高校來華留學生管理行為偏差探源

張鳳娟 ，胡彬瑋

（1.浙江工業大學公共管理學院，浙江杭州310023；2.浙江工業大學現代大學制度研究中心，浙江杭州310023）

改革開放以來，我國高校來華留學生教育事業長足發展，增強了我國的國際影響力。教育部數據顯示，2008-2018 年來華留學生數量由22.35 萬人增至49.22 萬人，增速高達120%，就讀高等院校也由592 所上升至1004所，增幅約70%[1]。然而，在高校來華留學生管理中，諸如留學生入學門檻過低、過分優待留學生、留學生培養質量不高等管理行為偏差頻頻引發社會質疑。2020 年5 月，教育部發文要求各單位嚴格執行《學校招收和培養國際學生管理辦法》《來華留學生高等教育質量規范（試行）》的各項要求，不盲目追求國際化指標和來華留學生規模[2]。基于此，本研究將剖析政府、市場與高校在來華留學生管理中的邏輯，梳理高校出現行為偏差的原因及對策建議，以期為高校調適來華留學生管理行為、提升國際化辦學水平提供參考。

一、高校來華留學生管理行為偏差表征

來華留學生管理是高校管理行為的組成部分。管理行為的概念最初源于管理學領域，從管理世界觀角度看，它是指管理主體為達到一定目的所進行的自覺活動[3]。張媛媛等認為，管理行為是在社會文化背景下組織最富效率地實現目標的管理觀的體現[4]。路一鳴等指出，管理行為是在組織發展過程中觀察環境特點與組織狀態，發現機會和威脅并采取相應措施[5]。偏差概念被應用在管理學、心理學、社會學等多學科中，如預測偏差、認知偏差、決策偏差、地位認同偏差等。社會學領域的許多學者對偏差進行了概念界定。道格拉斯（Jack Douglas）認為，當社會成員認定某一行為違反了價值觀念或社會規范，則屬于偏差[6]。歐文·戈夫曼（Erving Goffman）指出，偏差是由于背離群體共同擁有或依循的價值觀或社會規范而為多數給予歧視性評價的行為[7]。周芮認為偏差落在個體的行為主體之上，是個體的行為紊亂[8]。綜上，社會學領域對偏差概念的共識是背離或違反了公認的社會準則、行為規范或價值理念。高校是一個社會組織，具有特定目標以及與外界交換資源的社會特性，存在著違反社會規范或價值觀的行為，因此，偏差一詞可用于解釋高校管理行為。本研究的高校管理行為偏差指的是高校基于行政權力在組織內部或外部的刺激下做出偏離了規范標準的選擇。在高校管理中，來華留學生管理是重要組成部分，涉及留學生的招生錄取、獎勵處分和畢業就業等。來華留學生管理行為偏差是指高校出于追求教育資源或提高社會聲譽等目的，在來華留學生管理過程中發生偏離相應制度或規范的行為。規范標準依據中央層面頒布的制度文件，高校來華留學生管理所適用的規范標準為教育部發布的《學校招收和培養國際學生管理辦法》和《來華留學生高等教育質量規范（試行）》（以下簡稱《規范》），這兩項文件是中央層面出臺的專門針對來華留學生管理、保障留學生教育質量的政策。

有學者將留學生管理劃分為行政管理、教學管理與后勤管理三部分[9]，有學者將留學生管理劃分為招生、教學、管理與生活服務、統籌教育資源和制定政策與規劃等[10]，也有學者將留學生管理劃分為招生注冊、學籍管理、交流項目管理、日常生活服務和教學管理等[11]。《規范》從培養目標、招生錄取、教育教學和管理與服務支持四方面對來華留學生管理作出了規定[12]。以《規范》為基礎，結合已有研究，將高校來華留學生管理行為分為招生入學、教學考核和日常管理。為獲取高校來華留學生管理行為偏差的典型案例，選取觀察者網、中國青年網等知名網站，對這些網站2018-2020年有關高校來華留學生管理行為偏差報道中的數據進行統計分析，發現高校來華留學生管理行為偏差表現為入學標準設置過低、考核標準與考試程序過松、日常生活條件待遇過高、違法違紀行為處理過寬等。

（一）入學標準設置過低

來華留學生政策是一項將教育資源從本國學生轉移至外國留學生的再分配性政策，而優質高等教育資源的有限性決定了留學生的入學選拔應受到嚴格規范。《規范》中“招生和錄取”部分的第二條規定，“高校應當面向留學生開展入學考試或考核，確保達到預定入學標準”[12]。國際上留學生的入學考試制度包括美國的學術能力評估測試（SAT）、德國的德適考試（Test AS）和日本的日本留學生考試（EJU）等，對留學生的學習和學術能力要求等同甚至高于本土學生。然而，張琳琳等發現，有73.7%的留學生教師認為我國招收留學生的標準不高[13]，生源質量參差不齊[14]。我國排名前100位的高校留學生選拔模式基本分為入學考試模式、申請-審核模式、免試入學模式、預科教育升學[15]。其中，多達93%的高校采用免試入學方式，申請條件為只需達到一定的語言要求并提交相應的材料，無需其他反映個人綜合素質的證明。留學生總體上入學標準過低，入學難度也遠低于國內學生。如“雙一流”建設高校Z 大學的國際本科生招生簡章顯示，申請者僅需提供高中階段成績、語言水平成績、推薦信和個人陳述等材料。在語言水平成績方面，漢語水平考試（HSK）成績要求四級及以上，托福、雅思或其他英語水平考試成績并未規定等級[16]。

（二）考核標準與考試程序過松

留學生人才培養標準是保證人才質量的重要基礎。《規范》中“人才培養目標”部分的“學科專業水平”一項中明確規定，“來華留學生在學科專業上的培養目標和畢業要求應與所在學校和專業的中國學生一致”，“教學管理”部分的第三條也規定“應當明確規定來華留學生課程考試考核方式，在同一課程中應當對中外學生采用相同的考試考核方式”[12]。然而，我國高校在留學生培養和畢業環節放松把關以保證留學生順利畢業的現象早已司空見慣。張琳琳關于高校來華留學生管理問題的研究顯示，75.8%的教師認為他們學校對來華留學生的課程考核標準要求低于本國學生[13]。據相關報道（表1），由于部分留學生的學習態度不端正、學業水平過低，不少高校采用與中國學生不同的教學考核標準，例如通過為留學生單獨命題、降低考試難度或及格線，甚至修改成績的方式幫助留學生畢業，致使留學生教育成為“寬進寬出”培養模式的產物，影響了我國高等教育的國際聲譽和地位。

表1 2018-2020年高校留學生考核標準與考試程序的相關報道

（三）日常管理過于優待與寬松

留學生日常管理主要包含食宿、檔案、安全、紀律、醫療、心理及出入境等事務管理。《規范》中“學生指導和課外教育”部分、“資源和條件支持”部分的第二條、“安全教育和保障”部分的第一條分別要求：應當提供符合來華留學生發展特點的學生指導，推動實現中外學生的充分交流及相互理解；應當確保中外學生平等一致地使用學校的飲食、文化、體育等生活設施；應當要求留學生遵守中國法律法規、校規校紀，依法依規預防和懲處來華留學生的違法違紀行為[12]。然而，我國高校存在耗費大量資源為留學生專設教學樓、公寓和食堂等現象[13]，學校管理人員對留學生違反學校管理規定的情況也較為寬容，大都不予懲罰，主要以教育為主[14]。通過分析發現（表2），在日常管理上，高校管理行為偏差體現在兩個方面：一是日常生活條件待遇過高，高校為留學生提供的優越待遇包含要求中國學生為留學生騰宿舍或打掃宿舍、設置留學生專用生活設施、配備多名中國學生為留學生提供生活學習咨詢便利等；二是違法違紀行為處理過寬，高校對留學生騷擾中國學生、推搡交警、疫情期間在網上造謠等違紀違規甚至違法行為的處理過于寬松，傾向于采用批評教育或紀律處分的方式加以解決。

表2 2018-2020年高校留學生日常管理偏差典型事件

二、高校來華留學生管理行為偏差探源

高校來華留學生管理是一個受到政府政策、市場競爭、高校自身邏輯合力影響的行為選擇。伯頓·克拉克在《高等教育系統：學術組織的跨國研究》中提出的三角協調模型[17]表明高校的行為會受政府、市場、高校自身的合力影響。從我國來華留學生教育的發展歷程看，政府始終扮演主導者角色。隨著我國向社會主義市場經濟體制的轉型以及不少大學排行榜的涌現，高校來華留學生管理行為逐漸受到市場供求規律的影響。在來華留學生教育上，政府、市場和高校都有其自身的行為邏輯，高校管理行為必然會受到政府和市場的影響。

（一）政府邏輯：實現國家的國際戰略，提升國際影響力

對于政府來說，教育是維護政權性質的重要途徑，是政治體制的一部分，受到政治綱領的制約；同時，教育通過發揮其政治功能服務于政治，實現政府的政治目標。留學生教育“涉及國際關系，受國家政治和對外政策的影響，甚至本身就是國家對外政策的某種體現”[18]。美國學者阿特巴赫（Altbach）認為，“在所有發達國家，接受外國留學生都與該國基本的政治外交政策聯系在一起”[19]。我國自改革開放后，國際政治、經濟、文化、教育交流逐漸正常與頻繁化，留學生教育步入正軌并得到了發展，大致經歷了三個階段，且都與國家宏觀戰略、增強國際影響力緊密相關。第一個發展階段為1978年至2000年。根據1979年和1984年黨中央召開的第二次和第三次全國外國留學生工作會議的指示，此階段留學教育的工作目標是加強與第三世界的合作，來華留學教育工作是中國援外工作中的長遠、戰略性工作。第二個發展階段是2001 年至2013年。我國進一步開放教育市場，爭取更多的來華留學生，這是我國于2001年加入世界貿易組織之后發展世貿組織三個國際性協議中“服務貿易協議”的重要舉措。第三個發展階段是2014 年至今。我國于2013 年提出“一帶一路”倡議，留學生教育被賦予了服務“一帶一路”戰略、推進建設人類命運共同體的時代使命[20]。可見，對于政府而言，來華留學生教育是國家戰略的重要組成部分，是提升中國國際影響力的重要路徑。

（二）市場邏輯：實現自身利益最大化

在高等教育領域，外部市場有“生源市場、教師市場、研究應用的市場，還有就業市場、資金市場等”[21]。高校身處這些市場之中，面臨著生源、師資、科研水平、畢業生質量等競爭，無法忽視市場評價機制，甚至趨之若鶩。在市場評價體系中，國際化是重要評價指標之一，對高校留學生管理行為產生一定影響，因此，本文接下來對與高校留學生教育相關的大學排名、勞動力市場篩選等市場行為展開分析。

大學排行榜發揮著評價大學教育質量的作用，以國際化評價指標的形式滲透到高校留學生管理過程中。由表3可知，大學排行榜大多設置了國際化指標，且偏愛將留學生數作為大學國際化水平的主要或唯一評價依據，權重在0.5%～5%不等。

表3 2020年國內外大學排行榜國際化指標及比重

新古典學派經濟學認為，市場源于人們對自我利益最大化的追求及具有“相互交易的傾向”，人們在理性選擇下追求利益最大化，市場也將實現資源有效配置[22]。對于各類大學排行榜的主辦機構而言，其行為邏輯的出發點并不是為了提升大學教育質量，而是商業利益最大化。大學排行榜看似數據翔實、指標明確、評價多元，但是，為了降低成本，大學排行榜通常會選擇易獲取的數據作為評價指標，從而造成評價的指標化、碎片化。美國教育理事會指出，高等教育國際化包含外國語學習、留學生教育、課程國際化、政府對大學國際化的支持、市場對國際化人才的需求等八個部分[23]。因此，主要或僅采用留學生數量這一指標來評價高校國際化并不全面。

在勞動力篩選市場中，大學排行榜減少了企業搜尋專業人才的交易成本，促進了資源配置高效化。根據美國學者斯賓塞（Spencer）的篩選理論，雇主在勞動力市場中可以憑借教育的信號功能了解求職者的能力。求職者畢業院校的聲譽水平和綜合實力在一定程度上反映求職者的能力素質。因此，為確切判斷求職者是否具備良好的綜合素養，企業依照大學排名或利用“985工程”“211工程”“雙一流”等標簽設立門檻，降低招聘成本，高效篩選人才。

（三）高校來華留學生管理行為在政府和市場之間的迷失

回顧世界高等教育史，留學生教育是世界一流大學辦學水平和學術能力的體現。培養國際優秀人才、建設世界一流大學的目標激發著高校留學生管理行為的內在能動性，招收盡可能多的留學生成為其選擇之一。同時，留學生規模相對小、生源國多樣化、受教育水平不等等因素促使高校采取差異化管理模式。然而，若高校一味迎合政府和市場邏輯，無法充分發揮自身能動性，則會出現管理行為偏差。高校作為資源高度依賴型組織，其生存和發展所需的經費和政策資源皆有賴于政府。同時，獲取更多資源、實現成本最小化和效益最大化，使高校行為具有了“經濟人”的特性。在同行競爭市場中，這一行為模式被強化。根據表1和表2，來華留學生管理行為偏差源于高校對政府相關政策的過度執行、對歷史政策路徑的過度依賴和對大學排名的過度追逐。

1.追求指標政績，施行頂格管理

高校來華留學生管理行為偏差與我國壓力型體制下存在的“頂格管理”模式密切相關。“頂格管理”即一切按照上限進行管理的操作模式和理念，表現為管理工作中的“四最——最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”[24]。這“四最”正契合經濟學上的“最優化”目標，是高校強化“經濟人”身份采取的管理模式。在來華留學生教育中，“教育部—地方政府—高校”形成了一個由上至下層層分解的政策執行結構。2010 年，教育部發布的《留學中國計劃》指出，“到2020 年，使我國成為亞洲最大的留學目的地國家……接受高等學歷教育的留學生達到15萬人”[25]。該政策目標分解到各省級政府，各省級政府又將目標分解到轄區范圍內的高校。如浙江省教育廳于2011 年發布《留學浙江行動計劃》，提出“到2020 年，全年留學生人數占全省高校在校生總數的比例達到4%以上，其中學歷留學生超過50%，研究生層次的留學生占10%以上”[26]。《浙江省高等教育國際化發展規劃（2010-2020 年）》提出，“博士、碩士學位授予院校的外國留學生百分比要從2010 年的1.6%增長到2020 年的8.6%”[27]。對高校而言，提升國際化水平是一個長期、漸進的過程，制約因素繁多且復雜。受任期約束的高校決策者出于“理性”考慮，傾向于選擇“短、平、快”的以數據指標為依據的項目。因此，來華留學生數量成了最佳選擇。

2.陷入制度依賴誤區，缺乏創新管理

我國來華留學生教育政策經歷了“開放—發展—質控”的演進階段。在這一歷程中，政府為實現某一階段的政治目標所推出的顯性或隱性的政策都會對高校管理行為產生影響。其中，在來華留學生教育發展初期將留學生視為“外賓”的政策對高校管理行為具有長期、潛在的影響。1962 年《外國留學生工作試行條例（草案）》和1985年《外國留學生管理辦法》提出將接受和培養外國留學生作為我國應盡的“國際主義義務”。新中國成立之初，我國主要對承認中國主權與建立外交關系的友好邦國進行留學生交流，政府將來華留學生管理視為與政治、外交相關的國家關系問題，在獎學金、食宿、學習等方面給予來華留學生特殊照顧，“在學校條件有限的情況下依然專設與國內學生完全區別開的留學生公寓、餐廳或者廚房”[28]。當時，我國規定來華留學生每月生活費為80 元，后來又增加到100 元，而那時我國高校大學生每月生活費只有10 元[29]。對來華留學生的特殊照顧給予了來華留學生“外賓”甚至是“貴賓”的身份，“使得留學生成為高校中的特殊群體……有些留學生甚至強調自己是‘中國請來的客人’”[30]。這一管理理念和管理方式被延續下來，雖然隨著留學生數量的跨越性增長、國際政治環境的變化而有所改變，但其長期潛移默化的影響還在制約著高校管理行為。

3.盲目迎合市場評價，偏離發展規律

在高等教育市場競爭中，“大學必須頂著巨大的政治阻力與其他部門競爭，通過顯示成績來爭取公眾支持”[31]。大學需要通過獲取較高的聲望和地位來獲得良好的社會評價，進而從外部吸引更多資源。大學排行榜的評價結果是政府、用人單位、社會公眾衡量參考的標準之一，在一定程度上決定著財政撥款、師資、社會捐贈、生源等資源的流向。外在的誘因激勵成為高校追逐的目標，如貼上“985”“211”“雙一流”的標簽，大學排行榜上的位次之爭成為高等教育領域的一場場“錦標賽”運動。在留學生管理中，當高校受制于市場邏輯時，社會認知與資源獲取的直接掛鉤和追求優質發展資源的目標促使大學做出迎合社會需求的留學生管理行為，逐漸偏離自身發展規律。在此背景下，校際競爭和角逐逐漸激化，以位次為導向的競爭機制得以形成。在這場競賽中，高校為討目標消費者歡心、力爭“上游市場”的支配性地位、搶占“市場份額”，往往忽略自身辦學情況、留學生質量及社會實際需求，采取為留學生提供較高待遇，甚至不惜降低招生和培養標準的策略吸引留學生，從而提高國內乃至國際排名、獲取充足的教育資源。高校再憑借上升的排名在海外市場上招收更多的留學生，從而提升所謂的國際化水平。

三、高校來華留學生管理行為偏差矯正

在“政府—高校—市場”這組三角關系中，高校因自身性質與地位而受到掣肘，削弱了內在能動性，模糊了與政府、市場之間的關系邊界，陷入管理行為偏差困境。作為一個獨立的行為主體，高校應充分發揮主體性、自覺性和能動性，明確自身的價值與使命。作為學術機構，學術性是高校有別于其他組織的特性，高校的發展必須倚靠以學術性為內蘊的大學精神來驅動。同時，高校與政府、企業等同屬于社會組織，應遵循組織管理的基本規律，用創新、科學的管理思維進行來華留學生管理。

（一）堅守大學精神，明確自身行為邏輯的出發點

大學天然地具有吸引優秀人才的基因。學生跨國界的留學活動可追溯至中世紀大學，它們是“跨國界、跨文化學習和國際教育的先驅”[32]。中世紀的意大利博洛尼亞大學因其卓越的學術聲譽而吸引了世界各國的學生和學者，被譽為“大學之母”。此后，“世界高等教育中心”依次發生了五次轉移。“高等教育中心”的轉移實質上是“留學生教育中心”的轉移。如20世紀初，國外留學生在德國大學學生總數中約占9%[33]168；2015 年美國留學生數約90 萬人，是世界第一大留學目的地[33]169-170。對于學生而言，“擇良木而棲”，選擇學術聲譽出眾的學校以獲得最好的學術培養是其初衷。對于高校而言，“得天下英才而教育之”是其最基本、最重要的追求與使命。自從紐曼的《大學的理想》問世之后，“人才培養”是大學基本職能之首成為共識。留學生的首要身份是“學生”，吸納良才、為其提供良好的教學與研究條件應是高校留學生管理行為的邏輯出發點。高校應將來華留學生人才質量擺在首位，秉持戰略思維和長遠眼光，結合地方經濟發展水平和學校辦學特色制定國際化人才中長期培養規劃，推動高質量國際人才的有序開發與培養。

（二）明確組織定位，理性塑造與政府、市場之間的關系

作為一個社會組織，高校承擔著與政府、企業、家庭等其他組織不同的社會職能。大學是社會中兼具理性與想象力，并且承擔著文明傳承、推動社會發展職能的組織。當經濟社會不斷膨脹，一張龐大而復雜的關系網把大學和社會其他主要機構連接起來[34]，高校對政府的依賴、對市場的追求日益顯著。但是，“隨著社會利益的多元化和公眾自覺意識的覺醒，社會公議逐漸成為影響和監督地方政府行為的重要力量”[35]。在高等教育領域也是如此，“985 工程”“211 工程”“‘雙一流’建設”等高等教育政策因其涉及廣大社會公眾的利益而使得高校行為暴露在公共輿論的監督之下，更為直接地受到利益相關群體的影響。高校要調整自身行為以接受公眾檢視，應回歸公共價值、承擔公共責任。其一，在教育資源的引誘和壓力型體制下，高校需明確自身的價值訴求，平衡好對社會負責和對上負責之間的關系，以依靠但不依賴的立場看待政府的管理，以質量提升為核心，服務高等教育強國戰略。其二，正確看待并合理運用大學排行榜，秉持重視但不迷信的態度，借助排行榜尋找標桿，了解自身不足及優勢，優化國際化辦學模式。

（三）樹立創新思維，構建科學管理體系

當前，在大數據時代背景下，社會發展呈現信息化、復雜化、多元化的特征，“科學、創新”成為這一時代的關鍵詞。高校要在時代潮流的發展中保持競爭力，就要用創新的思維方式和管理理念處理來華留學生管理事務。首先，高校應具有積極響應社會變化的能力，摒棄過時的政策、制度，實現與社會發展相適應的制度創新，提升留學生管理質量。人類歷史上的五大“高等教育中心”都是通過制度創新實現了內涵的發展：英國的牛津大學、劍橋大學因其學術自治和導師制而成為古典大學的翹楚，法國大學創設了精英人才培養新模式，德國大學因提出“三A 原則”而成為現代大學的發端，美國大學獨具一格的教育體制使其成為新的“世界高等教育中心”。其次，高校應更新留學生管理模式。高校現有的留學生管理方式很大部分延承了過去的做法，其管理思維之舊、模式之陳已與當下新時代強調的高質量發展要求不相適應。高校應依托現代化信息技術，掌握留學生學習表現和日常生活相關數據，規范學校辦學秩序。最后，高校應建立完備的評估機制，嚴格執行留學生管理規定的各項要求，主動接受政府部門或評估機構的監督評價，并定期組織自我評估。