書、在線繳納罰款等。不僅方便了行政管理相對人，而且提升了海事執法工作效率，真正實現海事行政處罰“一次不用跑”。

3.4 規范行政處罰自由裁量權

（1）推行輕微海事行政違法行為“首違不罰”。以柔性執法拉近與行政相對人的距離。一是明確“首違不罰”需符合的基本條件，例如不屬于重點跟蹤船舶、被協查船舶等；二是結合實際制定“首違不罰”違法行為清單，例如未攜帶證件、未記錄文書、未開航前自查、未顯示信號等危害后果輕微的行為建議列入清單，例如超載、配員不足等可能產生較大危害后果的行為則不建議列入；三是明確“首違”的情形，可以參照《海上海事行政處罰規定》從重處罰情形的“一年內因同一海事行政違法行為受過海事行政處罰”規定，將一年內沒有發生同一海事違法行為的認定為“首違”；四是明確“首違不罰”執行程序，可以對“首違不罰”案件出具《不予海事行政處罰決定書》，并在海事行政處罰系統予以標識；五是對“首違不罰”的行為予以糾正并進行警示教育。

（2）研究主觀要件的認定方法。認定當事人具有主觀過錯的標準，是當事人實施了一定的違法行為，且不能證明自己已盡必要的注意義務。例如不按規定時間報告進出港信息的行為，如果當事人可以提供在規定時間內有向相關海事部門報告但由于網絡原因提交不成功的截圖或視頻，則抗辯理由充分，可以認定沒有主觀過錯，不予處罰；如果當事人僅口頭陳述因網絡原因提交不成功，沒有其他證據支持，則抗辯理由不夠充分，可以實施處罰。再例如在禁止停泊水域停泊的行為，當事人陳述第一次來不知道該水域禁止停泊，不知道該水域禁止停泊不等于主觀上沒有在該水域停泊的意圖，不能因為不熟悉轄區航行規定，就認定當事人沒有主觀過錯，即不知法者不免責。此外，對于不構成應受行政處罰的違法行為，由該行為產生的危害事實或者狀態如果仍然存在，應當采取必要的行政措施控制和消除危害。

（3）根據主觀過錯類型裁量違法情節。實施行政處罰時不僅需要考慮當事人是否存在主觀過錯，還需要具體考慮主觀過錯的類型，即故意還是過失。建議執法人員在行使自由裁量權時，盡可能的細化違法情境，增加違法動機和目的、主觀過錯大小、違法手段等的考量。

3.5 加強與司法機關協同配合

（1）提升執法人員法律素養。一是引導執法人員參加國家司法考試。建議單位為報考人員提供學習書籍，考前培訓，通過參加考試有效拓展海事執法人員刑法、民法、行政法等法律知識面；二是加強與司法機關的學習交流。通過邀請司法機關專家授課、推薦人員實地學習等方式熟悉司法機關案件的接收流程、調查方式、證據標準等；三是組織開展案例分析。從比較典型的成功移送案例中熟悉行政、司法機關的工作程序、文書制作以及權責邊界等，總結提煉出優秀的做法。

（2）建立健全案件移送制度。一是明確移送的部門。根據《海事管理機構移送違法案件程序規定》，海事違法行為涉嫌犯罪，應當由直屬局或分支局向就近和同級的公安機關移送；二是明確移送接辦的程序和手續。為公安機關開展案件調查提供密切配合，形成案件移送的長效具體工作制度和規程；三是完善信息通報。指定專項聯絡員與公安機關開展聯系溝通，跟蹤工作開展情況，及時發布信息，確保信息準確性、權威性；四是加強執法監督。定期開展自查，將按規定移送案件作為內部執法檢查的一項重要內容，對發現的未按規定移送的案件嚴肅追查原因，對責任人員依法追究責任。

4.結語

綜上所述，新處罰法實施以后，對海事行政執法人員法律素養，信息化手段運用，特別是保護當事人權益等方面提出了更高的要求。如何充分發揮信息化手段的作用、平衡執法效率與當事人的權益，是今后執法中面臨的重要課題。