交通違法行為“非現場處罰”法律研究

李弋強

（南京工業職業技術大學馬克思主義學院，江蘇 南京 210023）

近年來，我國各地公安交管部門在交通管理中大量引入“電子警察”，通過電子監控、電子眼等科技手段對駕駛人的交通安全違法行為進行記錄，固定證據，之后再對駕駛人進行處罰。這種處罰模式不同于傳統警察現場處罰。警察既不在現場取證，也不在現場開具處罰決定書，當事人只需查詢自己交通違法記錄，接受記分或者繳納罰款即完成整個處罰過程。在這個處罰過程中，執法者與違法者不見面，違法者甚至都感覺不到自己有違法行為。這種執法模式被稱為“非現場處罰”。

一、非現場處罰模式的特點

非現場處罰從概念上看，是與現場處罰相對應的概念。但是，這個經常被使用的詞語，卻并非嚴格意義上的法律術語，目前對“非現場處罰”在法律條文中尚未有明確的界定，在學理上也沒有公認的意見。但是，非現場處罰模式客觀上存在，無論執法者和被處罰者，都能感覺到“非現場處罰”與“現場處罰”存在明顯區別。

筆者認為，非現場處罰模式有四個特點。首先，非現場處罰主要由交通技術監控發展而來。因此，非現場處罰模式主要依靠電子化、自動化的高科技信息設備系統，用科技手段實行交通行政執法和安全管理，非現場處罰模式對交通技術監控的依賴極高。一旦交通技術監控出現技術問題，例如設備故障或者設備設置本身不合規不合理，就會導致處罰不規范。

其次，在非現場處罰模式中，違法行為的發現取證程序和違法行為的處罰程序分離，具有事后處理的特點。尤其在違法行為告知程序上，與現場處罰模式有較大的區別。交通技術監控資料記錄的違法行為在被錄入系統后，當事人可能在較長時間內并不知曉。最典型的案例就是2005年的杜某案。2005年5月，菜販杜某發現從2004年7月20日到2005年5月23日在駕車運貨時，共被監控拍到闖禁行區105次，累計需繳納罰款1.05萬元。［1］事后處理的一個顯著特點就是很容易導致當事人不知道自己違法的事實，這也會讓社會公眾對非現場處罰的規范性產生疑問。

第三，在接受違法處理上，非現場處罰模式鼓勵當事人利用網絡銀行、自助設備等自助支付手段主動完成罰款繳納。如無必要，執法者與違法者可以不見面，這極大地提高了行政處罰的效率。例如，公安部推出的交通安全綜合服務管理平臺“交管12123”即具備違法查詢功能、繳納罰款功能等。交通違法處理全過程都可以在手機App上完成，行為人繳納罰款后實際并不需要再去公安交管部門開具處罰決定書。這種特點又使得行政處罰的“處罰與教育相結合”的功能受到了影響。因為對于被處罰人而言，直觀感受是繳納罰款即完成處罰，自己并未通過處罰受到教育。

第四，在一般的行政處罰程序中，執法機關應先聽取當事人申訴，再進行處罰。而在非現場處罰模式下，申訴程序后置。交通技術監控拍攝曝光照片被錄入系統，就會對當事人產生實質性影響。當事人有異議，只能提出申訴，由公安交管部門決定是否撤銷曝光。這個處理過程不是先聽取申訴再處罰，而是先處理，再聽取申訴。這種處理順序的變化，無形中改變了行政處罰舉證責任的分擔，也大大增加了當事人申訴的難度。

筆者認為，根據非現場處罰模式的四個特點，可將非現場處罰模式總結為：公安交管部門利用交通技術監控等手段，對違法行為進行記錄，證據保存于系統，事后再根據證據進行處理的處罰模式。該模式淡化行政處罰的決定作出程序、處罰送達程序、當事人申訴程序，同時鼓勵當事人主動繳納罰款完成處罰，提高了行政處罰的效率。

二、曝光行為的法律屬性

非現場處罰一般有如下過程：技術監控取證——違法照片審核——錄入公安系統——當事人查看后認可，生成處罰決定書——當事人履行義務。而在這個過程中，最核心的環節是違法照片通過審核后，被錄入公安機關交通管理綜合應用平臺，一般簡稱為曝光。曝光產生后，當事人的權利就受到了實質性限制。如果不處理，機動車不予年檢，不能合法上路。但此時，名義上的行政處罰其實并未作出，只有當事人通過自助設備或者手機App等途徑處理曝光時，點擊確認“無異議”生成處罰決定書，行政處罰決定才真正作出。那么，這種曝光并限制機動車年檢的做法在法律上該如何定性呢？

有觀點認為，公安交管部門將曝光照片錄入公安機關交通管理綜合應用平臺，并將消除曝光與機動車年檢掛鉤，是履行告知義務的表現。因而可以將這種曝光并限制年檢的行為理解為“違法行為告知程序”和“行政強制措施”的表現。

筆者認為，曝光照片被錄入公安機關交通管理綜合應用平臺，當事人的權利義務即受到實質性影響，這種實質性影響既不是“行政強制措施”，也不是“行政處罰告知”，而是一種通過增設行政許可前置條件，限制公民他項權利的方式，來實現處罰目的的“準行政處罰”行為。

首先，曝光并限制機動車年檢的做法不是行政強制措施。《行政強制法》第二條規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”行政強制措施的目的是“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形”，不允許未處理曝光的機動車進行年檢，顯然不屬于行政強制措施。

其次，曝光并限制機動車年檢的做法也不是“行政處罰違法行為告知程序”。行政處罰告知程序是行政處罰的法定程序，目的是告知違法當事人行政機關將做出行政處罰決定，告知當事人在行政處罰前依法享有的權利。但是，限制未處理曝光的機動車進行年檢，這并不是“告知”行為，因為違法行為人在接到“告知”后，如果未處理曝光，其機動車還是不能年檢，所以限制年檢并不是程序上的“告知”行為，而是實體上的“處理”行為。

最后，曝光照片被錄入公安機關交通管理綜合應用平臺后，行政機關對案件的舉證規則無形中發生了根本性改變。一般來說，對于違法行為，行政機關應當承擔舉證責任，舉出充分的證據證明違法嫌疑人有違法行為。但是，曝光照片經審核，初步能夠認定違法嫌疑人有違法行為，就會被錄入公安機關交通管理綜合應用平臺。此時，如果當事人有異議申訴，公安交管部門則會要求當事人舉證，證明自身清白，否則不予消除曝光。這意味著，案件事實的舉證責任已經被轉移到違法嫌疑人。這種舉證規則的改變表明，曝光照片被錄入公安機關交通管理綜合應用平臺這個行為，已經初步具有了行政處罰的效力，而絕不僅僅是告之行為。

筆者認為，曝光并限制機動車年檢的措施，已經對當事人的實體權利產生了影響，當事人只有履行義務才能讓自己權利恢復正常。這種限制行為其實非常類似于對已生效的行政處罰進行“行政強制執行”。因此，曝光并限制機動車年檢的措施，雖無“行政處罰”之名，但有“行政處罰”之實，是一種“準行政處罰”行為。當然，“準行政處罰”行為畢竟不同于“行政處罰”行為，缺乏“行政處罰”嚴格的程序要求。如果曝光弄錯了，在系統中消除即可，既不涉及行政復議，也不涉及撤銷處罰決定。只有當事人對曝光無異議，自愿接受處罰，正式的行政處罰才會真正形成，準行政處罰才會正式轉變為行政處罰。我們發現，在這個過程中，準行政處罰其實不具備行政處罰那樣嚴格的證據要求與程序要求，也缺乏相應的法律救濟手段，但其法律后果卻與正式的行政處罰相當，這種情況值得我們高度重視。

三、非現場處罰模式的局限性

目前非現場處罰在國內越來越普及，在大城市幾乎每一個路口、每一個路段都能看到交通技術監控。但是，我們必須認識到，非現場處罰模式有局限性。

首先，非現場處罰的適用范圍受限。由于技術原因，很多危害性大、影響惡劣的道路交通安全違法行為，非現場處罰很難取證處罰。例如，有些機動車駕駛人熟知交通技術監控的位置，會刻意躲避交通技術監控的拍攝；有的駕駛人停車時停在交通技術監控探頭的正下方，由于角度問題攝像探頭無法抓拍違停車輛的號碼號牌；有的駕駛人通過設置方向指示信號燈的路口時，利用右轉綠燈闖直行紅燈，或利用直行綠燈闖左轉紅燈。由于現在大部分路口闖紅燈自動記錄系統都是碾壓感應式，這種借道闖紅燈不會觸發感應裝置導致無法拍攝。還有諸如遮擋號牌、偽造號牌、變造號牌等手段，非現場處罰難以有效抓拍。

其次，非現場取證照片難以排除合理懷疑。道路交通安全違法行為非現場處罰的證據標準，應當與普通的行政處罰標準一樣，采取以證據為根據和排除合理懷疑的證明為標準。［2］但現實生活中道路通行情況異常復雜，交通技術監控存在清晰度、角度等諸多限制，導致了曝光照片往往只能證明基本違法事實，但難以排除合理懷疑。例如，在記錄“闖紅燈”，“不按導向車道規定行駛”，“違反禁令標志指示”等違法行為時，曝光照片只能提供靜態的2、3張照片，不能完整記錄機動車行駛軌跡，不能全面反映現場狀況，無法排除各種各樣的合理懷疑。即便曝光照片取證圖像符合《道路交通安全違法行為圖像取證技術規范》中的所有技術要求，也還可能因為信號燈故障、道路交通標志標線設置問題、道路施工等因素產生各種合理懷疑。從行政處罰證據角度看，利用交通技術監控曝光照片處罰，與生俱來存在缺陷，難以做到證據確實充分，排除合理懷疑。

此外，非現場處罰的社會效益有限。作為行為規范，法律最直接的作用對象是行為。因此，法律功能的直接表現是對人們的行為產生影響，這種影響包括行為指引、行為預測、行為評價、行為制裁和行為教育。

而非現場處罰是事后罰，只能根據交通技術監控記錄資料事后對當事人進行處罰，處罰方式又是以罰款為主。這種事后罰的特點，導致非現場處罰的教育作用非常有限。很多交通違法行為人在處理曝光時，并不會仔細核查曝光照片，回想自己當天違法行為，反思如何避免，而只是直接繳納罰款，消除曝光了事。有些駕駛人甚至根本不關心自己的違法曝光，自己也并不親自處理曝光事宜，而會委托親朋好友、代辦中介處理曝光事宜。在這種情況下，交通法律的行為指引、行為預測、行為評價、行為教育等作用均難以在非現場處罰中得以實現，非現場處罰模式僅僅能實現行為制裁的功能。

另一方面，法律還能直接影響社會關系的形成和變化。道路交通安全法的主要功能就是對通行秩序的改善。但非現場處罰事后罰的特點，對即時交通影響甚微，并不能及時改變交通秩序，會變成“監控你拍你的，我停我的，道路照舊還是堵的”。因此，非現場處罰模式，無論對個人交通行為規范，還是對社會整體通行秩序，改善作用較為有限。

此外，非現場處罰模式還存在法律依據不明確、技術標準不完善、法律管轄不協調、執法程序不嚴格等問題，這也讓社會公眾對非現場處罰頗有微詞。

四、改進建議

當前，非現場處罰模式存在的很多問題，根源都在于執法依據不統一。我國雖有統一的《道路交通安全法》《道路交通安全條例》，但在具體處罰交通違法行為時，各地公安交管部門更多依據地方性法規。而地方性法規在處罰數額、處罰程序、取證標準等多方面存在較大差異。所以，可以考慮由公安部制定全國統一的部門規章《道路交通安全違法行為非現場處罰程序規定》，明確非現場處罰的執法范圍，執法程序，統一協調各地公安交管部門對案件的管轄權。

其次，非現場處罰的取證，主要通過技術標準來判定，交通監控技術領域內的技術標準，不僅是工程技術上的標準，也是違法行為的判定依據。因而技術標準也在客觀上為交通參與者設定了法律上的權利義務。筆者認為，應當重視交通監控技術設置標準、違法行為證據判定標準，可以考慮將各種技術標準作為交通法律、法規、規章等法律文件的附件予以頒布實施，明確技術標準的法律強制力。

最后，最為關鍵的是，公安交管部門應當轉變執法理念，不能一味依賴技術監控進行非現場處罰；不能忽視非現場處罰的局限性，忽略執法者在行政處罰中的主體地位，甚至產生“以罰代管”的錯誤執法思想。筆者建議，應當考慮建立現場處罰與非現場處罰的“合適比例”原則，即對道路交通安全違法行為進行處罰的模式，在整體上需要確定一個合適的比例作為指導。現場處罰模式不得低于一定比例，非現場處罰模式不得高于一定比例，兩種模式之間大致有個合適比例，防止出現過度依賴非現場處罰的情形。