企業擔保圈風險形成原因及破解路徑的調研報告

山東省東營市中級人民法院課題組

引 言

企業擔保圈，是多家企業通過相互擔保或連環擔保鏈接到一起而形成的以擔保關系為鏈條的特殊利益體。2008年底，為積極應對國際金融危機帶來的經濟增速快速回落，中央推行四萬億的政府主導性投資計劃，實行寬松的貨幣政策。“四萬億投資計劃”為金融機構尤其是國有大型銀行積極放貸、企業擴大融資提供了良好的土壤。在粗放型經濟發展模式下，銀行業信貸規模迅速擴大，民營經濟迅速發展。在這一時期，互保、聯保貸款作為融資機制的創新得到廣泛推廣，隨著經濟的繁榮逐步擴張為擔保圈，實現了圈內企業的集體增信，有助于突破企業融資難的制約瓶頸，一定程度上促進了銀行與企業的互利共贏。①參見山東銀監局擔保圈風險研究課題組：《基于復雜網絡技術的銀行業擔保圈風險傳染機理及化解路徑研究》，載《金融監管研究》2015年第11期。但在經濟下行期，擔保圈作為粗放型經濟發展模式下產生的一種激進的融資方式，最直接的危害是導致擔保效果虛化，個體違約風險向擔保圈傳導，由點及面，威脅區域經濟尤其是金融穩定。

一、東營企業擔保圈的現狀

2009年以來，在重規模和速度的粗放式發展模式下，各類銀行業金融機構陸續入駐東營，從2008年的5家迅速發展至2019年的35家。依托企業間互聯互保，轄區信貸規模快速膨脹，并逐步構建起以大型集團客戶為核心，以股權、產業鏈、大家族、朋友圈等為鏈接的復雜的擔保圈體系。目前東營市企業擔保圈風險的主要特點為：

（一）擔保圈風險持續暴露，金融及破產案件收案數量激增

2016年至2020年底，全市兩級法院共受理金融借款合同糾紛案件分別為1305件、1849件、2592件、2349件，2058件，同比上升41.69%、40.18%、-9.38%、-12.39%，標的額分別為45.25億元、205.76億元、374.55億元、316.96億元，358.48億元，同比上升354.72%、82.03%、-15.38%、13.10%。金融案件呈現明顯的涉眾性、關聯性和地域集中性特點，起訴主體由原中小股份制銀行向工農中建國有大型銀行擴張，金融債務違約主體從中小企業向規模企業蔓延并呈短期內集中爆發態勢。同期，全市法院共受理破產案件341件。受理破產案件數量分別為6件、25件、121件、110件、79件，自大型集團進入破產重整程序后，各銀行基于“履職免責”的要求對其所涉擔保企業集中訴訟的案件多達近百件，銀行起訴無一例外要求對企業財產、廠房、土地等進行查封凍結。實踐表明，企業從被集中訴訟查封到進入破產程序過渡期限通常是6個月到1年。如果擔保圈風險不能得到有效遏制，將會引發多米諾骨牌效應，導致大批量企業包括部分優質企業陷入經營危機進入破產程序。

（二）擔保圈覆蓋面廣、重疊擔保嚴重，形成關系緊密的擔保網絡

東營擔保圈主要表現為非關聯企業間簡單互保組成的線型擔保鏈、中小企業自發形成的環形擔保鏈以及由集團企業內部、集團企業之間關聯擔保成的復雜擔保網三種形式，其中，第三種形式最為復雜，整個擔保網中至少一家核心企業，以其為中心呈現網狀發散形態。大型集團公司之間互保金額極高，形成風險鏈條。

（三）擔保規模與擔保能力不符情況突出

銀行放貸的擔保方式主要為抵押、質押和保證擔保，保證擔保適用率極高。從破產案件數據分析，企業擔保規模與擔保能力嚴重不符。大型集團公司負債規模大，且金融債權占絕對比重，資不抵債情形嚴重；一些破產案件中資產變現率較高的為50%～70%，部分企業資產降至30%還乏人問津，普通債權清償率為1.5%～8%；保證擔保中還涉及大量自然人擔保，擔保數額高達數千萬元甚至上億元，明顯缺乏償債能力。

（四）擔保圈風險中優質企業和僵尸企業混合存在

擔保圈企業中不僅有已經進入破產程序的危困企業，還有一些產銷較好的優質企業。從大型集團公司破產案件分析，普遍存在關聯企業眾多、涉及多個行業、各關聯公司中優質資產與劣質資產并存的情形，可謂魚龍混雜，且集團公司與關聯公司之間在法人人格、經營管理、資產、負債和財務管理等方面存在高度混同情形，難以有效區分，導致城門失火殃及池魚。如勝通集團的鋼簾線和光學膜技術位居全國甚至世界前列，但因集團公司體態太大、負債太多導致資金鏈斷裂進入破產程序。2017年以來，東營兩級法院適用實質合并破產方式審理的關聯企業破產案件占比高達70%。其他尚未進入破產程序的擔保圈企業中也不乏僵尸企業存在。

（五）擔保圈風險增加企業債務風險防控壓力

近年來，由于企業間存在復雜多樣的擔保圈和擔保鏈，導致出險企業呈現規模大、數量多、擔保圈鏈條長、關系錯綜復雜等顯著特點，特別是破產企業債務額度大，有效資產少，受償率低、投資人招募難度大，風險化解困難重重。同時部分企業債務結構復雜，涉及市內銀行貸款、市外銀行貸款、境外銀行貸款、公司債、企業債、銀行間市場債券、融資租賃、民間借貸等多種形式，復雜程度國內罕見，進一步加劇風險化解難度。

二、企業擔保圈風險形成的原因

企業擔保圈風險是粗放型經濟發展模式下，基于“企業有成績，政府有政績，銀行有業績”的目標，各取所需，最終由于企業融資過度、承債能力畸低、“互保形同無保”等原因陷入擔保圈風險。

（一）宏觀經濟政策層面

在擴大內需實行寬松信貸政策、鼓勵中小企業發展政策引導的粗放式經濟發展模式下，民營企業如雨后春筍般發展壯大后，迎來了大浪淘沙的供給側結構性改革。

1.“四萬億投資計劃”政策的引導。2008年底，為積極應對國際金融危機帶來的經濟增速快速回落的困境，中央推行四萬億的政府主導性投資計劃，實行寬松的信貸政策。“四萬億投資計劃”為金融機構尤其是國有大型銀行積極放貸、企業擴大融資提供了土壤。

2.部分政府片面重投資、重規模、重發展的觀念引導。基于促進經濟高速增長的“政績”需求，部分政府鼓勵企業擴大融資規模，引導銀行通過企業間“互保”滿足企業融資需求。為了支持地方GDP發展，爭得稅收貢獻頭籌，各民營企業相互攀比，不斷上馬新項目，投資新產業，橡膠、輪胎、汽配等行業的民營企業迅速發展壯大，互聯互保作為便捷高效的融資擔保手段一度被推崇，擔保圈規模逐漸形成并不斷發展壯大。

3.供給側結構性改革政策的調控。2015年底，中央推行“三去一降一補”的供給側結構性改革政策，一些重要支柱產業由于產能過剩及生態發展的要求，面臨產業結構轉型升級，一些產能過剩的低效能企業，包括大型集團公司中的過剩產業陷入經營困境，而基于擔保圈“一榮俱榮、一損俱損”的關聯影響，一家企業資金鏈斷裂危機引起關聯企業及擔保圈企業危機的多米諾骨牌效應，擔保圈風險開始顯現并最終爆發。

（二）企業層面

擔保圈風險的直接原因是企業的違約行為，更深層次的原因在于大量低效能僵尸企業占用過多信貸資源導致信貸資產質量不高。具體如下：

1.經濟結構和產業結構不合理，企業發展內驅及后勁不足。以東營為例，從經濟結構來看，東營缺少實力雄厚的大型國有企業，民營企業占比達90%以上，且多為橡膠、輪胎、石油、化工等傳統產業，從小作坊跟風重復投資發展壯大，缺少技術研發、產能升級能力和獨立銷售渠道，導致產能過剩以及同行業的惡性競爭，部分行業及企業外強內虛，產生諸多依賴銀行貸款維持生存的僵尸企業。如東營輪胎行業多靠生產后貼牌獲取利潤，利潤僅占品牌企業利潤的1%～2%，在經濟下行期因品牌企業產生虧損。同時，由于東營傳統企業多存在土地證照不全、工業用地價值低、傳統產業設備多為專用設備等遺留問題，企業可供抵押的財產價值低且難以有效變現導致抵押權難以實現。

2.經營理念偏差，缺乏先進的管理模式和戰略規劃。大部分傳統產業的民營企業家文化層次不高，缺乏戰略發展眼光和管理理念，采用家族式管理模式，缺乏董事會、監事會、股東會等現代公司治理結構和財務管理運營模式。“重規模，輕質量，重高速，輕高質”，不注重經營人才儲備和技術升級改造，跟風投資成立企業，盲目擴張、跨行業投資壯大企業，從單一產業擴展至眾多行業領域，從一家公司衍生出眾多關聯企業，企業規模擴張的同時，仍然由實際控制人“一言堂”式決斷，導致企業經營管理與發展規模嚴重脫節，發展畸形。如天信集團最早為紡織企業，國企改制后，隨著融資環境向好，基于做大做強的目的，從紡織行業逐步擴張到有色金屬、光伏、小額貸款等其并不擅長的多種行業模式，最終因經營不善導致整個集團公司陷入困境。

3.融資理念偏差，缺少風險防范意識和誠信意識。東營地區信貸結構以企業法人為主，個人信貸占比很低，且融資結構不合理，過度依賴銀行貸款，通過資本市場直接融資少。企業法人多為有限責任公司，法人獨立財產和有限責任導致部分企業家不同程度存在“用銀行的錢賭一把”的心態。急于做大做強忽視擔保風險，沒有正視自身可供抵押財產價值不高、償債能力低下的現實，無視“互保”模式的潛在風險及對互保企業的經營狀況、資信能力的深度審查，為了相互滿足融資需求，隨意提供擔保的情況普遍存在。基于融資需求降低誠信要求，部分企業在借款和提供擔保時信息披露不充分、隱瞞生產經營和財務真實狀況，設立空殼公司，或者通過跨區域建廠、股份代持等方式形成“隱形集團客戶”，進行多頭融資、重復擔保，甚至為了發債融資進行財務造假，其中不乏部分審計、評估等社會中介機構幫助造假，最終因無力兌付造成債券違約，嚴重降低債券市場誠信度。

4.風險處置理念偏差，企業自救不力且誠信意識滑坡。部分企業對《企業破產法》功能認識不到位，不會運用破產法尋求保護，一些低效能企業沒有及時轉型升級或者退出市場，而是不斷擴大融資規模支付高額財務成本維持企業生存。隨著擔保圈風險爆發，擔保企業經歷一段時期的互助融資、代償代付后，開始放任借款擔保違約行為，不僅相互串聯不償還銀行貸款，甚至發生騙取貸款、逃廢銀行債務等行為，把欠債不還從無奈之舉看成理所當然，蔓延了不誠信的社會風氣，甚至滋生了逃廢銀行債務等不法行為。如山東永泰集團有限公司實際控制人尤學中、尤曉明因構成貸款詐騙罪等被追究刑事責任。

（三）銀行層面

在“四萬億投資計劃”鼓勵中小企業發展的背景下，各銀行機構紛紛進駐東營發展業務，截至目前東營共有35家銀行，其中，政策性銀行1家，國有大型銀行6家，股份制商業銀行11家，城商行7家，農商行4家，村鎮銀行6家。在“重信貸投放，輕風險防控”的發展模式下，銀行過度投放也是擔保圈膨脹的重要原因之一。

1.“重投放，輕防范”的信貸理念。在寬松信貸政策下，各金融機構紛紛進駐東營市場，急于發展壯大，將放貸規模作為重要績效考核指標，與職工考核獎懲和待遇密切掛鉤，導致銀行內部及各銀行之間形成“上門放貸”等競相放貸模式，導致部分經營狀況良好的企業出現融資資金閑置情況，倒逼企業上馬新項目，存貸比例高。由于互保模式能夠有效解決擴大信貸規模與抵押財產價值不足的矛盾，創新融資擔保模式被廣泛推崇，銀行注重放貸業績疏于風險防范，多采取最高額擔保方式，忽視對借款企業和擔保企業真實資信狀況、經營能力以及投資項目風險的考察評估，僅通過適用公司法定代表人、股東及其配偶等自然人擔保防范風險，數千萬元甚至上億元貸款只有法定代表人及其配偶提供擔保的情況屢見不鮮。

2.“重形式，輕實質”的信貸審查監管機制。貸前審查不嚴，為了增加信貸業績，部分銀行以形式審查代替實質審查。如部分股份制銀行直接簡化貸款審批程序，根據國有銀行對企業的授信額度為企業提供貸款，導致企業重復授信；貸后監督不足，對借款人是否按約定用途使用貸款不予監督，不能及時跟蹤發現借款人或擔保人的資信變化，錯過了最佳貸款回收時機；信貸結構不合理，中長期借款多，短期流動資金借款少，企業借款多，個人借款少；規避抵押、質押等復雜內核程序，更注重用審核程序簡單的保證擔保；對部分沒有再生能力僅靠吸附銀行貸款生存的企業不及時抽貸，而是通過更換關聯企業為借款人、聯保體互換貸款、以貸還貸等方式變相續貸，加重信貸風險負擔。

3.“重競爭，輕協作”的信貸經營模式。基于信貸考核需求，不斷加重企業財務成本。各銀行尤其是股份制商業銀行進駐東營后，在放寬信貸政策、簡化信貸程序的同時。通過高利率及搭配營銷理財產品、承兌匯票等中間業務賺取高額利潤，加重企業融資負擔；各銀行間信貸信息不共享、不對稱，中國人民銀行征信系統信息相對滯后，各銀行之間對于企業在其他銀行的信貸狀況、擔保信息未形成共享機制，不能及時了解、甄別企業負債狀況與償債能力；在企業風險顯現時，各銀行間未形成協同處理機制，基于履職免責要求各自抽貸、斷貸或集中訴訟，導致企業資金鏈徹底斷裂，償貸能力進一步降低，金融風險加劇。

三、企業擔保圈風險化解的司法實踐

自2016年以來，在市委的堅強領導下，東營市注重發揮市政府主導作用，促進政、企、銀有效合作，不斷加大對企業破產法功能價值的運用，綜合運用法治手段、經濟手段、行政手段和金融手段，強化對擔保圈風險的化解力度。先后對昊龍集團、天信集團、大海集團等重點風險企業進行債務重組和破產清算、重整等進行風險化解，通過政府性資產管理公司收購金融債權穩控風險，對優質企業采取暫緩追償、有限追償等方式緩釋風險，推動金融機構調整風控理念、優化授信業務擔保結構、加強擔保圈風險檢測和預警等方式，強化風險管理，在一定程度上遏制了擔保圈風險的蔓延。東營法院充分發揮破產審判“醫治病企”的職能作用，圍繞擔保圈核心企業破圈解鏈，進行有益探索實踐，逐步建立起以府院聯動機制為依托，以核心擔保企業司法重整為軸心進行債權債務清理和熔斷擔保圈的破解路徑。2017年以來，東營法院先后對298家企業啟動破產重整或者清算程序對企業進行挽救和出清，并同步開展擔保圈風險化解工作，其中包括5家中國民營企業500強企業。主要做法如下：

（一）按照黨委領導、政府主導、法院主辦、企業主體、銀行協作的府院聯動協調機制，積極推進擔保圈風險化解工作

在重大案件審理中，市縣兩級政府均成立了黨委政府主要領導參與的領導小組，同時由金融、公安、信訪、稅務、工商、財政、人社等相關部門人員組成專班，形成了黨委領導、政府支持、法院主辦、各部門協作參與的破產案件處理綜合工作機制。結合個案實際完善府院聯動機制，確保了重大破產案件的依法高效推進。經過3年的探索，東營地區已經形成了以法院全面主導、政府全力支持、管理人全力推進的三位一體的聯動模式。針對破產企業生產經營、信訪維穩、債權清償等重點事項，通過從市委市政府、法院和管理人層面成立專項工作組、召開聯席會議等方式，統籌協調、解決案件推進中涉及的輿情維穩、資產處置、重整方案制定、擔保圈熔斷等重點問題，實現了政府、法院、管理人工作的無縫隙對接。2017年以來，針對重大破產案件，召開各類聯席會議170余次，確保了重大破產案件依法高效推進。2020年5月，東營市政府、市法院聯合印發《關于構建企業破產處置府院聯動機制的實施意見》，在全省首次建立破產審判常態化府院聯動機制。該實施意見在發文主體規格、明確部門職責、解決破產實務難題以及完善配套機制等方面，開創了全省乃至全國企業破產處置府院聯動機制的先河，建立了危困企業挽救處置和擔保圈風險化解的長效機制。

（二）充分發揮《企業破產法》功能作用，打造“專業+規范+高效”破產審判模式，加大重點風險企業破產處置力度

針對東營風險企業資產負債體量大、行業板塊多、矛盾焦點突出、法律關系復雜等特點，依托破產審判專業化、規范化建設，積極探索重大破產案件高效審理機制。2018年初，全市兩級法院都設立了破產審判團隊，專門負責破產案件的審理及相關事務，按照“服務全局、專業規范、高效快捷”的破產審判工作思路，強化破產審判力量配置，加強破產審判的專業化、規范化建設，依法高效推進重點風險企業破產處置工作。2017年以來，市法院先后審結天信集團系列21起、大海集團系列57起、勝通集團系列11起、東辰集團11起重整案件，盤活存量資產247億元，最大限度保護7300余家債權人利益，妥善安置企業職工25000余人，有效避免了群體性上訪、負面輿情等影響社會穩定的事件發生，實現了“無震蕩”破產。天信集團重整案件的經驗、做法在全省推廣，大海集團重整案件被評為全省“十大破產典型案例”和全省“優化營商環境、凈化社會環境”十大典型案例。

（三）立足全市經濟工作大局，積極探索“甄別+挽救+預防”的保障模式，切實提高企業債務風險破產處置實效

把企業債務風險尤其是擔保圈風險化解置于全市新舊動能轉換、金融風險防范化解大局中，切實為促進經濟高質量發展掃清障礙，優化營商環境。堅持以法治化、市場化為導向，建立風險企業甄別和分類處置機制，按照“多重整，少清算”的原則，先后對產能較好、具有挽救希望的196家企業啟動重整程序，對產能落后、挽救無望的97家企業啟動破產清算程序，對重整不成的19家企業及時轉入清算程序。緊密結合政府產業結構調整政策，對進入清算程序的企業，深入挖掘企業中的“金礦”，優化投資方案設置，爭取債權人支持，完善資質證照平移補辦措施，創新性地運用“出售式重整”等模式，先后引進博士馬勒（上海）科技有限公司、浙江物產化工集團有限公司等11家知名企業分別接盤山東萬興恒業有限公司、山東奧戈瑞輪胎有限公司等破產企業，實現了破產清算企業的起死回生；對于進入重整程序的企業，依法兼顧、平衡各方主體權益，成功引進上市公司四川東材科技集團有限公司、科創板上市公司華熙生物科技股份有限公司等40余家實力雄厚的知名企業參與勝通集團、東辰集團等重整企業的重整投資和產業整合，做到企業不停產，職工不下崗，實現了企業挽救、債權人利益保護與金融風險防范化解的有機統一。

（四）通過司法程序創設利益調整機制，構建多元化債務清償和企業挽救方案，平衡各方主體利益

針對重點風險企業涉及關聯企業眾多、債權結構復雜、償債訴求與償債能力差距較大等問題，創設利益平衡機制，分類施策，制定重整計劃草案或財產分配方案：對金融債權人，基于國有銀行、股份制銀行和地方法人銀行不同的審核標準和償債訴求，運用現金清償、債轉股和信托計劃等多元化清償方式，滿足其償債訴求。對公司債債權人，結合前期清償情況和償債訴求，兼顧維護資本市穩定需求，依法公平清償。對職工債權，充分發揮原企業管理層溝通協調作用，結合當地用工傳統和法律規定審慎認定職工債權，從確保持續就業等角度最大限度保障職工權利。對出資人，依法調整出資人權益，嚴厲打擊隱匿轉移資產等違法犯罪行為，及時確認追收破產財產，積極探索誠信企業家所負經營性債務的豁免途徑。對投資人，積極爭取政府招商優惠政策支持，并通過板塊分別處置、及時剝離資產等方式設置“防火墻”，確保其投資安全穩定。通過構建利益平衡機制，切實實現危困企業挽救、債權人利益保護與擔保圈風險化解的有機統一。

（五）強化政府職能擔當，統籌推進企業挽救與擔保圈風險化解工作，維護區域金融穩定

在重大破產案件審理中，把破解企業擔保圈風險擺在突出位置，制定重整方案時，同步研究擔保圈風險化解措施，協調銀行和擔保企業以擔保企業不破產倒閉為原則，商定雙方認可的代償方案，綜合運用多元化的債務清償手段，創新性地達成了通過打包轉讓、債轉股、優質擔保人部分代償等方式熔斷擔保圈，強化政府的職能擔當和主導支持作用。如在大海集團系列重整案件中，大海集團居于東營企業擔保圈的核心，鑒于其一旦破產清算會引起金融機構對擔保企業啟動追索，導致區域性債務風險爆發，但其負債金額巨大且短期內無法實現資產市場化變現。因此，政府能否強力擔當和大力支持成為大海集團能否重整成功和東營區域金融生態穩定的關鍵所在。在大海集團案件中，政府與銀保監局、主要債權銀行協同主導推動建立了省級金融債委會，通過發揮省級金融債委會的作用，促進債權人與債務人就擔保圈風險化解方案達成共識，并在大海重整方案中就擔保圈熔斷方案作出安排，同步為19家擔保企業和39名自然人保證人解除擔保責任，以最小代價換取最大限度擔保圈熔斷，防止擔保風險蔓延，維護了區域金融安全。

四、企業擔保圈風險化解面臨的困難和問題

（一）從法律規定層面講，破解擔保圈難以形成剛性制度

根據《擔保法》規定，提供連帶責任保證的，債權人有權同時或者分別向債務人和擔保人主張權利。實踐中，各債權人（主要為銀行）為確保其權益，在主張借款人承擔還款責任的同時，往往還主張擔保人承擔擔保責任。根據法律規定和合同約定，擔保人有義務承擔還款責任，擔保人采取與債權人協商滿足其一定條件后，債權人才會放棄或者推遲向其主張權利。實踐中，禁止或者限制銀行債權人向擔保圈內企業主張權利缺乏依據，導致擔保圈破解很難上升至剛性制度層面。

（二）從協同機制層面講，政、企、銀之間尚未形成有效協同機制

各銀行對于擔保圈風險處置政策和態度不一，本地銀行尚可溝通，但外地銀行的維權措施難以控制，導致各銀行采取風險化解措施不同步，加重風險蔓延。政府基于法律政策規定缺失及政府資金監管限制等，難以滿足銀行對于政府接盤大型風險企業、提高債權清償比例的要求，導致其對于優質企業擔保圈化解支持力度不一，銀行對于不能滿足其高額清償率要求的重整計劃草案、破產財產分配方案表決態度消極，對于破產企業、涉圈企業破圈解鏈支持力度不大；部分企業由于負債規模太高與銀行難以達成有效共識，導致信用滑坡，欠債不還加重擔保圈風險惡化。同時，在通過破產方式化解風險中，常態化府院聯動機制剛剛建立，稅務、工商、環保等相關配套措施還有待于進一步健全。

（三）從風險化解思路層面講，尚未形成科學高效的風險處置理念

擔保圈風險最核心的問題是銀行與企業之間債權債務關系的處理問題，銀行和企業應當分別承擔投資失敗導致的信貸損失或者經營失敗導致的企業消亡等法律后果，歸根結底是市場行為和金融行為。但由于東營擔保圈企業不僅包括中小企業，還包括一些大型集團公司，涉及產業既有石油、化工、輪胎等傳統支柱產業，也有光學材料、生物科技等高科技產業，擔保圈企業債務風險化解已經危及金融秩序和安全，單純依靠市場化、法治化手段難以實現風險有效化解。目前，由于部分企業、政府和銀行對各自職責定位還不夠準確，政府的風險化解思路與銀行管理規范、目標要求之間差異較大。

（四）從司法處置效果層面講，破產企業投資人招募難、破產財產處置難

從廣饒系列重點案件和大海集團等重大案件審理情況來看，在政府、法院及相關機構的積極協同努力下，人民法院探索重大破產案件快速審理機制，在短期內完成實質合并破產論證、審計評估、債權申報審核、第一次債權人會議等相關程序性工作，但受擔保圈風險集中爆發、行業經濟整體下滑等因素影響，破產企業和破產財產經過多輪投資人招募和財產處置程序，仍然處于無人問津狀態，破產財產處置難、投資人招募難已經成為破產案件推進的重大障礙，嚴重影響擔保圈破解成效。

五、企業擔保圈風險化解的對策建議

如前所述，擔保圈企業因互保或者連環擔保形成錯綜復雜的利益鏈條，導致一家企業債務風險會沿著擔保鏈條傳導，尤其是當擔保圈核心企業出現風險，無法清償債務時，銀行機構勢必啟動對擔保企業的追索程序，風險會沿擔保圈迅速擴散蔓延，導致區域性債務風險爆發，對于銀行機構和債務企業，甚至當地金融秩序和安全，其后果不堪設想。鄧小平同志曾明確指出：“金融是現代經濟的核心”，“金融搞好了，一著棋活，全盤皆活”。①《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第366頁。黨的十九大和中央經濟工作會議明確指出，三大攻堅戰的首要任務是防范化解重大風險，尤其是防控金融風險。當前，東營擔保圈風險化解，覆蓋面甚廣、貸款規模巨大、涉及利益主體眾多，嚴重威脅金融安全秩序和實體經濟健康發展。擔保圈風險化解形勢嚴峻，任務艱巨，必須按照“黨委領導、政府主導、司法支持、銀行協同、部門配合”的思路，加強頂層設計，明確總體思路和責任主體，從理念、機制、政策等各個層面入手，立足當下，著眼未來，層層遞進，分而治之，力求“大圈化小，小圈化了”。

（一）理念層面：倡樹四種意識，形成風險化解的思想合力

擔保圈破解首先要解決思想認識不到位、不一致的問題，要認清擔保圈破解中，思想認識不到位主要包括什么，不一致包括什么。一要樹立勇于擔當、共克時艱的意識。充分認識擔保圈風險及政、企、銀不能協同處置的巨大危害，各方急需就聯動處置風險達成思想共識，精誠團結，勇于擔當，積極作為，共克時艱，全力以赴化解擔保圈風險。二要樹立“不破不立”“大破大立”的意識。正視擔保圈企業中存在大量喪失造血功能僵尸企業的現實，痛下決心，下大力氣，該救治的救治，該出清的出清。三要樹立市場化、法治化處置的意識。充分認識發揮《企業破產法》功能，綜合運用法治手段、行政手段、經濟手段和金融手段，結合企業挽救價值和風險程度分類施策，實事求是，對癥下藥，把有限的血液輸送給有挽救價值的企業，避免繼續對缺乏救治價值的僵尸企業“輸血”擴大損失。四是樹立誠實守信、干事創業的意識。通過從金融、司法等各個層面，對誠信經營企業給予政策支持和幫助，對涉嫌騙取銀行貸款、惡意逃廢金融債務等不誠信企業予以嚴厲打擊，寬容經營失敗的誠信企業家，為其再創業掃清障礙、搭建平臺，積極營造“誠信者方能成事”的社會氛圍。

（二）機制層面：加強頂層設計，建立統籌推進擔保圈風險化解的長效機制

一是加強調控，明確總體處置思路。加強頂層設計，從省級層面爭取政策支持，準確研判擔保圈風險化解面臨的困難和問題，確定總體處置思路；加強組織領導，成立全市擔保圈風險化解專門領導機構，由黨委政府主要領導，政法委、法院、公安、金融、銀監等相關部門主要負責人組成；強化職責落實，結合相關部門職責和風險化解需要，設立工作專班，建立聯席會議制度，統籌解決風險化解過程中的相關問題。

二是加強政、銀協作，推動建立省級層面金融債委會。建議省政府層面推動建立省級金融債委會，指導支持東營市政府與省級金融機構就東營擔保圈風險化解形成共識，推動形成省級金融債委會對重點風險企業作出決議的強制執行力，避免各銀行不能及時協同行動加劇風險，擴大金融債權損失。

三是加強府院聯動，構建破產案件常態化協同處置機制。基于部分重點風險企業挽救和低效能僵尸企業出清的需要，推動建立常態化破產案件府院聯動協調機制，統籌解決風險企業甄別、挽救與處置過程中所涉及的稅收、工商、征信等各類問題；建立破產援助專項資金，解決“三無”企業破產費用支付、管理人基本報酬保障等問題；完善破產重整企業人民銀行征信系統信用修復機制，為重整企業重生后正常經營創造條件。

四是依法嚴打惡意逃廢債行為，構建誠實守信的社會信用體系。對惡意欠債不還或轉移、隱匿資產逃廢銀行債務的企業和個人實施精準打擊，對典型案件進行曝光；建設統一高效的信用信息服務平臺，實現銀行間信息共享，為法院查控破產企業賬戶資金流向，配合開展打擊逃廢債務行動，防范不合理的對外投資和轉移資產等行為提供技術支持。

（三）政策層面：強化政府擔當，協同推進風險化解工作

充分發揮政府部門在擔保圈風險化解中的職能優勢和綜合協調作用，按照分緩急、保重點原則，推進擔保圈風險化解工作。

一是實施擔保圈企業甄別和分類處置。結合全市金融動能轉換3年行動計劃，對納入核心擔保圈的企業由政府行業主管部門、金融機構、法院等部門“集體會診”，摸清底數，準確甄別擔保企業的經營狀況、危困程度、挽救價值等，建立待挽救企業和待出清企業名單，建立工作臺賬，明確時間節點、責任主體和任務目標，堅持“一企一策”，精準施救；建立擔保圈風險化解案例庫和工具箱，為后續企業風險化解提供參考。

二是加大對優質擔保企業的政策扶持力度。通過設立風險化解基金、收購金融債權、穩定授信、置換擔保、暫緩追償、協議熔斷擔保鏈條等方式緩釋優質企業代償風險；擴大政府性投資擔保公司設立和應急轉貸資金規模，充分發揮政府性融資擔保公司和融資平臺的積極作用，撬動資金杠桿，滿足企業解困資金需求；深化銀企互信活動，督促各方在現行法律監管框架內達成并落實協議，幫助企業盡快解困；對于產能較好的重點風險企業難以招募到投資人的，由政府性投資公司收購金融債權持股保留優質產業的價值。

三是完善劣質僵尸企業處置的保障措施。對于劣質僵尸企業或者已經負重難行的危困企業按照市場化、法治化思路進行處置。制定積極的招商引資和破產財產處置優惠政策，針對多數危困企業存在的資質證照不全、違規用地、企業非正常戶、征信不良等遺留問題，通過補辦證照、快速注銷、土地變性、備注企業征信重整大事記、稅收減免評估等措施，鼓勵和吸引更多外來投資者和當地企業參與產業整合。同時，通過完善企業快速注銷手續等，鼓勵企業通過解散、自我清算等方式依法退市。

四是完善融資擔保體系。構建以政策性擔保為主，商業性擔保、互助性擔保為輔的全方位擔保體系；加大政府出資公辦擔保公司組建力度，財政每年列入專項預算增加擔保公司資本金，緩解中小企業擔保難問題；建立煉化等重點風險行業或者區域擔保體系，妥善處置行業整合轉移過程中的擔保難問題。

（四）金融層面：轉變工作思路，做好風險化解和融資服務保障

所謂經濟興，則金融興；經濟強，則金融強。經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。

各銀行要充分認識金融經濟服務實體經濟的本質所在，正視擔保圈企業實際，轉變工作思路，加強與政府、法院、企業的協調溝通，學會放水養魚，斷臂求生，積極爭取就擔保圈企業擔保責任達成共識。

一是穩定授信大局。加強授信政策調整，積極向上級行爭取授信政策，對信用良好、財務穩健、發展前景好的涉圈企業進行業務續作及擔保置換，逐步使信用、抵質押和擔保比例回歸合理水平，優化擔保結構；對于已經停工停產、名存實亡的僵尸企業，積極爭取上級行處置資源，通過核銷、批量轉讓、市場化債轉股等多種手段加快風險出清；依托銀企互信建設，對納入銀、企互信名單的企業、銀行行長對接扶持的企業等，優化金融綜合服務措施，助力企業持續發展。

二是加強風險監控預警。充分利用銀監部門“擔保圈風險識別檢測與共享系統”，整合各銀行信貸資產，實現信息共享，對企業生產經營、融資、發債、擔保等情況進行監測，并對各類擔保圈精準畫像，充分研判風險傳播路徑，識別風險擴散通道上的關鍵節點，及時向各銀行共享信息及風險預警，實現對新增貸款擔保風險的有效防控處置，并防止新的擔保圈產生。

三是強化金融債委會的有效運作。依托省級金融債委會職能發揮，通過嚴格金融債委會成員履職、日常運行和工作考核等，協同各銀行的風險防控措施，對特定擔保圈共同商定處置方案，從穩定金融授信、增加抵、質押貸款等方面給具有挽救價值的涉圈企業以生存空間，立足重整企業實際，盡可能支持重整成功，力求擔保圈穩步拆解。

四是創新金融營銷模式。完善差異化考核激勵機制，加大信用和無還本續貸、循環貸款、分期還本等產品投放力度，減輕對擔保、抵押產品的依賴；探索“聯合貸款”及主辦行等經營模式，實現銀、企信息透明，滿足企業融資需求的同時，為銀行及時甄別和控制風險提供便利，穩步推動存量授信客戶風險化解。

（五）企業層面：筑牢誠信觀念，積極自救，理性擔保

作為擔保企業，首先要認識到擔保所帶來的償付義務和不誠信行為的后果，準確衡量自身經濟實力，理智、審慎提供擔保。依法履行現有擔保義務，促進擔保責任雙向解除。經營狀況良好的擔保企業，要積極與銀行債權人協商承擔擔保責任的比例和期限，實現風險共擔。破產重整企業要積極引進投資人轉型升級，全面清理債務，實現輕裝上陣。風險企業要提高規范經營管理能力，盤活低效存量資產，保持合理杠桿水平，加強流動性資金管理，實現經營現金流、融資現金流和投資現金流的動態平衡。

（六）司法層面：充分發揮破產金融審判職能

充分發揮人民法院“生病企業醫院”的功能，加強破產審判專業化、規范化、信息化建設，綜合運用破產重整、破產清算、破產和解程序對風險企業進行市場化、法治化處置。依托重大破產案件審理，協同政府相關部門，依法高效推進重點核心擔保企業破產重整和清算進程，加強與金融機構的對接溝通，多措并舉破解以破產企業為核心的擔保圈。加大涉金融案件審理和分析研判力度，積極助力金融機構回收債權和核銷不良債權。依托府院聯動機制，探索個人債務集中清理模式，與銀行共商為誠信的企業家和背負巨額債務的自然人擔保人破圈“減負”之策，進而促進個人征信體系建設，實現真正意義上的破解擔保圈。

（七）全局層面：抓住機遇，補足短板，為經濟健康高效發展提供良好的營商環境

擔保圈風險化解不僅是對風險企業生存能力和價值的考驗，更是東營經濟消除詬病、煥發生機的良好機遇。要以金融風險化解和僵尸企業出清為契機，對照世界銀行關于營商環境評價的指標體系，為產業結構轉型升級掃清障礙，提升經濟發展動力。

一是把風險企業處置與產業結構轉型升級緊密結合。在堅持“多兼并重組，少破產清算”的基礎上，結合產業結構調整政策需求，明確重點風險企業的處置路徑，盤活有效資源，推進產業整合。二是把風險企業處置與企業后備力量培養有機結合。擔保圈風險歸根結底是企業經營能力、風險防范意識和誠信經營意識不高所致，擔保圈風險企業處置的過程也是總結經驗教訓、揚長補短的過程。結合全市雙招雙引政策和破產企業處置優惠政策，倡樹現代經營理念，培養優秀經營人才，引導企業完善公司治理結構，提升企業的科技競爭力和市場競爭力。三是把風險企業處置與提升“辦理破產”等營商指標有機結合。世界銀行營商環境評價體系包括了開辦企業、登記財產、獲得信貸、納稅、執行合同、辦理破產等11個領域，要立足風險企業處置實際，完善營商環境各項指標，為企業發展創造良好營商環境。