高校法治機構運行現狀及其風險辨析
——基于33所一流大學建設高校的調查

謝陽薇，章晶晶

（1.華東師范大學社會發展學院，上海200241；2.華東師范大學教育學部，上海200062）

“作為治國理政的基本方式，法治是實現教育治理問題的基本路徑”[1]。近年來，為了提升治理體系和治理能力現代化建設，高校法治化進程進一步加快?！兑婪ㄖ谓虒嵤┚V要（2016-2020 年）》提出，“高等學校要有機構專門負責法律事務和依法治理工作，要聘任專任的法律顧問，建立健全面向師生的法律服務體系?！盵2]2020年，教育部印發了《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》，明確提出“學校應當有專門機構負責法治工作，有條件的可以獨立設置負責法治工作的機構，作為學校的管理部門，統籌行使相應職權，并適應學校規模和管理需求，配齊配足工作人員?！盵3]高校法治機構是推進法治變革的重要載體，應納入法治化建設這一有機整體工程中來進行設計，充分考慮所面臨的獨特群體，所在場域的亞文化和現實困境，從而系統地實現法治目標。而現實是，高校法治化建設相關政策的推進時間短、任務重，各個高校在設計和設置法治機構時缺乏參照，整體仍然處在探索的階段。在2018 年的一項對59 所高校的調查中發現，“擁有兩類法治機構的高校不到樣本高?？倲档囊话搿?，且存在著人員隊伍有待優化、法治機構缺乏獨立性、面向師生的法律服務體系不健全、制度建設仍需完善等問題[4]。當前，外部環境和內部環境復雜多變，國家對高校法治建設提出了一系列新要求和新挑戰，高校法治機構的運行仍然存在較為明顯的問題。圍繞著“高校法治機構運行現狀”這一主題，本研究通過深入訪談33 所一流大學建設高校的法治機構負責人和相關職員（共計55 人），分析相關案例（共43 件），試圖將高校作為行動的主體，從目標遷移、過程發生、評價調整的敘事研究視角來分析高校法治機構的運行現狀及其風險應對問題，為完善高校法治機構建構，以法治建設促進高校治理現代化提供理論和現實依據。

一、問題的提出

高校法治機構是高校專門負責法治工作的組織，與高校法治建設相伴而生?！白鳛閷W校的管理部門，法治機構的職責不僅與法治有關，還統籌行使著相應的行政管理職權”[3]。在國內，第一個高校法治機構誕生于1988年。30余年來，各高校特別是一流大學建設高校陸續建立了法治機構，機構的數量有了顯著增加。在一個時期內，高校法治機構的產生和基本運行是追求“合法性”機制[5]65的結果，是法治要求的“強制性”和受義務和道德支配的“規范性”以及高校組織行動策略的“文化認知性”共同作用的產物[6]。

高校法治機構的職責在語義層面聚焦于高校的法治工作。但倘若在“國家-學校-師生個體”的研究模型和“行政權、學術權、民生權”的理論框架中對其進行分析，又呈現出具有復雜性的一面。隨著國家依法治國戰略要求和高校日漸復雜的制度環境，高校法治化進程緩慢，法治作用發揮仍不盡如人意，諸多實踐問題逐步凸顯出來。高校法治機構的運行也必然要面對高校治理中自有的現實問題和多重困境，更無法回避高等教育高質量發展的時代需要。

近年來，學者們對高校法治問題也進行了一定程度的分析，提出了高校法治組織目標不明確、機構設置不合理、人員配備不充足等問題，也產生了教育資源浪費[7]、無法適應社會需求[8]、缺乏特色和活力等多種質疑[9]，但鮮有研究對現實問題背后的機制加以探究。在這樣的背景下，本研究依托組織研究的新制度主義之分析框架，考察高校法治機構的組織變遷過程，從組織同形、風險暴露和分化重構幾個階段，洞悉其中的規制性（regulative）、規范性（normative）和文化認知性（culture-cognitive）制度要素的實際影響[10]。

高校法治機構的組織同化趨向是產生諸多現實問題的重要機制性因素。在以大陸法系為主導的文化中，“法律趨同”是法律的權威性來源，是一個必然而迫切的要求，也是規范行為的底線所在[11]。從規制性要素看，高校法治機構組織同化存在合理性，是眾多規制性條文的具體要求。從規范性要素看，高校法治機構在行政設置上趨于同化，又是高校行政單位的組成部分，要遵守高校的機構設置和職責規范。從文化-認知性要素來看，教育管理部門、高校師生對高校法治機構的認知和定位較為相似，這種廣為接受的事實引起了更為深層、更為穩固的趨同現象[5]86。趨同本身不存在價值評判，但趨同背后隱匿著運行“風險”。高校在性質上與國家行政機關有別，具有高校行政法治邏輯自身的特質[12]。高度的趨同會使組織的界限模糊[13]，無論就外部的政校關系而言，還是就內部的學校各部門關系來看，都存在被模糊化的風險。

同時，法治機構設置的不合理之處，也會由于組織趨同而在時空范圍上將問題放大，使行政資源浪費或不充分利用的現象在多個組織間復制，從而容易出現法治“形式過度”和“實質不足”等問題。例如，“形式過度”的法治化對行政力量造成制約，成為“不作為”的理由，損害了高校發展積極性，造成機構臃腫，加大行政成本[14]。也有因法治化實質力量不足導致高校無序發展，學校發展與社會脫節，無視師生的正當權益，出現影響較大的負面事件，使得事業發展遭遇挫折[15]。所以，對高校法治機構運行中的分化與重構進行理論分析是十分必要的。要注意到，高校法治機構是在動態中開展組織變革的。從早期法治機構的設置，到不斷地調整變化，高校法治機構的改革也在同步進行中。制度改革與“維持原狀”趨勢形成了能動性和反身性，從而分化演變，呈現出新的形態。應從這些新的形態中，尋找到高校法治機構的發展路徑，從而逐步建構良好的法治機構運行機制，努力構建良好的高校法治生態。

二、高校法治機構創設與發展的解釋機制

高校法治機構的建立和發展，可從國家層面的制度安排、高校層面的內部環境應對以及高校組織域中各行動個體的態度和行為三個維度來進行分析和解釋。

1.國家的制度安排：機構的產生與運行

推動教育法治化建設和推進高等學校治理體系和治理能力現代化，是國家“全面依法治國”和“治理能力現代化”的重要組成部分，是深化改革的導向性要求。高校法治機構的建立和運行，體現了強制性和非強制性的國家政策和激勵方式在高校的落實。在正式性的強制性規定上，主要通過政策頒布和行政命令來推動。如2003 年以來，教育部陸續頒布相關文件：《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》首次確認高校推行法治機構制度；《教育部辦公廳關于開展依法治校示范校創建活動的通知》更是將“學校有專門機構或者領導負責依法治校工作”作為高校法治建設優秀與否的評價標準；《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》進一步明確了高校設立法治機構的要求（見表1）。

表1 教育部相關政策推進表

可見，政策的逐步遞進對法治機構的設置、專業化提出了更明確的要求，高校作為下級行政單位，貫徹執行是題中之義。在非正式強制的指向方面，教育資源分配和運作的方式影響了高校法治機構的產生和運行現狀。上級部門在開展的項目申請和評估中，對申報高校法治建設的水平提出了明確的標準和要求。提高法治建設水平成為高校獲得法治建設資源的客觀要求。這些正式和非正式的制度性壓力，對高校形成了一種具有強制性的制度環境，在教育發展過程中發揮了重要的引領、規范、促進和保障作用[1]。

值得注意的是，盡管這些政策為高校法治機構的建設和發展提供了思路，但并沒有提出明確、可操作性的目標和具體的建設方案[19]；且這些置于高校運轉之上的政策規制，因其內容概括簡略，缺乏明確的監督和獎懲機制，在實踐層面，難以獲得高校堅實和有效的回應[20]。國家層面的強制和非強制性要求，雖然促成了高校法治機構的產生，但在其生存和運行中所發揮的作用并不直接。

2.高校層面的應對：內部環境驅使下的“雙向運動”

經濟快速發展導致高校的內外部環境變得嚴峻而多變。高校在教學、科研、人才培養、社會服務的過程中所面臨的風險以及需要控制的不確定因素在數量和程度上均與日俱增。高校管理對法治化存在切實需求，但在高校管理體制下，特別是在學術權力、行政權力尚未明晰的前提下，法治化難以從內部生發。

在法治機構設置之后，來自高校外部的力量將法治要求帶入了高校內部，使得“法權”參與到行政權和學術權的共存生態之中，形成了新一輪的“雙向運動”。一方面，以法治機構為代表的“法權”開始將原有的行政權力和學術權力整合到學校層面，設置了報審機制和制度流程，從而規避具有不確定性的風險。另一方面，“法權”又對行政權的高效率和學術權的自由裁量產生了一定程度的沖擊，于是它們又反過來制約法治工作的擴張，將法治所賴以存在的組織機構“鈍化”，使其服務于學術權力和行政權力。這種“雙向運動”的存在空間，是國家強制和非強制要求所留下的高校自主權所形成的。高校自主權的長期實踐探索，使得高校法治機構的建設一直處于“模糊狀態”，使得高校法治機構不具備能力預測環境的未來狀態對高校法治機構產生的影響，只得通過模仿成功的高校法治機構的結構模式或行動模式來降低其生存和發展的不確定性。這使得法治機構的“盲目設置”出現，從而引發一系列的風險，使得部分高校法治建設困難重重，長期處于低水平的發展階段。

3.個體的行動策略：組織域中各個主體的態度和行為

個體的行動模式受到“社會規范機制”的影響，同樣也是決定法治機構日常實踐的最主要因素。作為法治機構行政領導的個體，遵循內部環境的要求，法治并不是其首要責任。法治機構通常以內設和掛靠的形式存在，法治無法成為主要負責領導的首要工作事項，更多是處于兼顧和被動回應的地位。

同時，由于法治機構主要負責領導往往不具有法學背景，在對法律的判斷和運用上，法治機構通常的策略是將法律事務的決策權下放到二級院系或職能部門審核，或者遇到重大事項交由校長辦公會或黨委常委會審議，法治機構不做決策和判斷。這使得法治機構從審批機構逐步轉化為咨詢機構，從而使得其設置的初衷發生了“偏移”。

而且，法治工作者個體的行動邏輯與行政管理人員相似，在職業發展方面，首先考慮的是職務晉升和發展問題。專職法治工作者的薪資不高，且發展渠道狹窄，這促使法治工作者自發兼做其他業務，存在較高的離職風險。同時，學校法治工作人員依附于行政群體，職業化程度較低，缺乏對“職業共同體”的認同感，難以承載和實現法治工作的目標。

不過，從師生角度來看，也存在不同的認知情況。教師認為學校是“學術的象牙塔”，認為學?！皟韧庥袆e”，將學校法治工作視作內部的“行政干預”，對制度的“合法性”和“合理性”產生懷疑，對相關工作往往采取不合作的消極態度，使得法治工作的開展受阻。學生則受到“行政權力”的影響更大，在權益被損害時，往往愿意采用行政乃至借助媒體的力量來維權，很少會考慮運用法律的方式。即使在采取法律途徑維權時，學生也難以信任學校設置的法治機構。因此，在日常的個體行動中，高校法治仍然存在著難以順利開展的多重困境。

三、高校法治機構“運行風險”的具體表征

在國家政策與制度的要求下，高校法治機構多為模仿其他學校而建立，又因內部體制原因而掛靠或內設在既有的機構之中，從而在運行中存在效率低下、職責泛化、目標偏移、策略失敗等風險。

1.組織產生的敘事：外部環境驅使下的行政效率風險

就高校法治機構成立的時間來看，從最早的1988年到最晚的2018 年，前后跨度達30 年之久（見圖1）。但是，高校法治機構的快速增長期主要集中在2001年至2015 年這15 年。這主要是受到了該時期政策的影響。2003 年教育部發布《關于大力加強依法治校工作的通知》，指出要明確校內職能機構、工作崗位的職責與任務。隨后在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》以及2012年教育部發布的《全面推進依法治校實施綱要》等政策要求下，掀起了一波高校法治機構設置的熱潮。在調查中，僅48.5%的負責人認為，學校設置法治辦公室是為了“控制風險”；而幾乎所有負責人都認同“加強高校法治建設，促進治理現代化”的任務目標。也就是說，在高校法治機構的設置上，“合法性趨同”成為主要原因。

圖1 樣本高校中設立法治機構的高校占比趨勢圖

同時，雖然一流大學建設高校應當是“有條件獨立設置負責法治工作的機構”，但在調查中，僅有3 個是不依附高校其他內部機構而獨立運行的專門機構，剩余30 個均以“掛靠”或“內設”的形式依附于其他內部機構而存在和運行。

“學校領導一直很重視依法治校工作，很早之前就在校長辦公室設立了法治科，后來變成了校長辦公室內設的法律事務室，管理著學校大大小小的法律事務。既然教育部政策明確規定要設立法治機構，且有條件的要設立獨立機構，學校也就‘順勢’成立了獨立的法治機構，負責學校的法治工作?！保―L1高校相關負責人訪談）

在調查中，許多高校法治機構負責人都表達了上述立場，表明眾多高校在其法治機構的創設中，主要基于“被動探索”的邏輯展開，并未從自身的需要來全面推進法治機構的專門化建設。在這種“外部環境引導”邏輯的驅動下，雖然法治機構在形式上紛紛得以建立，并出臺了一系列的制度，如“審核合同”“解決師生糾紛”等，但是使原本屬于其他機構的職責歸口在法治機構，審核的流程繼而增多，行政成本也隨之增加。同時，其他部門由于不再承擔相關責任，對待法治工作的態度也更為隨意，存在“等靠要”的現象，反而在一定程度上降低了原有的行政效率。

2.組織架構的取向：內部環境影響下的職責泛化風險

組織架構通常包括組織的人員數量、分工、專業化程度、權責關系等[21]。在高校法治機構與學校其他組織機構的互動特別是提供法律服務的過程中，也存在了人員力量薄弱、相關職責泛化等潛在風險。如在人員數量上，被調查的33 所高校中，81.8%的高校僅有2 至4 名法治機構人員（包含機構正副職和職員），僅有1所高校在10人以上（見圖2）。

圖2 樣本高校中不同設置方式的機構人員平均數量（單位：人）

受訪人普遍認為，“隨著高校治理環境的日趨復雜，人員數量少，難以應對情況多變且數量日益增多的高校矛盾和沖突。”“民眾維權意識越來越強，學校的糾紛和訴訟也呈現每年增長的趨勢，此外，每年要審的合同也從以往的上百份到現在的上千份，工作壓力確實很大?！保‵DL13 高校相關負責人訪談）同時，高校法治機構對人員的專業性有較高要求，一般需要具有法學學歷，通過國家法律職業資格考試，或具有相應的法律實務經驗。調查顯示，法治機構人員均具有法學學歷的高校占66.7%，有非法學背景成員的高校為33.3%，且非法學背景人員通常在非獨立法治機構中擔任領導崗位。若將這一現狀與人員不足的實際困境相結合，則意味著在三分之一的被調查高校中，實際從事一線法治工作的人員僅1 至2 名。從人員分工上來看，仍有三分之一的高校部分法治工作人員需要兼職從事其他行政工作。如FDL22 高校相關負責人在訪談時說：“除了法律事務之外，還有文稿、會務、督辦等事項需要共同處理，這些行政工作對于專心開展法治工作存在一定的影響，擠占了大量時間?！闭且驗榉ㄖ螜C構人員的職業化程度不高，專業化程度也受到相應影響，使得法治部門的工作人員“可替代性”強而“可被替代性”較弱，其他工作人員無法兼職從事法治工作，但法治工作人員往往兼做了其他的行政工作，進一步削弱了法治機構的力量。因此，在內部環境影響之下，從組織架構的取向來看，高校法治機構及其人員，存在職責泛化的潛在風險。

3.組織行為的考察：內外部環境共同作用下的有效性風險

組織行為是指組織為了實現其目標和愿景，通過努力，采取行動和取得效果的過程[22]。高校法治機構發展困境的形成，受到外部環境和內部環境相互影響。一方面，法治機構因內外部環境的制約而存在“目標偏移”的風險。“法治機構既不是咨詢部門也不是法律顧問處，而是對校內行政決策具有實質功能的合法性審查機構。”[23]而在現實中，高校法治機構越來越“沉浸”在具體事務之中，在合同審查、爭端解決、法律咨詢等方面的職能比參與規章制度制定的比例要高（見圖3）。

圖3 樣本高校中法治機構的職能安排情況

法治機構由于“類似”于校內的職能部門，面臨“績效”考核，更傾向于成為從微觀角度處理具體法律事務的機構，而非從學校整體性的宏觀角度統籌學校法治建設的機構。也就是說，高校法治機構普遍缺乏對高校法治工作的總體設計和統籌考慮。制定學校法治發展規劃、加強法治宣傳、提升師生法治思維、法治理論的研究和創新、法治體系的構建與完善等工作仍有待加強。

另一方面，法治機構的管理機制存在“策略失敗”的風險。在人員管理上，在招聘時的要求是外部環境要求下的法律專業人員，但在具體行動中是內部環境制約下的行政管理人員，導致實踐中存在人員薪酬落差、專業素養落差、晉升渠道落差等現實問題?！霸趯W校遇到重大或疑難糾紛時，高校法治機構往往很難獨立依托機構人員來解決問題，仍須咨詢其聘用的第三方律師事務所進行咨詢解決，或者依托所在高校的法學院教師團隊解決問題，機構人員通常沒有足夠豐富的經驗來解決糾紛和難題?！保―L2 高校相關負責人訪談）此外，法治機構人員缺乏“職業共同體”認同感，專業水平從進入法治機構之后往往不再增長，這也使得法治機構工作人員逐步與高校行政人員“趨同化”，失去了專業優勢和社會競爭力。

四、應對策略和建議

高校的法治化建設有賴于法治體系的建設。法治體系包含了運轉機制和運轉環節的全系統，包括立法、實施、監督、保障等方面的內容[24]。高校法治化進程并非一蹴而就，從貫徹國家制度到法治機構的建制完善，是高校法治建設從改革催生逐步走向法治保障的過程[25]。總的來說，高校法治機構在外部環境、內部環境和個體態度認知的結構影響下，其“運行風險”難以自我調整，這就需要高校及時發現問題，因地制宜采取相關舉措進行干預和調整，從而控制風險，推動高等教育法治化建設進入新的階段。

1.加強頂層設計，明確高校法治機構的特殊地位

法治機構是“法治權”與高校學術權、行政權、民生權等權利之間關系協調的焦點[26]。高校法治機構的定位應逐步明確，承擔起統籌學校法治工作的功能和職責，并指導學校各相關單位開展法治工作。法治工作不是單項工作，而是綜合性、融入式的工作，既要為高校改革發展的全局服務，又要體現在學校辦學治校全過程的各個方面[23]。因此，法治權應當是高校其他權力活動的框架和規范，它不直接參與這些權力的互動，但要進一步規范各項權力的使用，并進一步保障各項權力的平衡，促進學校健康發展。在這樣的要求下，法治機構的設置既依附于“行政權”又要相對“超然”，還要警惕“趨同化”帶來的組織功能失效問題。因此，高校法治機構需要實現從“被咨詢”到“參與治理”的角色轉化。在法治機構運行一段時間之后，要考察其運行機制，及時總結經驗和教訓，再根據自身發展的要求，考慮是否獨立設置，以避免盲目的“外部趨同化”帶來的影響，做到量體裁衣、因地制宜。同樣，在整體的安排中，要確保法治機構在行政體系上的權威性。法治機構的行政級別要確保其對其他行政機構有較強的協調能力，法治機構的主要負責人可由學校校長或分管校領導兼任，確保法治機構在學校開展行政管理工作中的領導地位。

2.有效參與治理，拓展法治機構的職能范疇

高校法治機構雖然在早期發展中與學校行政部門密切結合，依托行政部門的力量實現了“審查”權利，得到了一定程度的發展，但在發展之后要注意組織建設與普通行政工作的區分，要結合實際情況走出自身發展的道路，避免過于依附行政力量，陷入“路徑依賴”的陷阱，使法治機構蛻變為“法律咨詢處”。一方面，法治機構要建立支撐學校科學決策的工作機制。高校法治機構應當深度參與科研、教學、學生管理等工作規范的制定過程，要落實合法性審查的要求，要探索建立由法治機構統籌協調學校各類法律事務的工作機制。特別是在師德師風、學術不端等突發事件上，高校法治機構更要主動作為，為學校黨政提供決策的法律依據，最大限度地保障科學決策，避免法律糾紛。同時，主動參與校內的巡查和檢查工作，一經發現違法的現象便開具違法通知單，依托學校相關審計和監察部門責令整改。另一方面，法治機構要完善直接面向師生設置的溝通機制，加強法治的救濟功能[27]。暢通師生依法維護自身權益的渠道，特別是在師德師風建設、防治學術不端、校園安全傷害、電信詐騙等問題上，法治機構應發揮應有的作用，將違法行為和維護高校聲望、保護高校師生區分開來，同時為師生提供法律支持，有效懲處違法行為，對不法行為起到震懾作用，保障師生的合法權益。

3.加強隊伍建設，建立發展渠道和培訓機制

法治機構的發展亟須組織力量的增強[28]，加強專業人員的配備尤為關鍵。一方面，加強學校法治機構的隊伍建設。高校應保障法治機構法務人員的總數，嚴格按照師生人數比例配備充足的法律事務人員。同時，進一步優化人員專業結構，明確要求法治工作機構負責人和工作人員應具備法學專業背景或法律實務工作經驗，要求從業人員具有相關的職業資格證書。構建完善的法治人員的發展通道，推動將法務人員晉升納入相關專業系列的通道和進程，為法務專業人員的職稱和職級發展提供保障。同時，嘗試從學校的法律相關專業學院中選拔優秀教師和學生，形成教師參與制和學生實習制[29]，形成人才供給的良性循環。同時，針對二級學院在法治建設上的專業性不足、力量不足的情況，實施法治聯絡制度和加強重點二級學院法治人員配備，確保重要的評價制度、獎懲制度、工作規范等合法合規，避免制度規則之間的矛盾和沖突。另一方面，提升學校行政人員的法務專業素養。學校通過將法務能力納入行政能力培養之中，組織法律、法務等方面的專項培訓，加強法治宣傳，從而提高全體行政人員的專業能力。

總之，上述高校法治機構日常運行中的潛在風險是法律制度、社會期待、社會規范、文化觀念等各類制度及其制度環境共同塑造的結果。面對這些實踐困境，需要從以上三個層面出發，進行系統性的協同治理。高校法治結構的運行機理是具有復雜性的，不過，高校法治機構的功能以及設立初衷是比較聚焦的，均在于減少高校運行的不確定性。因此，基于此產生的適度趨同，不影響高校法治建設的可持續發展，但面對復雜的地方性因素，過度的趨同將影響高校法治機構的創新性和獨特性，阻礙高校法治建設的水平和層次，給高校治理現代化帶來桎梏。“組織趨同”不應是高校法治機構發展的終點，“趨同”之后，往往會迎來一個尋求個性的時代，但尋求個性的前提是完善和發展，而不是停滯不前。組織的發展未必會導致組織的個性化，要實現組織的個性化，其前提一定是實現組織的發展，基于發展而產生的“趨同”及之后的“存異”，將使得組織更加富有生命力和競爭力。為此，要構建層次清晰、系統和諧的高校法治生態環境[30]，引導高校法治建設的多樣化發展[31]，明確高校法治機構的功能定位，發揮其應有的社會功能，實現高校法治機構與師生、與社會的良性互動，從而實現高校法治建設的可持續發展，在探索完善高校法治體系構建的過程中，逐步消解和規避高校法治機構趨同所產生的風險和問題。