我國檢察官懲戒制度之三維構建

唐子晗

（長春理工大學，吉林 長春 130012）

一、引言

近年來，有些地方檢察機關出臺了司法過錯責任追究辦法，如2017年《吉林省人民檢察院工作報告》對錯案實施“零容忍”，即“因主觀過錯造成冤假錯案的一律清出檢察隊伍，直到追究刑事責任；對因取證不合法或者審查不認真導致證據被依法排除的，一律先停止工作，調查后再作處理；對被舉報違紀辦案的，一律進行調查核實，視情況進行處理”。①吉林省作為全國第一批7個司法改革試點地區之一，2017年10月以來，吉林省政法委、法院和檢察官為解決入額人員的職業保障、確保責權統一等問題，其中，吉林省檢察院出臺了“三個一律”的司法過錯責任追究辦法，對錯案實行“零容忍”。從中衍生出檢察官因主觀過錯導致錯案一律開除，該規定加重了檢察官的負擔。如果沒有良好的保障機制，必然導致檢察官擔心被追責而不作為或者怠于履行職責，甚至由于檢察官害怕被開除而“從寬執法”。如何實現檢察官權益保障與有效懲戒的和諧，是檢察官懲戒制度必須解決的難題。

二、現行檢察官懲戒制度之反思

目前，我國檢察官懲戒制度主要從檢察系統內部進行，在懲戒主體、懲戒事由和懲戒程序方面存在不足。具言之，第一，檢察官懲戒主體相對單一。檢察官懲戒主體主要以檢察系統內部為主，即檢察院的監察部門或政工部門負責調查，檢察長辦公會審議決定，對檢察官予以懲戒。現有檢察官懲戒主體呈現出單一性和封閉性，必然導致“檢察相隱”，明顯違反“自斷其案”的正當性原則，由此帶來了檢察官懲戒的公正性受到質疑。第二，檢察官懲戒事由的模糊性。由于檢察官懲戒事由劃分標準不統一，使得檢察官懲戒過罰失當，亦會影響檢察官懲戒的公正性。第三，檢察官懲戒程序公正性不足。我國《檢察官法》和《檢察人員紀律處分條例（試行）》都明確規定了檢察官懲戒的法定程序，即未經法定程序檢察官不被免職、降職、辭退或者處分。但在懲戒過程中，檢察官的程序性權利并未受到應有之重視，更多是以結果為導向予以懲戒，導致懲戒程序在檢察系統內部自我消化［1］。

基于對檢察官懲戒制度之反思，打破原有的封閉性點狀懲戒并構建流動性循環懲戒，是優化檢察官懲戒制度的必由之路。

三、三維架構下檢察官懲戒制度的正當性

目前對檢察人員懲戒手段的法定性與一般性的行政處罰之間的區分邊界較為模糊。存在著法律位階不同、責任種類不科學、內容重復不統一等缺陷。鑒于司法行業的特殊性，在實踐中一律采用一般的行政懲罰手段往往會使得懲戒變得有名無實，進而損害司法的權威性。根據懲戒事由承載的檢察官的權益大小以及危害程度進行劃分，筆者大致將我國檢察官的懲戒事由劃分為三級：（1）在辦案過程，因為檢察官的違法行為導致行為人的權益受到嚴重侵害；（2）因為由于主觀過錯后者由于辦事不嚴、行為不規范等重大過失造成案件具有瑕疵，最終影響裁判結果，造成錯案的行為；（3）檢察官違反職業道德倫理，違反黨紀，損害司法威信力與社會公平與正義的行為。三者之間所承載的檢察官的權益各有不同。同時，不同的情形應當適用不同的懲戒措施，即符合過責適當原則。通過對懲戒事由進行分層次劃分，使其更好地與所負責該事由部門相匹配。根據懲戒事由所保護檢察官權益大小的差異性，設計出層級式的懲戒解決的機制。

在檢察官懲戒制度的三維構建中，每個懲戒事由都有出口，通過與懲戒主體的職能相匹配，將各懲戒主體的救濟途徑的功能及其優勢梳理清楚，使它們不再是分散的個體，而是相互銜接彼此配合的整體［2］。

四、基于三維架構建構檢察官懲戒機制

（一）內部懲戒的反向邏輯

在檢察機關內部，檢察官懲戒責任所追究的對象應該是一般常態下辦案過程中檢察官違反檢察官職業倫理的行為。由于該追究的對象行為都具有事實往往較為清楚，不存在較明顯的判斷上的不確定性，且程序過程較為清晰和簡潔，涉及檢察官的利益也相對較小，所以這種懲戒工作可以由檢察機關內部設立的紀檢監察部門著手完成，這樣可以最大限度地發揮其對于涉事檢察官工作流程、工作模式較為熟悉，開展取證，調查工作簡單的優勢，也能更好保護檢察官權益階層較低的權益。

對于社會影響力較大，懲罰強度更大的懲戒事由的判斷與懲罰決定則不能由檢察機關內部進行。這種在判斷以及認定事實上存在困難，同時關系到檢察官自身權益重大的懲戒事由時，應當將其交由專業性、中立性更強，審查幅度更大的第三方懲戒組織進行受理。其目的是防止機關內部一味以“結果”為導向做出判斷，損害被訴檢察官的利益或庇護和偏袒被訴檢察官，最終難以發揮懲戒的實際功效［3］。

（二）審查與審判的相分離的中立主體

為了保障在檢察官懲戒流動性、多維性機制中懲戒能夠達到公平與正義，更好地保護被訴檢察官權益，檢察官懲戒委員會就成為了實現這種懲戒價值的重要支撐點。

在該機制中，檢察官懲戒委員會應定義為有效審查權與懲戒建議權相結合的統一體，同時檢察官懲戒委員會是檢察官懲戒的流動性、多維性機制中實現懲戒公正與權益平衡的中間環節，肩負著與職務懲戒法庭形成良好的業務銜接的重要使命。檢察官懲戒委員會主要負責對認定困難較大、涉及檢察官權益較大的懲戒事由進行有效審查和作出懲戒建議。懲戒委員會通過有效審查，并最終向職務懲戒法庭提出權威性的認定意見和懲戒建議，保證檢察官權益得到應有的保護。

一方面要賦予檢察官懲戒委員會一定的調查核實權。例如可以設置小單位的調查小組，在合理的范圍內對相關證據進行調查。但是同時調查核實方式的廣度和深度不能損害當事檢察官的合法權益。另一方面可以對調查核實的結果與部分流程進行社會公示，采取聽證形式。如果被訴檢察官在聽證會上要求懲戒委員會對事實進行進一步調查核實，那么此時檢察官懲戒委員會就理應進行進一步調查取證，從而作出更加詳細的懲戒意見。

（三）懲戒中立性的思維拓展

由于檢察官懲戒救濟具有外部性，納入司法救濟是社會發展的必然。以人民法院內部行政審判庭為基點，逐漸演化出的檢察官職業懲戒法庭也就存在了一種司法懲戒的可能性。

將懲戒意見和審查結果送交給檢察官內部進行懲戒，就極有可能產生有效懲戒回流到檢察官的封閉體系中，最終失去其有效性的現實難題。這樣既不利于維護公平正義，也同樣損害了被訴檢察官的權益。為了在真正意義上實現有效懲戒，保證懲戒程序的一以貫之，設立獨立的懲戒機關是十分有必要的。在懲戒程序設計上實現調查與審判相分離，通過引進司法的辯論對抗的形式，最大限度地減少懲戒過程中的行政成分，體現司法屬性。

對于檢察官職務懲戒法庭而言，法官是這種法庭的主要組成人員，人數一般為三人，組成合議庭的法官須來自不同的轄區，不同的司法級別。這樣的制度設計一是為了防止法官之間事前互相認識導致裁決不公正；二是可以大大增加被訴人買通審判人員的難度；三是由于不同的司法層級，導致法官的能力與角度視野的不同，使得判決更加全面而周密。

如今檢察官懲戒法庭的設想仍然停留在理論階段，由此產生的觸犯刑法的違法行為，職務法院是否有權管轄，是否可以具有司法審判與刑事審判的雙重屬性的問題，筆者認為是值得關注和研究的。