加強國有資本監管，促進國有資產保值增值

暢曉利

（杭州市城市土地發展有限公司，浙江 杭州 310000）

國有資產是國家所有權的客體，是國家所有的一切財產和財產權利的總和。國有資產指的是為國家提供社會效益及經濟效益的各種經濟資源，如國家以不同的形式對企業進行投資所獲得的收益，或以接受贈予和國家撥款等方式獲得的財產權利。國有資產的概念分廣義及狹義。廣義上的國有資產指的是經營性的國有財產及具備增值性的國有資產，也包括非經營性的國有財產。對國有資產進行科學合理的監管，可以有效促進國有資產的保值增值，有利于國有企業的長遠發展。

一、加強國有資本監管的意義

近年來，我國出臺了很多有關國企改革的政策，這些政策的主要目的是增強我國國有經濟的創新能力及經濟競爭力，提升我國的經濟抗風險能力，要實現以上目標，就要做好國有資產的保值增值工作。只有做好以上工作，才能讓廣大人民群眾獲得相應的利益。但是，因為產權制度改革不夠深入，國有資本存在委托代理的問題，國有資產保值增值績效的效果并不明顯。2019年11月，國務院結合我國國有資產發展的實際情況，印發了《關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》，主要圍繞“管資本”這條主線，進一步加快我國國有資產監管職能內容的轉變，并提出新的有效監管措施。這些新的方法和舉措能有效提升我國國有資本的實際運營效率，促進我國資產的增值和保值，從而為廣大人民群眾提供更加優質的服務。與管理企業不同的是，對國有資本進行進一步管理，是出資人履行管理職責非常重要的方式，在具體的發展過程中會轉化為股東的意志，有效促進國有資本保值增值。

二、國有資本監管存在的問題

（一）風險防范意識淡薄

隨著經濟的不斷發展，國有企業改革不斷深化，我國國有企業的風險防范意識已有所增強，監管情況也得到了很大的改善。但是現階段，還存在國有資產保值增值意識不強、風險防范意識薄弱的情況，相關的風險管理體系也不夠完善。國有資產呈現出主體多元、委托代理鏈條冗長及資產規模龐大的特點。部分國有企業的經營戰略并不科學，存在很多問題。例如，在經營的過程中盲目追求多元化經營和投資，缺少對主輔產業及生產環境的分析，行業分布面比較寬，內部的資源配置不合理。這些問題在整體上主要表現為主業趨同的方式，資本的利用率不夠高，國有資本的結構和布局不夠合理。除了以上問題，由于對出資人的監管不到位，還出現了國有企業提供的服務和社會公益性服務產生沖突的問題。

（二）資產運營效率不高

在我國國有資產的運營方面，存在運營效率不高的情況。一方面，要保證國有資產的數量得到進一步的增長，因為國有資產是我國政權行使宏觀調控的重要手段；另一方面，我國的國有資產還肩負著引導產業結構深入調整、為社會提供公共服務以及有效提高社會科學技術水平的重要使命。在這樣的條件下，需要投入更多的資源和資金，有效提高運營效率。

（三）公司治理問題較明顯

從企業治理的角度來看，在市場上，國有企業處于主體地位，國有企業的股東會、監事會、董事會等治理主體必須具備一定的法定權力和地位，國資委作為政府股東代表履行出資人的職責。從目前的情況來看，國資委在實際的監管過程中，時常出現偏離出資人角色的情形，具備政府行政機構的色彩。

一些非市場化的行政方法會影響國有企業資本的正常運營。普遍存在的“一股獨大”以及內部人員控制問題，會直接導致國有企業治理失效，進一步導致國有資產流失。監管部門在實際工作中，要肩負社會責任，通過行政手段對國有企業的經營進行干預，還需要以盈利為目的，要求企業按照市場化的原則做好決策工作，使國有企業陷入困境。

（四）資本收益分配體制不完善

我國改革開放之后，國有資產的管理體制發生了一定程度的改變，國有企業的收益分配制度也發生了極大的變革，越來越成熟，對提高員工的生活水平具有十分重要的作用。與此同時，人們需要正確地認識到，國有企業收益分配的改革是一個非常艱巨的任務，存在很多問題。國有資本收益上繳比例不合理，雖然不同行業有不同的上繳比例，但是每個企業情況不同，細分程度還不夠。盡管國有資本在收益分配方面和原來相比有非常顯著的提升，但5%～10%的上繳比例與國有企業的壟斷利潤相比，還是比較低的。

（五）控制及監督的有效性不足

現階段，國有企業的監督體系存在一些問題。首先，國有企業內部控制制度體系不夠完善，無法滿足現代國有企業的管理要求。國有企業是一個具備公益性質的組織單位，但是，在實際的內部控制制度及業務流程上，沒有進行有效的銜接，資產管理及資金使用環節不夠科學和嚴密，相關責權劃分不夠明顯，導致國有資本的運營效率十分低下。其次，國有企業在內部評價及控制方面缺乏一定的監督機制。從國有企業的內部管理來看，審計部門缺乏權威性，也不具備一定的獨立性，在內部控制責任落實上缺乏嚴格的管理制度，如果責任主體和監督主體不明，會影響內部控制工作。最后，一些國有企業的外部監督體系不夠完善，絕大部分公眾能獲取的企業信息比較少，也沒有具體的渠道了解這些信息。國資監管機構展示的信息一般都是綜合數據，而沒有具體信息，嚴重影響了廣大人民群眾的知情權和監督權，也對國有資本的正常運營造成了不利影響。

三、加強國有資本監管的對策

（一）細化對國有資產的分類管理

國有資產是國家履行職能的物質基礎，主要分為經營性國有資產和非經營性國有資產。中共中央、國務院在2015年8月印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》中提出，將國有企業分為商業類和公益類。進一步建立健全國有資產管理體制，區分不同行業的經營運行方式，對不同類別的國有資產進行分類管理，制定相應的運行目標。在具體的管理過程中，要細化國有企業分類，設置不同的機構，對不同類別的國有資產進行合理化的管理和考核，制定和實現不同的經營目標。

（二）加強對國資監管的事前防范

屬于國家所有的各種財產、物資、債權和其他權益都屬于國有資產，國有資產涉及面廣，組成復雜，監管要求較高。在以管資本為主的新型監管體制下，需要制定和實施全方位、全過程、系統性的監管策略。以往的國有資本監管工作關注事后監管，導致責任難以區分界定，部分流失的國有資產難以追回。加強國有資產監管，需要兼顧事前、事中和事后的監管。事前，加強制度建設，明確規范，從源頭進行防范；事中，注意跟蹤監控；事后，進行監督問責，從而實現對投資全過程、全面、及時、動態的監管，創新國有資本監管方法。

（三）強化對國有資本的權責和預算管理

國有資本監管在向管資本轉變的過程中，存在人事委托代理鏈條冗長、決策效率低下等阻力，需要進一步明確國資監管各部門的權利責任清單，科學合理地進行職責分工，密切合作，建立共享信息平臺，將所有國有資產納入監管范圍。作為國有資本預算的主體，國資監管部門需編制計劃、分配投資項目資金、建立健全投資項目的決策和調整機制；加強對預算制定與執行過程的監督、加強事后考評、加強人員激勵等；加強財務報告監管，做好預算制定和執行的審計，及時發現及整改問題，促進預算目標的實現。

（四）促進經營性國有資產管理法制化建設

現階段，有關經營性國有資產的法律法規，一般都是比較基礎的部門法規，創新性的東西比較少。在這一管理體制的影響下，管理手段跟不上現在的發展節奏。除此之外，還有部分法律法規缺乏相關的約束能力，滿足不了國有資產保值增值的需要，會對資產管理造成十分不利的影響。不斷加強國有資產的經營管理建設，是國有企業法制化的重要路徑。在國有資產法制化的同時，還需要建立起更加完善的法規體系，結合實際情況及現行的規章制度，形成更加符合現代化管理的管理制度。

（五）完善管理體制改革的配套

對于國有資產來說，深化管理體制改革是一項非常系統的工作，需要加快建立各項配套措施，對國有經濟的布局及結構作進一步的調整，不斷完善相關公司法人的治理結構，結合實際情況建立起更加有效的機制。政府的職能也要實現進一步的轉變，將代理職能和公共行政事務相分離。要完善要素市場，推動當地產權交易的進一步發展，還需要促進企業市場的有序發展，為企業法人的治理結構提供比較完善的人才支持政策等。

四、結語

國有企業需要圍繞風險控制，建立健全管理制度和業務流程，加強對國有資本預算的制定和執行的管理，進一步完善內部監督體系，分類建立考核問責機制，從而實現國有資產制度的規范化與內控程序的精細化。此外，還需要健全國有企業的外部監督機制，加強各方利益相關者及公眾的監管，讓國有企業的信息披露渠道更加多元，提高國有企業信息的透明度、完善性和及時性，不斷促進國有企業資產的增值保值。