關(guān)注治理效果：環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展新動(dòng)向

■張 翔

對環(huán)境治理效果的關(guān)注是環(huán)境公益訴訟能夠長遠(yuǎn)發(fā)展的新動(dòng)向，它主要取決于兩個(gè)因素：環(huán)境與生態(tài)的實(shí)質(zhì)修復(fù)程度以及不同訴訟程序的協(xié)同。對此，無論是訴訟目的與社會(huì)效果，或是邊際均衡與司法實(shí)踐，還是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與立法前沿，都體現(xiàn)了關(guān)注環(huán)境治理效果是環(huán)境公益訴訟發(fā)展的新動(dòng)向。然而，當(dāng)下，各類環(huán)境公益訴訟普遍缺乏對環(huán)境治理效果的關(guān)注，它們有著不同的表現(xiàn)形式，卻影響各自程序的正常運(yùn)行。因而，環(huán)境公益訴訟注重生態(tài)修復(fù)方案的制定，環(huán)境評估技術(shù)的自身構(gòu)建與協(xié)作，環(huán)境訴訟策略與環(huán)境利益選擇以及環(huán)境公益訴訟的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督互相銜接，是環(huán)境治理中注重實(shí)質(zhì)生態(tài)修復(fù)的路徑。以生態(tài)損害程度為尺度，根據(jù)不同生態(tài)損害程度區(qū)別適用、合理適用不同類別的環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟程序能夠發(fā)揮最大化的效用，則是環(huán)境治理中注重程序協(xié)同的路徑。

環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的訴訟，以往司法實(shí)踐中關(guān)注的重點(diǎn)是訴訟的主體與程序性的審判，但是，對它們關(guān)注并不意味著危害環(huán)境公共利益的事項(xiàng)能夠通過環(huán)境公益訴訟得到有效解決。有效解決的程度取決于人們對環(huán)境治理效果關(guān)注的程度，因此，對環(huán)境治理效果的關(guān)注是環(huán)境公益訴訟能夠長遠(yuǎn)發(fā)展的新動(dòng)向。根據(jù)全球治理委員會(huì)對治理的定義，環(huán)境公益訴訟的環(huán)境治理定義是通過訴訟的形式使環(huán)境利益中相互沖突或不同的部分得以調(diào)和，并且通過訴訟采取聯(lián)合整治行動(dòng)的持續(xù)性過程。在這種定義下，環(huán)境治理效果的第一個(gè)表現(xiàn)即為通過訴訟調(diào)節(jié)不同環(huán)境利益的沖突與矛盾，指不同環(huán)境公益訴訟程序的協(xié)同運(yùn)行，根據(jù)具體的污染情形使用不同的程序解決不同情況下實(shí)質(zhì)環(huán)境污染的途徑；第二個(gè)表現(xiàn)即對持續(xù)性過程的關(guān)注，指環(huán)境公益訴訟對實(shí)質(zhì)環(huán)境損害修復(fù)、生態(tài)恢復(fù)程度持續(xù)性關(guān)注的途徑。然而現(xiàn)今司法實(shí)踐中這兩種途徑尚未引起人們足夠的重視，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟存在“重審判流程、輕審判效果，重程序?qū)彶椤⑤p實(shí)質(zhì)監(jiān)督，重視案件數(shù)量、忽略治理質(zhì)量”的現(xiàn)狀，從而給公眾一種環(huán)境公益訴訟“浪費(fèi)”司法資源、為政績而“濫竽充數(shù)”的感覺。

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果需關(guān)注這一新發(fā)展動(dòng)向，環(huán)境公益訴訟需要關(guān)注不同訴訟程序協(xié)同合作的構(gòu)建以及實(shí)質(zhì)修復(fù)程度的標(biāo)準(zhǔn)評判、監(jiān)督的問題。以此實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟對環(huán)境治理模式與技術(shù)的關(guān)注，從而采取相應(yīng)舉措。

一、關(guān)注環(huán)境治理效果的理論與實(shí)踐價(jià)值

環(huán)境公益訴訟需要對環(huán)境治理效果予以關(guān)注才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的價(jià)值。那么對環(huán)境治理效果的關(guān)注為什么能夠體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的價(jià)值？環(huán)境公益訴訟的新動(dòng)向表現(xiàn)在哪些方面？

（一）新認(rèn)識：訴訟目的的全面體現(xiàn)

對環(huán)境治理效果的關(guān)注能夠更新司法機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟之訴訟目的認(rèn)識。與以往相比，過去實(shí)務(wù)界將其訴訟目的的認(rèn)識局限于程序的構(gòu)建與主體的資格，這僅體現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟之訴訟目的一個(gè)方面。耶林的《為權(quán)利而斗爭》指出：“為了實(shí)現(xiàn)人格本身及其法律感情這一理想目的，與這一目的相比，訴訟所帶來的一切犧牲和勞神對權(quán)利人而言，通通無足掛齒。”這句話表明，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)權(quán)利，訴訟形式帶來的勞神勞力是值得的。所以我們能夠看出，訴訟是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)權(quán)利的一種程序方式，最終實(shí)現(xiàn)的是訴訟權(quán)利背后所代表的實(shí)質(zhì)權(quán)利。在環(huán)境公益訴訟中，通過程序?qū)崿F(xiàn)的訴訟目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。維護(hù)環(huán)境公共利益的最主要的形式是通過環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，因此，如何注重環(huán)境治理效果是訴訟目的的另一個(gè)主要體現(xiàn)。注重環(huán)境治理效果即實(shí)質(zhì)正義并不代表要忽視程序正義。注重環(huán)境公益訴訟的程序、制度構(gòu)建，將有助于樹立環(huán)境司法的司法權(quán)威。二者是環(huán)境公益訴訟之訴訟目的不同方面的體現(xiàn)。因此，實(shí)現(xiàn)程序構(gòu)建與環(huán)境治理效果的有機(jī)統(tǒng)一，在構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的程序、制度并保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)以環(huán)境治理效果為目的的環(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)正義，應(yīng)是司法機(jī)關(guān)對環(huán)境公益訴訟之訴訟目的的全新認(rèn)識與全面認(rèn)識。

（二）新路徑：促成積極社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)

與以往不同的是，關(guān)注環(huán)境治理效果開辟了環(huán)境公益訴訟促成積極社會(huì)效果的新路徑。社會(huì)法學(xué)派認(rèn)為，法是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，社會(huì)發(fā)展決定法律制度的發(fā)展，同時(shí)制度的運(yùn)行反作用于社會(huì)發(fā)展。法律制度對社會(huì)發(fā)展的影響成為評價(jià)法律制度有效與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境公益訴訟是在司法領(lǐng)域?qū)噎h(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)的一種治理方式。程序與權(quán)利的構(gòu)建是確保環(huán)境公益訴訟正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，而是否通過環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染的解決、生態(tài)損害的修復(fù)，是評價(jià)環(huán)境公益訴訟是否具有環(huán)境保護(hù)正面影響力的標(biāo)準(zhǔn)。如果和過去一樣只注重基礎(chǔ)的構(gòu)建而不關(guān)注社會(huì)影響，則會(huì)削弱環(huán)境公益訴訟對于環(huán)境保護(hù)方面的功能，社會(huì)公眾將會(huì)產(chǎn)生這只是一種環(huán)境保護(hù)的“噱頭”而沒有實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)不僅會(huì)讓公眾對環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識，進(jìn)而帶來負(fù)面影響，并且環(huán)境公益訴訟運(yùn)行不良的社會(huì)效果將反作用于環(huán)境治理效果，形成惡性循環(huán)。因此，我們必須注重環(huán)境治理效果這一新路徑，這將有助于環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生良好的社會(huì)影響，實(shí)現(xiàn)積極的社會(huì)效果。此外，馬克思·韋伯認(rèn)為，社會(huì)效果并不僅僅包含形式合理性，也包含實(shí)質(zhì)合理性。固守形式合理性即只重視環(huán)境公益訴訟的法律條文和程序上的所謂合理，則會(huì)形成教條式的環(huán)境公益訴訟審判，并不利于環(huán)境問題中個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，從而影響環(huán)境公益訴訟的社會(huì)效果。因此，注重實(shí)質(zhì)合理性，重視實(shí)現(xiàn)以環(huán)境治理為基礎(chǔ)的個(gè)案正義的社會(huì)效果，對改變教條式環(huán)境公益訴訟審判模式有著積極的作用。

（三）新理念：實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法邊際均衡

對環(huán)境治理效果的關(guān)注助推環(huán)境公益訴訟形成與以往不同的新訴訟理念。法的邊際均衡理論認(rèn)為，法是不同社會(huì)利益的博弈均衡，本質(zhì)上應(yīng)是各社會(huì)利益的最佳邊際均衡點(diǎn)。［1］(P85)在環(huán)境公益訴訟審判中，邊際均衡的兩個(gè)變量即為司法權(quán)力與公民環(huán)境權(quán)益。而訴訟本身追求的是司法權(quán)力和公民環(huán)境權(quán)益之間的利益均衡，即通過投入一定的環(huán)境司法資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益。公民環(huán)境權(quán)益主要包括環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)以及環(huán)境損害請求權(quán)。這三個(gè)權(quán)利都涉及實(shí)質(zhì)環(huán)境治理的舉措，是實(shí)體性權(quán)利。如果在司法資源的投入即司法權(quán)力使用中僅予以程序權(quán)利的保障，則難以滿足實(shí)體權(quán)利的要求，也難以達(dá)到通過一定司法資源實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益的利益均衡。具體表現(xiàn)為，針對一個(gè)環(huán)境問題，進(jìn)行了環(huán)境公益訴訟，但是該環(huán)境問題沒有得到有效解決，需要多次環(huán)境公益訴訟才能徹底解決。騰格里沙漠案作為環(huán)境公益訴訟的典型案例，司法機(jī)關(guān)將關(guān)注重點(diǎn)放在提起訴訟的主體資格之上，而相對忽略了相關(guān)主體對于騰格里沙漠污染治理舉措的要求，導(dǎo)致該案件雖然勝訴，但是該地區(qū)的污染現(xiàn)象并沒有得到有效整治，最后再次出現(xiàn)污染并損害該地區(qū)公民的環(huán)境權(quán)益。該案件因?yàn)閮H關(guān)注了程序權(quán)利，所以投入的司法資源并不足以一次性實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的邊際均衡，若要達(dá)到這一目的，就不得不投入更多的司法資源，這顯然增加了司法資源投入的成本。因此，在環(huán)境公益訴訟中，關(guān)注環(huán)境實(shí)質(zhì)性權(quán)利，注重環(huán)境治理的效果，能夠在節(jié)約司法資源的基礎(chǔ)上，更有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法的邊際均衡。這是提高環(huán)境公益訴訟運(yùn)行效率,并減少司法成本的新理念體現(xiàn)。

（四）新標(biāo)準(zhǔn)：符合當(dāng)下司法實(shí)踐的要求

環(huán)境公益訴訟中注重環(huán)境治理效果是司法實(shí)踐與以往不同的新標(biāo)準(zhǔn)。2020年1月9日最高人民法院舉行的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作情況暨典型案例新聞發(fā)布會(huì)對環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)提出了新的要求。該會(huì)議指出，要及時(shí)更新司法理念，統(tǒng)籌把握好三個(gè)關(guān)系，即：把握整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的關(guān)系，統(tǒng)籌法治觀念與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，完善審判機(jī)制與系統(tǒng)治理的關(guān)系。在如何統(tǒng)籌三個(gè)關(guān)系的措施中，最高人民法院指出不僅要注重構(gòu)建相適應(yīng)的審判工作體制機(jī)制，更要注重多主體負(fù)責(zé)、區(qū)域協(xié)同、公眾參與和司法保障的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。由此可見，建立健全環(huán)境治理體系已經(jīng)成為當(dāng)下司法實(shí)踐中迫在眉睫的重要工作。可以預(yù)見，未來的環(huán)境公益訴訟的實(shí)務(wù)發(fā)展是以構(gòu)建環(huán)境治理體系為核心，而確保環(huán)境公益訴訟程序的正常運(yùn)行只是環(huán)境治理在環(huán)境司法中的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，除此之外還存在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)評估、訴后執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)費(fèi)多部門協(xié)調(diào)使用等多項(xiàng)系統(tǒng)性的司法環(huán)境治理體系必要環(huán)節(jié)。［2］(P128)如果缺少這些環(huán)節(jié)，那么環(huán)境治理體系則無從談起，環(huán)境公益訴訟會(huì)出現(xiàn)治理斷裂現(xiàn)象。在司法實(shí)踐中最顯著的表現(xiàn)即環(huán)境公益訴訟勝訴后的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用一般會(huì)由地方財(cái)政統(tǒng)籌，但司法機(jī)關(guān)與發(fā)改委、地方財(cái)政之間存在的協(xié)調(diào)問題導(dǎo)致審批、請示程序復(fù)雜，時(shí)間過長，從而該筆款項(xiàng)難以及時(shí)到位甚至不能拿出來進(jìn)行環(huán)境修復(fù)工作，而這種治理斷裂現(xiàn)象將直接削弱環(huán)境公益訴訟的效用。所以，在司法實(shí)踐中是否注重環(huán)境治理效果將成為評判環(huán)境公益訴訟有效與否的新標(biāo)準(zhǔn)。

（五）新方法：注重環(huán)境公益訴訟間的協(xié)調(diào)

注重環(huán)境治理效果也意味著環(huán)境公益訴訟以往單一訴訟方法的變更與創(chuàng)新。其最重要的表現(xiàn)是不同訴訟間的協(xié)調(diào)，是指按照環(huán)境法與各類訴訟法的基本原則和制度特點(diǎn)所做的系統(tǒng)性考慮，將實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與訴訟程序價(jià)值貫穿于環(huán)境公益訴訟之中，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的最終目的。［3］(P8)協(xié)調(diào)產(chǎn)生的決定因素是環(huán)境污染、生態(tài)損害程度的差異性，這種差異性決定了在提起環(huán)境公益訴訟的時(shí)候需要有程序適用的技巧。這種技巧性表現(xiàn)在能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體的選擇上，根據(jù)各類環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)，由訴訟主體選擇最適合環(huán)境污染問題解決的訴訟程序。進(jìn)而，這種技巧性需要各類環(huán)境公益訴訟的協(xié)調(diào)適用才能實(shí)現(xiàn)。協(xié)調(diào)適用不僅體現(xiàn)在有關(guān)環(huán)境公益訴訟各項(xiàng)法律條文體系的形成與完善，還體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟程序協(xié)同使用渠道的構(gòu)建與使用。當(dāng)下，有關(guān)環(huán)境公益訴訟內(nèi)容與銜接的各項(xiàng)法律條文規(guī)則基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但是程序協(xié)同使用渠道沒有隨著法律條文的完善而建立。而程序協(xié)同使用是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的主要表現(xiàn)之一，因此，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的程序協(xié)同，注重環(huán)境治理效果，能夠促進(jìn)環(huán)境公益訴訟納入生態(tài)利益的衡量，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)適用的要求，從而推動(dòng)各類環(huán)境公益訴訟法律制度之間的文本與機(jī)制銜接建立的進(jìn)程。我們應(yīng)以生態(tài)利益為導(dǎo)向、生態(tài)損害為尺度，結(jié)合各類環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)，合理統(tǒng)籌適用，形成各類環(huán)境公益訴訟間的協(xié)調(diào)，從而創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟的訴訟方式。

（六）新要求：適應(yīng)《民法典》的需要

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒布為環(huán)境公益訴訟注重環(huán)境治理效果提供了最新立法上的依據(jù)與要求。《民法典》與以往民法體系不同，蘊(yùn)含了較為完備的治理環(huán)境生態(tài)問題“綠色條款”。其中，《民法典》第9條首次確立了綠色原則，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源作為民事主體從事民事活動(dòng)的一項(xiàng)重要原則。與第9條相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”則具體呈現(xiàn)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任認(rèn)定路徑和實(shí)體救濟(jì)依據(jù)。此外《民法典》第1231條也首次明確規(guī)定：“兩個(gè)以上侵權(quán)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，承擔(dān)責(zé)任的大小，根據(jù)污染物的種類、濃度、排放量，破壞生態(tài)的方式、范圍、程度，以及行為對損害后果所起的作用等因素確定。”可見，該條已經(jīng)對可能造成環(huán)境污染的因素作出較為細(xì)致的劃分，這些因素不僅是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定中必須注意的因素，也是環(huán)境治理中影響環(huán)境治理策略選擇的決定性因素。此外，第1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害下的生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用的明細(xì)，包含損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)功能永久性損失、調(diào)查鑒定費(fèi)用以及防止損害發(fā)生和擴(kuò)大支出的合理費(fèi)用。這四項(xiàng)費(fèi)用明確體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任有了實(shí)體法的細(xì)化依據(jù)［4］，而環(huán)境治理措施是這些明細(xì)化費(fèi)用的實(shí)體基礎(chǔ)。只有切實(shí)實(shí)施環(huán)境治理的措施，相關(guān)費(fèi)用才能得以體現(xiàn)。因此，《民法典》對于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的立法的新要求決定了環(huán)境公益訴訟在訴訟過程中必須注重環(huán)境治理效果。

綜上，環(huán)境公益訴訟注重環(huán)境治理效果是多方面因素共同的要求，因此，注重環(huán)境治理效果是環(huán)境公益訴訟有效運(yùn)行與長遠(yuǎn)發(fā)展的新動(dòng)向。

二、環(huán)境公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)困境

由上所述，如果司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中注重環(huán)境治理效果，將對環(huán)境治理效果的實(shí)現(xiàn)起到積極作用，但是在目前的司法實(shí)踐中，各類環(huán)境公益訴訟普遍缺乏對環(huán)境治理效果的關(guān)注，從而導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟難以實(shí)現(xiàn)治理效果的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟面臨的困境

環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟難以實(shí)現(xiàn)治理效果的困境，表現(xiàn)為關(guān)注度與修復(fù)局限之間的不平衡。它雖然是環(huán)境公益訴訟中較新的類別，但在目前的環(huán)境司法實(shí)務(wù)中，是案件數(shù)量占比最多的環(huán)境公益訴訟類。2016年12月最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》首次提出了探索刑事附帶民事公益訴訟的訴訟形式。進(jìn)而，2017年環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟開始出現(xiàn)，當(dāng)年僅占環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量的2.5%，在2018年突然井噴式爆發(fā)，直接上升到占據(jù)環(huán)境公益訴訟案件量的77%［5］(P86)，2019年的數(shù)量占比更是突破80%。雖然它是環(huán)境公益訴訟中的主要訴訟類別，但是它不注重環(huán)境治理效果的表現(xiàn)較為明顯。首先，根據(jù)2019年全年統(tǒng)計(jì)①，全國環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟99%以上的被告，是以普通村民為代表的社會(huì)較弱勢群體，且這些案件主要是事實(shí)清晰、證據(jù)確鑿、法律關(guān)系簡單的輕微違法案件，而涉及企業(yè)類復(fù)雜環(huán)境污染問題的環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件量不足十件。這種現(xiàn)象是不注重環(huán)境公益訴訟間程序協(xié)同的表現(xiàn)，因?yàn)閷p微違法行為忽略了其他環(huán)境公益訴訟類別的適用性，從而導(dǎo)致濫用刑事程序，檢察機(jī)關(guān)專挑發(fā)生頻率高、易于處理的環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境損害案件辦理的現(xiàn)狀。其次，這種局限性還表現(xiàn)在環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟只重視懲罰環(huán)境犯罪，不重視對生態(tài)環(huán)境的實(shí)質(zhì)修復(fù)。其表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對于環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中增殖放流、勞役代償、建設(shè)修復(fù)基地等實(shí)質(zhì)性強(qiáng)制生態(tài)修復(fù)處罰模式的推行及效果，缺乏合理的評判標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)實(shí)質(zhì)修復(fù)監(jiān)督機(jī)制，僅對罰金刑的量刑如何適用、賠禮道歉如何進(jìn)行等問題予以重點(diǎn)關(guān)注。這些局限性會(huì)使環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟出現(xiàn)只追求起訴數(shù)量而不追求生態(tài)修復(fù)效果的現(xiàn)象。

雖然效果有限，但是環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟相較于環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟而言，受到了檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)關(guān)注。究其原因，首先，從環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟本身特點(diǎn)來看，具有證據(jù)獲取簡單、事實(shí)清晰、時(shí)間周期較短的特征，自然受到檢察機(jī)關(guān)的青睞。其次，從檢察機(jī)關(guān)自身的特點(diǎn)來看，檢察機(jī)關(guān)的一些部門出現(xiàn)了績效考核壓力的現(xiàn)象，為了緩解自上而下績效考核與督查的壓力，檢察機(jī)關(guān)就需要在原有的業(yè)務(wù)類型上開拓新的類型，環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的出現(xiàn)極大緩解了檢察機(jī)關(guān)辦案數(shù)量上的績效壓力。因此，檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的關(guān)注度上升也有完成績效考核的任務(wù)性行為因素在其中。

雖然檢察機(jī)關(guān)對于環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的關(guān)注度上升，但是基于這類訴訟在環(huán)境治理中的局限性，人們會(huì)質(zhì)疑環(huán)境刑事附帶民事的以下幾點(diǎn)適用必要性：第一，檢察機(jī)關(guān)熱捧環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟究竟主要是為了完成績效考核的任務(wù)還是出于打擊環(huán)境犯罪的目的？第二，使用國家強(qiáng)制力的大量資源專挑簡單、容易的環(huán)境污染問題處理是否有必要？第三，在能夠適用民事或者行政途徑解決環(huán)境污染問題的前提下，是否有必要另行啟動(dòng)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟？

（二）環(huán)境行政公益訴訟面臨的困境

環(huán)境行政公益訴訟難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果的困境，表現(xiàn)為一些疑難問題導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果。

首先，表現(xiàn)在如何確定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)今，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)從行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)變成了履職是否有效。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程中是否有效履職成為環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行的首要疑難問題。是否有效履職在學(xué)術(shù)界有“行為說”與“后果說”之分，例如在日常針對洗車場污水排放的環(huán)境執(zhí)法工作中，行為說認(rèn)為環(huán)保部門與城管如果履行了提示、警告、標(biāo)示、罰款等職責(zé)讓洗車場明確自己的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并受到了處罰，那么這種針對洗車場的行政處罰等行為就能夠說明行政機(jī)關(guān)有效履行了職責(zé)。而后果說則認(rèn)為，如果環(huán)保部門與城管在對洗車場進(jìn)行處罰之后洗車場并沒有進(jìn)行整改，造成污水持續(xù)影響城市地下水系統(tǒng)的后果，導(dǎo)致城市的水資源保護(hù)目的沒有達(dá)到，那么環(huán)保部門和城管的行政行為不能視為有效的履職行為，必須要通過措施使污水排放得到有效控制才算有效履職。究竟采用哪種方法來判斷行政機(jī)關(guān)是否有效履行職責(zé)在司法實(shí)務(wù)中至今仍然沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一是導(dǎo)致環(huán)境行政公益訴訟難以注重環(huán)境實(shí)質(zhì)修復(fù)程度的重要因素。

其次，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)履職行為的范圍存在不同認(rèn)識是另一個(gè)疑難問題。審判機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的涉訴行政行為與前期進(jìn)行調(diào)查的行政行為應(yīng)該是統(tǒng)一的。但是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒有達(dá)到環(huán)境治理的目的，僅僅審查前期所調(diào)查的行政行為是不夠的。因此，在檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟中就會(huì)出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)將同類但不是前期經(jīng)過調(diào)查的行政機(jī)關(guān)的行為一并起訴的情況，這就帶來了檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的不同側(cè)重性的價(jià)值判斷新問題。檢察機(jī)關(guān)注重類案的解決效果價(jià)值與審判機(jī)關(guān)注重個(gè)案的解決效果價(jià)值發(fā)生沖突的情況下，哪個(gè)應(yīng)該成為解決環(huán)境行政公益訴訟的被訴行為優(yōu)選，是環(huán)境行政公益訴訟難以注重實(shí)質(zhì)環(huán)境修復(fù)與程序協(xié)同構(gòu)建相結(jié)合的表現(xiàn)。

再次，環(huán)境行政公益訴訟的提起本身面臨桎梏。具體表現(xiàn)在：一方面，現(xiàn)今行政機(jī)關(guān)越來越重視檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法方面的訴前檢察建議書，簡易的環(huán)境執(zhí)法不到位問題行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)解決，這使環(huán)境行政公益訴訟的案由呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢。能夠提起環(huán)境行政公益訴訟的基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在擔(dān)心力量不足而導(dǎo)致辦不好環(huán)境行政公益訴訟的思想，從而“不敢辦、不愿辦”環(huán)境行政公益訴訟成為基層檢察機(jī)關(guān)的普遍現(xiàn)象。另一方面，面對績效考核的壓力，基層檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)選擇例如垃圾堆放、傾倒等簡單案件，并與行政機(jī)關(guān)以及上級檢察機(jī)關(guān)溝通之后才啟動(dòng)相應(yīng)的訴訟程序。但凡行政機(jī)關(guān)與上級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)因素等其他方面的考慮，這個(gè)環(huán)境行政公益訴訟就會(huì)無法繼續(xù)推行。所以，不敢辦但必須辦，辦理了但又有檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合作作秀之嫌，這是環(huán)境行政公益訴訟忽略程序協(xié)同的表現(xiàn)。

最后，針對這些問題，檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)以“行主民輔”作為環(huán)境公益訴訟的工作重心予以重點(diǎn)關(guān)注。然而在環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟井噴式爆發(fā)之后，隨著工作重心的轉(zhuǎn)移，人們對這些問題的關(guān)注度出現(xiàn)了下滑。疑難問題尚未解決的同時(shí)，又出現(xiàn)關(guān)注度下滑的現(xiàn)象，加劇了環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行不暢的困境。

（三）環(huán)境民事公益訴訟面臨的困境

環(huán)境民事公益訴訟難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果的困境表現(xiàn)在于案件數(shù)量極為有限，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)其本身的環(huán)境治理功能。這種表現(xiàn)主要是程序協(xié)同與關(guān)注實(shí)質(zhì)修復(fù)難以結(jié)合。

首先，環(huán)境民事公益訴訟不是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的主要類別，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟審理法院的級別是中級以上人民法院。雖然可以由基層人民法院審理，但是需要經(jīng)過中級人民法院向高級人民法院的報(bào)批程序才能裁定轉(zhuǎn)移。這就導(dǎo)致對應(yīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)只能是中級人民檢察院以上的檢察機(jī)關(guān)。然而，最方便進(jìn)行調(diào)查，接觸環(huán)境污染、生態(tài)損害的檢察機(jī)關(guān)是基層檢察機(jī)關(guān)，由于基層檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的條件苛刻，只能經(jīng)過上級人民檢察院和上級人民法院溝通，并且經(jīng)過報(bào)批之后才有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。而中級以上檢察機(jī)關(guān)由于對此業(yè)務(wù)類別的關(guān)注度不高，以及對具體的民事領(lǐng)域環(huán)境污染、生態(tài)損害的調(diào)查力量不足，導(dǎo)致對于提起環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)力不足，所以環(huán)境民事公益訴訟在檢察機(jī)關(guān)層面提起的渠道因?yàn)橹贫鹊脑虿⒉豁槙场?/p>

其次，環(huán)境組織是提起環(huán)境民事公益訴訟另一個(gè)主要的主體。近幾年，環(huán)境組織對于環(huán)境民事公益訴訟的提起與關(guān)注度有下降趨勢。這種數(shù)量變少的重要原因在于訴訟請求上，現(xiàn)今環(huán)境民事公益訴訟主流的訴求是要求污染企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。但是這種訴求的缺陷在于，在提起訴求之前污染源普遍存在超標(biāo)排放的情形，這種超標(biāo)排放如果已經(jīng)使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容忍度顯著下降，以至于達(dá)標(biāo)排放還會(huì)使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，那么提出達(dá)標(biāo)排放的訴求實(shí)質(zhì)上對環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理沒有任何正面作用，反而加劇當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的惡化趨勢。此外，再提出徹底消滅污染源的訴求又與地方政府追求經(jīng)濟(jì)效益的沖突顯得不切實(shí)際，對于減少排放的訴求在因?yàn)榧夹g(shù)上鑒定評估的缺乏和利益上與地方政府博弈存在困難的情況下，更是難以提出。這就造成了從訴求中追求環(huán)境治理的效果大打折扣，生態(tài)系統(tǒng)陷入惡性循環(huán)，大大降低了環(huán)境組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。

最后，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的出現(xiàn)也是導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量下降的重要原因。現(xiàn)今學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為這兩者的審理順序應(yīng)是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先，環(huán)境民事公益訴訟為補(bǔ)充” 的分配方式。［6］(P7)2019年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定 （試行）》的發(fā)布則直接確認(rèn)了學(xué)術(shù)界的這一觀點(diǎn)。但是，這種順位安排同樣帶來兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：第一，該規(guī)定意味著環(huán)境民事公益訴訟在程序順位上無論先后都要讓位于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，那么環(huán)境組織提起的環(huán)境民事公益訴訟前期所做大量工作付諸東流或者直接被行政機(jī)關(guān)套用的可能性極大，這將進(jìn)一步降低環(huán)境組織對環(huán)境民事公益訴訟的積極性。第二，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對環(huán)境生態(tài)問題把握的專業(yè)性、權(quán)威性，使環(huán)境民事公益訴訟這一補(bǔ)充功能也難以實(shí)現(xiàn)，針對同一環(huán)境問題，如果在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后還有環(huán)境民事公益訴訟的提起，那就是行政機(jī)關(guān)不積極履行環(huán)境督查義務(wù)的象征，行政機(jī)關(guān)不會(huì)容忍這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的出現(xiàn)必然進(jìn)一步縮小環(huán)境民事公益訴訟的適用空間。

三、提升環(huán)境治理水平的路徑

綜上所述，環(huán)境公益訴訟在不同類別中有著不同的缺乏對治理效果關(guān)注的表現(xiàn)，這些表現(xiàn)并不符合關(guān)注環(huán)境治理效果這一新動(dòng)向的特征，將降低環(huán)境公益訴訟運(yùn)行的有效性。因此，我們必須根據(jù)環(huán)境公益訴訟中環(huán)境治理的定義，注重生態(tài)實(shí)質(zhì)修復(fù)與程序協(xié)同使用，以實(shí)現(xiàn)關(guān)注環(huán)境治理效果的要求。

（一）提升環(huán)境治理水平需完善實(shí)質(zhì)環(huán)境修復(fù)路徑

環(huán)境治理水平的提升需要關(guān)注實(shí)質(zhì)環(huán)境修復(fù)路徑。這就要求實(shí)務(wù)界將環(huán)境公益訴訟與環(huán)境修復(fù)方案、環(huán)境評估技術(shù)、環(huán)境訴訟策略選擇、環(huán)境利益選擇等問題與程序本身進(jìn)行融合探討。

第一，對于環(huán)境修復(fù)方案而言，環(huán)境修復(fù)方案是修復(fù)生態(tài)的藍(lán)圖，但是對于環(huán)境修復(fù)方案如何通過環(huán)境公益訴訟有效實(shí)施則是實(shí)施難點(diǎn)，因此，根據(jù)不同的生態(tài)修復(fù)理論，結(jié)合環(huán)境公益訴訟的訴后監(jiān)督，給予不同情況下環(huán)境公益訴訟監(jiān)督環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案的制定與差異化實(shí)施對策，是生態(tài)修復(fù)方案在環(huán)境公益訴訟階段能夠有效制定與實(shí)施的保障。并且針對環(huán)境修復(fù)方案制定與環(huán)境修復(fù)費(fèi)用認(rèn)定之間的關(guān)系進(jìn)行評估與測定，是避免環(huán)境公益訴訟中僅注重訴訟費(fèi)用的訴求而不注重修復(fù)方案構(gòu)建問題的有效辦法。我們應(yīng)該結(jié)合《民法典》對于懲罰性環(huán)境損害賠償?shù)囊螅⒔∪鄬?yīng)的生態(tài)修復(fù)規(guī)則［7］(P83)，內(nèi)容涵蓋生態(tài)基本功能修復(fù)、自行修復(fù)、委托修復(fù)、指定修復(fù)的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等，為生態(tài)修復(fù)方案的形成創(chuàng)建相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，還應(yīng)對接《長江保護(hù)法》第五章生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行政機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)，將其作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的司法標(biāo)準(zhǔn)之一。

第二，對于環(huán)境評估技術(shù)而言，環(huán)境公益訴訟缺乏與環(huán)境損害司法鑒定、環(huán)境質(zhì)量評估等技術(shù)性評估事務(wù)相結(jié)合的研究，而這些技術(shù)將對環(huán)境公益訴訟的訴訟請求是否得當(dāng)、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的確定等事項(xiàng)產(chǎn)生決定性影響，并且也是評估訴后環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是否到位的重要影響因素。具體而言，環(huán)境公益訴訟在訴訟過程中司法機(jī)關(guān)應(yīng)該在環(huán)境損害調(diào)查中與環(huán)境評估、鑒定部門進(jìn)行協(xié)作，熟悉環(huán)境損害評估的技術(shù)要求，避免在環(huán)境損害認(rèn)定時(shí)被動(dòng)全盤聽從技術(shù)部門的鑒定，生態(tài)損害賠償由被告人自行認(rèn)定的錯(cuò)誤模式。另外，我們還應(yīng)厘清環(huán)境鑒定評估中污染溯源難、技術(shù)體系不完善的問題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極參與環(huán)境污染的評估，建立相應(yīng)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，不僅要熟知環(huán)境評估鑒定規(guī)范，而且也要通過對本地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)的長期評估，形成環(huán)境案例庫與環(huán)境數(shù)據(jù)庫［8］(P22)，為環(huán)境公益訴訟提供司法機(jī)關(guān)自有的案例指導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)。

第三，對于環(huán)境訴訟策略而言，環(huán)境公益訴訟只是環(huán)境治理中的一種重要策略，采取不同策略對于解決環(huán)境污染的效果也會(huì)有所不同。例如，環(huán)境公益組織對于不同污染源的處理，是采取向政府舉報(bào)的方式，還是通過訴訟方式，或是通過自發(fā)處理的方式來達(dá)到解決環(huán)境污染的目的。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對于這種策略性的研究都比較缺乏，但對于不同策略的運(yùn)用卻能降低司法機(jī)構(gòu)在選擇訴訟對象時(shí)“柿子挑軟的捏”的現(xiàn)象發(fā)生的概率，提高環(huán)境公益訴訟運(yùn)行的有效性。此外，環(huán)境利益選擇是一個(gè)綜合性的問題，作為政府、司法機(jī)關(guān)等主體因利益關(guān)系不同，所以視角也不同。從政府視角來看，能夠?qū)嵤┑沫h(huán)境保護(hù)行政措施較多，政府會(huì)針對環(huán)境污染、生態(tài)損害的嚴(yán)重程度、區(qū)域大小采取不同的環(huán)境治理模式，這與是否采用環(huán)境公益訴訟來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)利益有重要關(guān)系。

第四，對于環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督而言，通過環(huán)境公益訴訟程序而開展的環(huán)境執(zhí)法不應(yīng)以突擊執(zhí)法、大面積關(guān)停查處運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法作為主要的環(huán)境執(zhí)法模式［9］(P26)，環(huán)境公益訴訟的執(zhí)法監(jiān)督首先在執(zhí)法模式選擇上就要與環(huán)境行政部門做好銜接，構(gòu)建以有無守法意愿與是否具有守法能力為基礎(chǔ)的環(huán)境公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督評判機(jī)制，再以環(huán)境修復(fù)方案為基礎(chǔ)，根據(jù)意愿與能力的不同制定不同的環(huán)境公益訴訟訴后執(zhí)行方案，從而最大程度考慮環(huán)境公益訴訟對于環(huán)境生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的影響。此外，當(dāng)下只有環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟通過《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》確立了環(huán)境行政執(zhí)法的銜接機(jī)制。同時(shí)我們應(yīng)確定環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境執(zhí)法的銜接方式，要注意到環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法銜接的主要模式是環(huán)境行政部門自查自糾與司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行信息互動(dòng)，環(huán)境民事公益訴訟則是多方主體污染線索挖掘下的社會(huì)主體、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的三方互動(dòng)模式。司法機(jī)關(guān)在其中充當(dāng)監(jiān)督角色，在實(shí)現(xiàn)信息共享的基礎(chǔ)上建立自有專家?guī)欤瑢?zhí)行是否達(dá)到實(shí)質(zhì)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行技術(shù)上與程序上的監(jiān)督。

（二）提升環(huán)境治理水平需構(gòu)建程序協(xié)同使用路徑

環(huán)境治理水平的提升需關(guān)注構(gòu)建程序協(xié)同使用路徑,應(yīng)以生態(tài)損害的程度為量度。

首先，在環(huán)境污染、生態(tài)損害發(fā)生之前，有環(huán)境評估、鑒定等證據(jù)顯示這個(gè)地區(qū)有發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，那么有主體資格的環(huán)境組織或者政府就能介入提起帶有預(yù)防性的環(huán)境民事公益訴訟。這也說明了環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害訴訟適用的最大區(qū)別在于，預(yù)防性功能是環(huán)境民事公益訴訟的獨(dú)有功能。［10］(P30)其表現(xiàn)在法律條文與法律實(shí)踐的確認(rèn)兩個(gè)方面。一方面，呂忠梅所著《長江法》專家建議稿第145條與第146條將環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作出精準(zhǔn)的區(qū)分，明確了環(huán)境公益訴訟能夠在尚未發(fā)生環(huán)境損害但具有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)即可提出。對此筆者的理解是，這種預(yù)防功能絕大多數(shù)是環(huán)境民事公益訴訟，也包含小部分環(huán)境行政公益訴訟，即針對重大環(huán)境評價(jià)、重大環(huán)境規(guī)劃等前期有關(guān)環(huán)境、生態(tài)評估的環(huán)境行政公益訴訟本身具有的功能。另一方面，最高人民法院在長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作情況暨典型案例新聞發(fā)布會(huì)上明確提出，沿江各級人民法院必須貫徹預(yù)防優(yōu)先和注重修復(fù)的理念，將具有損害環(huán)境公共利益、生態(tài)安全的重大風(fēng)險(xiǎn)行為納入環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍。昆明、甘孜兩地中級人民法院受理的環(huán)境組織針對大壩建設(shè)影響瀕危動(dòng)植物提起的事前預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟就能很好地證明這一點(diǎn)。因此，程序協(xié)同使用的第一個(gè)表現(xiàn)即具有環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就可以先通過強(qiáng)化環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟來進(jìn)行預(yù)防。

其次，在已有環(huán)境污染、生態(tài)損害發(fā)生的情況下，應(yīng)根據(jù)環(huán)境污染、生態(tài)損害的情況而定。如果污染、損害不嚴(yán)重，則整體協(xié)同的第二個(gè)表現(xiàn)就是以環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟兜底，采取多元主體自發(fā)解決環(huán)境污染、生態(tài)損害的模式解決中小型污染。這種模式針對的主體主要是中小型企業(yè)以及個(gè)人，在實(shí)踐中主要有兩種途徑：第一種是以政府購買服務(wù)的方式，聘請環(huán)保組織來監(jiān)督該地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的保護(hù)情況以及污染企業(yè)的排污情況，一旦有違法排污或者破壞生態(tài)保護(hù)區(qū)的事由發(fā)生，則先進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解不成，及時(shí)上報(bào)政府由政府出面進(jìn)行行政處罰，若具有訴訟主體資格的人或組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為沒有達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，則提起環(huán)境行政公益訴訟。第二種是環(huán)保組織發(fā)起，由該地區(qū)的各類污染企業(yè)聯(lián)合成立生態(tài)環(huán)境自治小組。環(huán)境組織在其中起協(xié)調(diào)作用，由各個(gè)污染企業(yè)派代表進(jìn)行交叉監(jiān)督，如果對監(jiān)督效果有異議，則由環(huán)保組織介入調(diào)查，如果環(huán)保組織不能解決，則由律師介入調(diào)解。如果以上方式都不能解決爭議，那就通過政府介入的形式進(jìn)行環(huán)境督查，若對環(huán)境督查的結(jié)果有異議，最后才進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟或者針對環(huán)境督查行為的環(huán)境行政公益訴訟。無論是第一種還是第二種途徑，訴訟形式都是最后采用的爭議解決方式，原因在于中小型的環(huán)境污染、生態(tài)損害問題具有多發(fā)性、隨機(jī)性和易解性，更適合用自發(fā)形成的民事爭議解決方式來達(dá)成共識，具有時(shí)間較短、解決效果較好的特征。因此，程序協(xié)同使用的第二個(gè)表現(xiàn)是，當(dāng)發(fā)生輕微的環(huán)境污染和生態(tài)損害時(shí)，應(yīng)在窮盡其他多元解決糾紛途徑仍無法達(dá)成共識的時(shí)候，才啟動(dòng)訴訟程序。

再次，如果發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)問題的時(shí)候，程序協(xié)同使用的第三個(gè)表現(xiàn)在于充分發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的作用。這里的生態(tài)損害程度較高的范圍，不僅涉及經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的污染源，還涉及與環(huán)境有關(guān)的重大公共衛(wèi)生事件。針對這些問題，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請求主要以督促履職為主，然而大型污染所造成的生態(tài)影響不是行政機(jī)關(guān)短期所做行政行為就能完全消除的。這就要求提出訴求的主體應(yīng)該把握長遠(yuǎn)環(huán)境利益，避免只追求訴訟效果、不顧生態(tài)影響的做法，提出有利于維護(hù)長遠(yuǎn)環(huán)境利益的訴訟請求。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用是解決重大污染源的重要渠道。從2019年1月-12月，全國生態(tài)環(huán)境損害賠償案件所涉標(biāo)的金額超過10億元人民幣以上，案件數(shù)量為424件。［11］(P24)這些數(shù)字能夠反映出案件所涉環(huán)境污染、生態(tài)損害的范圍較廣，金額較大。對這種案件，除了從前置磋商程序到訴訟程序應(yīng)將修復(fù)生態(tài)環(huán)境這一具有公共性、共享性的責(zé)任承擔(dān)方式貫穿始終以外［12］(P141)，結(jié)案后如何修復(fù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)，比如：如何協(xié)調(diào)分配、合理使用生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，如何開展限期修復(fù)、技改抵扣、分期履行等環(huán)境治理工作，等等。此外，在前置磋商程序中，我們應(yīng)引入第三方社會(huì)主體與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式進(jìn)行斧正，甚至檢察機(jī)關(guān)可以針對磋商行為對行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，避免代表行政機(jī)關(guān)的當(dāng)事人因?yàn)闄?quán)利義務(wù)的不平等偏離民事磋商、民事訴訟的軌道。

最后，程序協(xié)同使用的第四個(gè)表現(xiàn)在于嚴(yán)格控制環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的適用，只有對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極其重大影響或特大影響的案件，它作為環(huán)境公益訴訟中最嚴(yán)厲的類別才能出現(xiàn)。首先，“生態(tài)損害”并不一定是由環(huán)境污染行為引起的［13］(P201)，由于不可抗拒的自然災(zāi)害，并經(jīng)過及時(shí)、合理的補(bǔ)救措施仍然不能避免造成環(huán)境污染時(shí)，就需要環(huán)境鑒定、環(huán)損評估等技術(shù)手段認(rèn)定不可抗拒的災(zāi)害與環(huán)境污染之間的因果關(guān)系，進(jìn)而明晰環(huán)境污染造成生態(tài)損害的無過錯(cuò)責(zé)任。我們不能因?yàn)榘l(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)象就認(rèn)為涉及環(huán)境刑事犯罪。其次，環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的適用范圍主要是破壞環(huán)境資源保護(hù)罪之類以情節(jié)嚴(yán)重、后果嚴(yán)重作為犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)的罪名，如何判定情節(jié)、后果嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為重要。但是國內(nèi)對情節(jié)嚴(yán)重的判定歷來就存在一定的問題，即籠統(tǒng)地將反映行為規(guī)模的事實(shí)，認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重，導(dǎo)致不當(dāng)擴(kuò)大加重犯處罰范圍，進(jìn)而導(dǎo)致罪刑不相適應(yīng)的結(jié)果。［14］(P89)具體表現(xiàn)在，如果行為人破壞環(huán)境的非法行為所涉金額較大，涉案范圍廣，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)就簡單認(rèn)為其構(gòu)成相應(yīng)的刑事犯罪，就能夠提出環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟。這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)忽略了“行為對環(huán)境生態(tài)是否造成了嚴(yán)重不良影響”這一判斷破壞環(huán)境資源保護(hù)類犯罪成立與否的決定性標(biāo)準(zhǔn)。對于判斷是否造成了嚴(yán)重環(huán)境污染，筆者認(rèn)為，我們要充分發(fā)揮環(huán)境損害鑒定等技術(shù)工作的作用，將環(huán)境損害程度、環(huán)境損害因果關(guān)系、環(huán)境損害系統(tǒng)性影響、生態(tài)修復(fù)難易程度、生態(tài)修復(fù)方式評估等實(shí)質(zhì)修復(fù)中的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，納入是否構(gòu)成嚴(yán)重環(huán)境污染的標(biāo)準(zhǔn)之中，進(jìn)而從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上嚴(yán)格控制環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的適用。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自2020年1月清鎮(zhèn)環(huán)保法庭調(diào)研。