電梯安全立法研究

邢 亮

（中共天津市委黨校天津行政學院，天津 300191）

改革開放以來我國城市建設進入快速發展時期，城鎮化進程尤其房地產行業的發展直接帶動電梯行業進入高速成長期，而且隨著城市的快速發展，電梯產量每年還以16%左右的速度在增長。電梯作為與人們關系最密切的一種特種設備，在城市運行中發揮的作用日益重要，但同時在電梯安全管理方面人們也遇到了許多復雜的問題。

一、通過立法保障電梯安全的必要性

雖然《特種設備安全法》和《特種設備安全監察條例》等法律法規對電梯安全有比較全面的規范，但仍然存在許多問題，例如部分條款過于原則、內容不夠清晰，有些問題缺乏明確規定或不夠詳細，不能夠解決目前在電梯安全監管中遇到的實際問題等。［1］由于電梯安全管理缺乏專門的法律、行政法規，相關工作開展存在難題，導致具體工作中還存在著電梯維護保養不規范、更新改造資金籌集難、信息化管理程度低等諸多不足和問題，這給電梯的安全運行帶來了各種隱患。［2］為進一步加強和完善電梯使用安全管理，預防和減少電梯安全事故，我國有必要根據現有法律法規，結合政府監管工作實踐，制定能夠解決電梯使用安全問題的具有操作性、針對性的電梯安全專門法律、法規，為電梯安全管理提供法制保障。

二、電梯安全管理中出現的主要問題

（一）部分電梯使用管理單位不重視主體責任的落實

電梯使用管理單位，是指具有管理權利、管理義務，承擔電梯使用安全責任的單位或者個人。一般情況下特種設備的所有者就是使用單位，使用單位既是設備的使用者，同時也承擔著保障設備安全的法律責任。但是電梯，尤其是民用電梯的使用單位是個特例。民用電梯一般是由所有業主共同享有所有權，業主們共享權利也共擔責任。但是由于電梯所有者眾多但是又沒有管理的專業知識和能力，所以絕大多數情況下電梯是由業主委托物業服務公司作為使用單位承擔保障電梯安全的責任。部分物業服務公司，特別是一些不正規的物業服務公司，經常會忽視主體責任的落實，有的是管理制度不完善，有的是日常管理不規范。還有些電梯使用管理單位錯誤地認為只要聘請了電梯維保單位就算是履行了管理職責，從此電梯的安全管理責任就轉移到維保單位，自己對電梯要么不管不問，要么疏于管理，長期下去電梯很可能產生各種安全隱患，極易引發事故的發生。

（二）部分住宅電梯運行和維修等費用的籌集不到位

電梯的運行、維保、維修和更換等都需要支付相應的費用，但是在籌集費用方面仍存在不少困難和問題。部分住宅小區由于各種原因導致電梯管理費用籌集不足，使得電梯無法正常使用或者“帶病工作”，而其中如何保障“三無電梯”的安全使用更是棘手的問題。這類產權不清、資金不足、物業失管的電梯因無法得到及時維保、維修、檢驗或者改造，往往會埋下嚴重的安全隱患。

（三）電梯維護保養的問題較多

從近年來發生電梯安全事故的原因來看，一是因為電梯出廠的質量有問題，二是因為電梯的檢修、使用、保養不當造成的，而后者占大多數。［3］由于電梯往往是由第三方企業進行維護保養的，一方面因為維保成本的信息不對稱，另一方面第三方企業出于對利潤最大化的考慮，導致電梯維保質量良莠不齊，對維保單位的監管也一直都比較困難。例如，電梯維護保養市場存在著企業通過低于成本價進行惡性競爭的現象，個別維護保養單位在取得維保業務后，為降低維保成本，常常會偷工減料、簡化工作程序，導致維保質量堪憂；在電梯發生故障時，一些在外省市注冊的維護保養單位因為距離較遠處置故障往往不夠及時；一些維保單位和物業公司惡意串通，簽訂陰陽合同，損害業主利益，導致維保質次價高；還有一些維保單位不具有相應的維保資質，維保作業人員缺少符合維保要求的工作能力等。

（四）老舊電梯的管理難題日益突出

老舊電梯主要是指超過設計使用年限或者次數的電梯，我國老舊電梯的安全問題已成為監管的重點和難點。一般而言，電梯的使用年限在15年左右，一般10年進入大修、15年進入大換階段。目前我國正值第一批商品房建設后電梯大修及置換周期，二三十年前建設的電梯住宅樓已經進入了老化期，我國面臨著大量老舊電梯報廢和更換的問題。然而大多數情況下，小區業主由于對公共設施的維護保養意識不強，很難自行更換老舊電梯。而許多老舊商品房沒有維修基金，對電梯的維修維護常常不到位，再加上電梯使用時間較長，導致電梯故障頻發。

（五）部分乘客乘用電梯的安全意識不強

電梯作為公用設備人們都應當安全乘用，但是有部分乘客安全文明乘梯意識淡薄，甚至有故意損壞電梯的行為。據國家市場監督管理總局統計，我國有將近一半的電梯安全事故是由于乘客不正確乘用電梯造成的。在日常工作生活中，部分乘客乘坐電梯時違反安全使用注意事項，誤操作或人為損壞電梯部件，最終引發電梯故障，例如扒啟撞擊電梯門、使勁反復敲擊電梯按鈕、長時間擋住電梯梯門、推電動車進入電梯轎廂，甚至存在極小數的在電梯里便溺的現象，這些行為都會加速電梯零部件老化、損壞，最終導致電梯安全故障乃至安全事故的發生。這些不當行為不僅造成乘客自身利益的損害，也會危及社會公眾的安全。

（六）監管方式不適應社會的快速發展

隨著電梯數量的日益大幅增多，監管部門的監管任務也隨之不斷加重。電梯安全監管部門工作人員的編制有限而電梯數量卻與日俱增，監管人員不足與監管任務繁重的矛盾越來越突出。過去因為使用單位的主體責任落實不夠，對電梯安全的監管更多的是依靠監管部門“保姆式”的檢查監督，但是現在僅靠監管部門對電梯逐步進行檢查監督的傳統監管方式已經遠遠不能適應電梯數量高速增長的現實。

三、電梯安全立法建議

（一）明確使用管理單位并強化使用管理單位的責任

確保電梯安全首先就要確定電梯的使用管理單位，并落實其主體責任。首先，應當依法確定電梯的使用管理單位。如果電梯是由電梯的所有權人自行管理的，電梯的所有權人就是電梯的使用管理單位；如果電梯是由所有權人委托的物業公司或者其他管理人管理的，受委托方是使用管理單位；如果出租配有電梯的場所的，合同各方可以約定電梯的使用管理單位。如果電梯屬于所有權人共有并且沒有委托他人管理的，共有人應當通過協商確定電梯的實際負責人來承擔具體管理義務，如果沒有確定實際負責人，將不得使用電梯，如果已投入使用的，則應當暫停使用電梯。其次，依法建立電梯使用管理單位的首負責任制。電梯在使用過程中發生事故造成人身傷害的原因比較復雜，有的是因為管理單位管理不到位，有的是因為維保單位維保不及時，還有的是因為乘客的不當操作或者故意破壞行為導致的。要確定是哪一方的責任往往需要經過繁瑣的程序和較長的時間，有時還會出現各方對承擔責任推諉扯皮的現象，這都不利于對受損害者進行救助和賠償。因此，我國可以確立使用管理單位的首負責任制，即一旦發生事故，首先由電梯使用管理單位承擔人身救助、支付醫療費用等民事責任，及時保障受損害者的合法權益，等事故責任最終認定后，使用管理單位再根據事故責任的劃分向其他責任方依法進行追償。

（二）加強對電梯相關費用的管理

為了保障對電梯費用的有效管理，我國應當加強如下兩方面的法律規范：首先，應當明確電梯所有權人承擔電梯日常管理、維護保養、修理、檢驗等所需的全部費用。如果在電梯轎廂中設置商業廣告的，廣告收入應當專項用于電梯的日常管理、維護保養和修理改造，任何人不得挪作他用。其次，如果電梯是由委托的物業服務企業管理的，為了保障電梯費用的使用能夠公開透明和不被侵占挪用，物業服務企業應當將電梯日常運行和維護保養的費用單獨立賬，?？顚Ｓ?，滾動使用，每年定期公布收支賬目，并保證公布信息的真實性。

（三）強化維護保養單位的義務和責任

針對電梯日常維護保養中存在的諸多問題，我國可以建立以下五項監管制度：第一，電梯維護保養單位應當具有相應的維保資質并依法在當地辦理工商登記，而且還應當在當地承接維保業務。通過此項制度可以防止一些沒有資質的企業違法開展維保業務，同時也便于對維保單位進行屬地監管。第二，建立維護保養單位備案制度，監督管理部門應當公開已備案的維護保養單位相關信息，便于社會的監督。第三，建立維護保養單位教育培訓制度。維護保養單位應當定期對其作業人員進行安全教育和技術培訓并妥善保存作業人員的教育培訓記錄，以備檢查。第四，建立電梯維保質量評估制度。監管部門可以通過抽查對維保單位的工作質量情況開展質量評估，根據質量問題的嚴重程度把單位分類列入“黑名單”，并將“黑名單”通報給業主、房屋管理部門、物業公司或者向社會公開。監管部門對列入“黑名單”的單位還要加強日常監督管理，督促這些單位及時整改。第五，提高維護保養單位的遠程監測水平。電梯遠程監測系統能實時采集電梯運行數據，并通過網絡實現數據傳送，有助于及時發現和排除故障。為此，電梯制造單位應當在出廠時配備遠程監測裝置，鼓勵維護保養單位通過遠程監測系統對電梯運行情況進行監測。第六，強化維護保養單位的維保義務和責任。維護保養單位不得轉包、分包維護保養業務，不得以不正當競爭手段獲取維護保養業務、降低維護保養質量。維護保養單位的主要負責人和操作人員應當對修理或者更換的電梯部件與維護保養記錄的一致性負責。

（四）加強對老舊電梯的管理

為加強對老舊電梯的管理，我國可以建立如下對老舊電梯的監管機制：第一，適當增加對老舊電梯定期檢驗的頻次和項目。我國《特種設備安全法》規定特種設備的定期檢驗期限是一年，但對于老舊電梯應當適當縮短定期檢驗的期限。例如，對老舊電梯的定期檢驗期限可以規定是半年一檢。增加檢驗頻次一方面可以提高發現安全隱患的機會，另一方面也會促使電梯使用單位及時更換電梯減少使用成本。在定期檢驗時，對老舊電梯按照監督檢驗的要求可以增加功能性試驗和制停距離等檢驗項目，以判斷電梯的主要功能是否合格、電梯是否能夠正常運行和制停。第二，電梯維護保養單位應當增加對老舊電梯維護保養的次數和維保項目，延長電梯零部件的使用壽命，減少電梯發生故障的安全隱患。第三，建立老舊電梯安全評估制度。隨著使用年限的增加，老舊電梯的安全隱患也在不斷增多，僅靠一年一次的定期檢驗并不能對電梯進行全面的檢查。因此建立老舊電梯安全評估制度勢在必行。使用管理單位一般應每五年對老舊電梯進行一次安全評估，通過全面檢查評估電梯的安全指標，并根據安全評估結論對電梯進行修理、改造和更新。第四，建立住宅老舊電梯的報廢與更換制度。經過安全評估如果電梯已經到了需要報廢的時候，政府可以對住宅小區老舊電梯的報廢和更換給予政府補貼或者獎勵，而對于公產房等政府產權的老舊電梯，政府則可以全部出資進行更換，從國家層面鼓勵和推動老舊電梯的報廢和更新。

（五）明確電梯乘客的義務和責任

通過規定乘坐電梯的義務和責任可以有效地規范乘客行為，保障乘客乘用電梯的安全。由于我國電梯監管部門沒有對乘客進行監管的權力，因此立法規定乘客的義務和責任既是對乘客乘坐電梯時的警示和指引，又可以在發生電梯事故時，為確定民事責任提供法律依據。法院可以根據乘客在乘用電梯時是否遵守行為規范的情況，來裁判各方責任的大小，同時也以此教育民眾依法規范乘用電梯。

（六）進一步強化監管部門的職責

為適應目前電梯數量快速增長的新形勢，應當通過建立以下五項監管機制進一步強化監管部門的職責：第一，強化監管部門的監管措施，提高監管能力。監管措施可以包括實施查封扣押、進行約談、發出安全監察指令等。第二，建立重點監督檢查制度，對位于車站、機場、商場、醫院、學校等公眾聚集場所的電梯和故障頻率較高、老舊電梯實施重點安全監督檢查和專項監督檢查。對列入“黑名單”的使用管理單位、維護保養單位增加監督檢查頻率。第三，確立抽查監管制度。監管部門可以通過定期抽查的方式對電梯的生產、銷售、使用、維護保養、定期檢驗檢測情況和遠程監測系統運行等情況進行監督管理。［4］第四，建立監督管理檔案制度，監督管理部門應當將對使用管理單位、維護保養單位監督檢查的情況記錄在電梯安全監督管理檔案中，并向相關部門通報。第五，健全監管信息公開制度，監管部門應當定期把監督檢查結果和電梯安全狀況報告向社會公布，接受社會監督。第六，增加罰款數額、加大處罰力度。一些使用管理單位和維保單位安全意識淡薄、僥幸心理較強，由于違法成本不高，在利益驅動下違規操作、偷工減料的現象比較嚴重，因此立法應在罰則部分增加罰款數額，提高其違法成本。