集體土地入市法律問題再探討
——以2019年《中華人民共和國土地管理法》修改為中心

柳經緯 戴國樸

(1.2.中國政法大學 比較法學研究院，北京100088)

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》[1]。本次《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)修改的“最大亮點”是集體土地入市，具體表現在：刪去第四十三條，廢棄了關于建設用地必須使用國有土地的規定；修改第六十三條，規定集體經營性建設用地可以出讓、出租，集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與、抵押(1)在集體土地入市問題上，還涉及《城市房地產管理法》第九條的修改。該條原規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓?！北敬涡薷臑椋骸俺鞘幸巹潊^內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。”。本次《土地管理法》的修改反映了集體土地入市改革的要求，是對集體土地入市改革成效的確認，具有重要的制度價值,也被權威專家解讀為“破除”了集體土地入市的法律障礙[2]。然而，在我國現行法律體制下，原《土地管理法》關于限制集體土地入市的規定并非孤立的存在，它與《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《中華人民共和國城市規劃法》(以下簡稱《城市規劃法》)等均有密切的聯系。因此，本次《土地管理法》修改是否完全“破除”了集體土地入市的法律障礙，是否滿足了集體土地入市改革“于法有據”的需求，值得再探討。

一、從改革角度看集體土地入市的“市”

集體土地入市，是指“集體經營性建設用地入市”。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議和中央政治局常委會會議審議通過、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出了集體土地入市改革的意見：針對農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價的問題，建立農村集體經營性建設用地入市制度，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行同等入市、同權同價，統一國有建設用地與農村集體經營性建設用地市場交易規則，建立城鄉統一的建設用地市場。從上述改革意見來看，此所謂集體土地入市的“市”，主要指市場的“市”，也就是《意見》所說的“允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股”，解決集體土地不能“同等入市、同權同價”的問題。《土地管理法》第六十三條的新規定體現了集體土地入市改革入市場的“市”的要求。然而，如果從集體土地入市改革的歷史背景來看，此所謂集體土地入市的“市”，不只是市場的“市”，更是城市的“市”，即集體土地可以直接進入城市、用于城市建設。所謂集體土地入市改革，重點改的是原《土地管理法》第四十三條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，革的是城鄉二元土地公有制下集體土地不能直接用于城市建設的舊體制。

經歷了20世紀50年代的社會主義改造后，我國消滅了土地私有制，建立了國家所有和集體所有的二元土地公有制。這一土地公有制在1982年《憲法》第十條中表述為城鄉二元土地公有制，1986年《土地管理法》第六條延續了《憲法》的規定?！稇椃ā芬幎ǖ某青l二元土地公有制有兩個基本特點。第一個特點是城市與鄉村的土地歸屬不同，界限分明?！稇椃ā返谑畻l第一款規定：“城市的土地屬于國家所有。”第二款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?另見1986年《土地管理法》第六條、1998年《土地管理法》第八條、2019年《土地管理法》第九條)。但國家可以基于公共利益對集體土地實行征用(征收)使之成為城市國有土地(《憲法》第十條第三款，1986年《土地管理法》第二條第三款)。第二個特點是由于計劃經濟的影響，土地不被認為是商品，不能進行任何形式的交易。1982年《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！?另見1986年《土地管理法》第二條第二款)。從改革發展的角度看，上述兩個特點也就是土地制度改革面臨的兩個“市”的問題：一是無論是國有土地還是集體土地，不得進行任何形式的交易，即不得入市場的“市”；二是集體土地非經征收不得用于城市建設，即不得入城市的“市”。

20世紀80年代后期開始的國有土地使用權出讓改革，解決了上述兩個問題中的“半個”問題，即國有土地可以通過出讓使用權的方式入市交易，解決了國有土地不能入市場的“市”的問題，但集體土地入市場的“市”這“半個”問題并沒有得到解決(2)1988年《憲法修正案》修改《憲法》第十條第四款，規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，同年《土地管理法》修改，第二條第四款規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”。之后，國務院1990年制定了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(第55號令)，但沒有制定集體土地使用權轉讓的具體辦法。最終只是解決國有土地入市交易的問題，而沒有解決集體土地入市交易的問題。。同時，集體土地入城市的“市”的問題也沒有得到解決。這“一個半”問題反映在法律上，就是1998年修訂后重新公布的《土地管理法》第四十三條和第六十三條的規定。依據第四十三條規定，除了興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地外，建設用地必須使用國有土地，該項國有土地包括“國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。這是關于集體土地不能入城市的“市”的問題。依據第六十三條規定，除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的情形外，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這是關于集體土地不能入市場的“市”的問題。

我國土地制度存在的“一個半”的問題，反映了集體土地和國有土地的不平等地位，是諸多社會問題產生的根源。例如，由于集體土地不能入市交易，也不能直接用于城市建設，城市發展需要集體土地只能通過征收使之變為國有土地再出讓給建設用地使用者，導致地方政府甚至不擇手段地采取“低價征收”“高價出讓”的方式攫取巨大的土地收益，既損害了農民的土地權益，也損害了人民政府的形象。又如，由于集體土地不能入市交易，農村土地資源得不到有效配置，農民無法獲得市場化改革帶來的紅利，嚴重制約著農村社會經濟的發展。因此，集體土地入市改革既要突破不能入市場的“市”的制度瓶頸，更要突破集體土地不能入城市的“市”的制度瓶頸。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。2013年10月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出要“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了集體土地入市改革的意見。為確保集體土地入市改革“于法可據”，2015年2月，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在試點行政區域，暫時調整實施《土地管理法》第四十三條、第六十三條等有關規定。2015年3月，試點工作正式開始(3)《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》規定，試點期限至2017年12月31日。2017年11月，第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關于延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》，決定試點期限延長至2018年12月31日。。2018年12月，國務院向全國人大常委會作了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，充分肯定了集體土地入市改革試點的成效(4)改革試點的成效表現在：推動了城鄉統一的建設用地市場建設；增強了農村產業發展用地保障能力；增加了農民土地財產收入?！秶鴦赵宏P于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1號。。集體土地入市試點的成效為《土地管理法》的修改提供了依據(5)國務院在向全國人大常委會做的關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告中說明“試點形成的制度性成果可為《土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》(以下簡稱《房地產管理法》)修改提供依據?！标P于集體土地入市改革，報告提出了“明確入市的條件和范圍”“明確集體經營性建設用地入市規則和監管措施”的具體建議，并說明這些建議“已在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》修正案(草案)中予以體現”?！秶鴦赵宏P于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1號。。2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議通過了修改《土地管理法》的決定，刪去了第四十三條原規定，為集體土地入城市的“市”消除了法律障礙；修改了第六十三條，為集體土地入市場的“市”提供了法律依據，集體土地入市制度正式得以確認。

從改革的角度來看，集體土地入市的兩個“市”的關系是目的和路徑的關系，即入城市的“市”是改革的初衷、改革的目標；入市場的“市”是改革的路徑、改革采取的方式，入市場的“市”的目的是入城市的“市”。所謂集體土地入市，就是建立統一的土地市場，允許集體土地(農村集體經營性建設用地)入市交易，可以非經征收進入城市、用于城市建設，最終實現集體土地與國有土地的平等地位和平等權益。

二、限制集體土地入市的制度根源是《憲法》第十條

法律是一個系統工程，土地法律制度如此，限制集體土地入市的法律規定也是如此。1998年《土地管理法》第四十三條、第六十三條關于限制集體土地入市的規定并非孤立的存在，其與《憲法》第十條、1986年《土地管理法》第六條(1988年《土地管理法》第八條、2019年《土地管理法》第九條)、《城鄉規劃法》以及有關征收補償等有關規定，構成了一個具有內在邏輯關系的限制集體土地入市的制度體系。因此，集體土地入市的法律障礙不僅僅是1998年《土地管理法》第四十三條和第六十三條的規定，還有《憲法》第十條、《土地管理法》第八條以及《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)等規定。從根本上說，限制集體土地入市的制度根源是《憲法》第十條關于城鄉二元土地公有制的規定。

《憲法》第十條不僅是對城鄉二元土地公有制的確認，而且還劃定了國有土地和集體土地的區域界限。按照該條第一款規定，城市的土地全部屬于國家所有，也應當屬于國家所有[3]。1986年《土地管理法》第六條第一款(1988年《土地管理法》第八條第一款、2019年《土地管理法》第九條第一款)重申了《憲法》第十條第一款的規定(6)特別說明：本文以下關于城鄉二元土地公有的分析只針對《憲法》第十條，不針對《土地管理法》的相關條款。由于《土地管理法》的規定不過是重申了《憲法》的規定，因此有關《憲法》第十條的分析均可適用于《土地管理法》。。由此不難推導出城市范圍內不容也不應存在集體土地的結論。然而，《憲法》并沒有對何為城市以及城市的區域范圍作出規定。這一任務留給了城鄉規劃法。1989年頒布、2007年廢止的《城市規劃法》第三條第一款規定：“本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。”依此規定，鎮屬于城市。2007年頒布的《城鄉規劃法》沒有繼續對城市作出界定，從第二條第二款關于城鄉規劃的分類來看，城市規劃與鎮規劃區分(7)《城鄉規劃法》第二條第二款：“本法所稱城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。……”，城市不再包括鎮，城市應指按照行政建制設立的直轄市、省轄市(地級市和副省級市)和縣級市[4]?！冻青l規劃法》第十四條規定，城市規劃由城市人民政府組織編制并按規定報批(8)《城鄉規劃法》第十四條：“城市人民政府組織編制城市總體規劃?！薄爸陛犑械某鞘锌傮w規劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批。其他城市的總體規劃，由城市人民政府報省、自治區人民政府審批?！?。這就產生了政府在決定集體土地命運上的第一項權力，即城市規劃權。這也就是說，城市規劃區范圍(9)《城鄉規劃法》第二條第三款規定，規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域；規劃區的具體范圍由人民政府在組織編制的規劃中劃定。是由享有規劃權的政府通過編制城市規劃來決定的。隨著城市事業的發展，城市規劃區的范圍需要不斷擴大。當城市原有的國有土地不能滿足城市發展的需要時，城市規劃區就必然延伸到集體土地。按照《憲法》第十條第一款關于城市土地屬于國家所有的規定，被規劃到城市規劃區范圍內的集體土地應轉變為國有土地。如何使城市規劃區范圍內的集體土地轉變為國有土地，我國的做法是“征收”，征收的主體還是政府。于是又產生了政府在決定集體土地命運問題上的第二項權力，即集體土地征收權。政府對集體土地實行征收的憲法依據是《憲法》第十條第三款，該款原規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用?！?004年《憲法修正案》將該款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！锻恋毓芾矸ā返诙l第三款重申了《憲法》關于公共利益征收土地的規定。由于城市土地必須為國有土地，因此城市建設使用的土地也只能是國有土地。這就必然得出城市建設必須使用國有土地的結論。1998年《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的原因就在這里。在20世紀80年代后期實行國有土地使用權出讓改革之前，城市建設用地來自政府的劃撥。在國有土地使用權出讓改革之后，政府出讓國有土地使用權成為城市建設用地的重要來源。于是，在土地問題上又產生了地方政府的第三項權力(權利)，即建設用地出讓權。出讓權是一項壟斷性質的權利，歸政府享有，集體土地的所有權人并不享有此項權利。因此，當城市建設需要使用集體土地時，政府依據前述的征收權和出讓權，一方面采取強制征收的方式取得集體土地的所有權，另一方面則將征收的土地使用權出讓給申請用地者。2007年修改的《城市房地產管理法》第九條規定“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”，正是這種情況的體現。這也就是我國城市發展中存在的政府“低價征收”“高價出讓”損害農民權益問題的癥結所在。

上述分析表明：城市土地屬于國家所有、城市建設必須使用國有土地、集體土地不能用于城市建設以及城市規劃權、集體土地征收權、建設用地出讓權，這一系列制度安排構成了一個具有內在邏輯聯系的整體，其制度源頭是《憲法》第十條第一款關于城市土地國家所有的規定。這一系列制度安排構成了集體土地入市的法律障礙。本次《土地管理法》修改，刪去第四十三條，不再規定城市建設必須使用國有土地；修改了第六十三條，突破了政府對建設用地出讓的壟斷權，確認集體土體所有權人對集體經營性建設用地也有出讓權，這只是消除了來自《土地管理法》設定的部分法律障礙，而沒有消除來自《憲法》設定的法律障礙。因此，本次《土地管理法》的修改并不能充分滿足集體土地入市的法律需求。而且，《土地管理法》所設定的集體土地入市障礙源自《憲法》第十條第一款關于城市土地屬于國家所有的規定，因此也可以說在消除集體土地入市法律障礙問題上，本次《土地管理法》修改只是去除“枝末”而未動其“根本”，只是截其“流”而未斷其“源”。

必須進一步指出的是，在沒有從制度源頭上化解集體土地入市的法律障礙的情況下，僅僅是修改《土地管理法》的部分規定，不只是無法充分滿足集體土地入市的法律需求問題，而且還會造成法律體系的不協調，甚至會引發《土地管理法》修改的憲法依據問題。因為，《土地管理法》修改刪去了第四十三條關于集體土地入城市的“市”的障礙，意味著在城市區劃范圍內，不僅有國有土地，而且也有集體所有的土地。這與《憲法》第十條第一款關于城市土地屬于國家所有的規定相抵觸。也與本次《土地管理法》修改中未予修改的第九條不協調。在我國，憲法是國家的根本法。《憲法》第五條第三款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸?！?998年《土地管理法》第四十三條原規定源自《憲法》第十條第一款，本次《土地管理法》修改，刪去第四十三條，其結果不僅與《憲法》的規定相抵觸，而且也缺乏憲法依據。甚至還可以說，2015年2月全國人大常委會通過的《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》同樣與《憲法》第十條第一款規定相抵觸且缺乏憲法依據。

三、集體土地入市需“于憲有據”

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“實現立法和改革決策相銜接”，做到重大改革“于法有據”。“于法有據”不只是要求改革在一般法律層面上有法可據，不與法律的規定相抵觸；更重要的是在憲法層面上有法可據，不與憲法的規定相抵觸，做到“于憲有據”。土地是不可再生的自然資源，是人類生存的基礎，是重要的生產資料，土地制度是我國基本經濟制度的重要組成部分，土地制度改革可謂“重大”。同時，土地制度是憲法的重要制度，土地制度改革“于法有據”不僅需要土地管理法層面上有法可據，更需要在憲法層面上有法可據，做到“于憲有據”。

在土地制度改革“于憲有據”問題上，我國已有成功的先例可供遵循。1982年《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！?986年制定、1987年實施的《土地管理法》第二條第二款重申了憲法關于禁止任何形式土地交易的規定。然而，《土地管理法》剛開始實施，國有土地使用權出讓改革就拉開了序幕。1987年4月，國務院首提國有土地使用權出讓問題；同年9月，深圳經濟特區率先開始試行國有土地使用權有償出讓；11月，國務院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行國有土地使用權制度改革試點。與集體土地入市改革相同，國有土地使用權出讓改革同樣面臨著《憲法》和《土地管理法》的制度障礙。為了給國有土地使用權出讓改革提供法律依據，最高立法機關首先修改憲法。1988年4月12日，第七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，修正案第二條決定將憲法第十條第四款修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這就為國有土地使用權出讓改革提供了憲法依據，同時也為《土地管理法》的修訂和相關法律的制定奠定了基礎。1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，決定將《土地管理法》第二條第二款修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，刪去原款中的“出租”；同時在第二條增加兩款，規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定?！?第四款)“國家依法實行國有土地有償使用制度。國有土地有償使用的具體辦法，由國務院另行規定。”(第五款)1990年，國務院頒布了第55號令，即《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對國有土地使用權的出讓與轉讓做了具體的制度安排。從《憲法修正案》到《土地管理法》的修訂和國務院第55號令的頒布，一方面清除了國有土地使用權出讓改革的法律障礙，另一方面為規范國有土地使用權入市交易提供了規范。這是一次重大改革“于憲有據”的成功典范。

我國集體土地入市改革關系到廣大農民的利益和農村社會經濟的發展，關系到廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果，關系到城鄉發展一體化建設，其重要性和意義并不亞于20世紀80年代后期實行的國有土地使用權出讓改革。如果說國有土地使用權出讓改革是對土地而不是商品舊觀念的突破，是對禁止土地交易舊體制的突破，那么集體土地入市改革，破的是城鄉二元社會的舊體制和舊觀念。因此，集體土地入市改革不僅要在土地管理法層面上做到“于法有據”，更應在憲法層面上做到“于憲有據”，不應只停留在《土地管理法》的修改上，更應修改《憲法》。

前述說明，集體土地入市存在著兩個“市”，1988年《憲法修正案》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”(《憲法》第十條第四款)，可作為集體土地入市場的“市”的憲法依據，但不足以為集體土地入城市的“市”的憲法依據。集體土地入城市的“市”的憲法障礙是《憲法》第十條第一款和第二款，第一款規定：“城市土地屬于國家所有?！钡诙钜幎ǎ骸稗r村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和和自留地、自留山，也屬于集體所有。”針對該第一款和第二款之規定，修改建議如下。

將兩款合并為一款，為《憲法》第十條第一款：“國家實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，全民所有即國家所有。國家所有的土地所有權由國務院代表國家行使?！?/p>

上述修改說明如下。

(1)前述已表明，《憲法》第十條第一款關于“城市土地屬于國家所有”的規定是集體土地入市法律障礙的制度之源，也是造成本次《土地管理法》修改缺乏憲法依據的所在。同時，按照修改后《土地管理法》的規定，允許入城市的“市”后，城市規劃區范圍內的土地不再是單一的國有土地，也包括保持所有權不變的集體土地，因此《憲法》第十條第一款規定的城市土地屬于國家所有也與客觀事實不符。因此，《憲法》第十條第一款不應予以保留。由于《憲法》第十條第一款與第二款分別規定了城市國有土地和農村集體土地，劃定了國有土地和集體土地的區域界限，該兩款之間存在著對應的關系。因此，第二款也不宜保留。第二款關于農村國有土地和宅基地、自留地、自留山等集體土地的特別規定，可以在《土地管理法》中規定，《憲法》不再保留該項規定。

(2)根據《憲法》第六條規定，我國在社會主義初級階段，實行的是“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，生產資料的社會主義公有制即全民所有制和勞動群眾集體所有制，是社會主義經濟制度的基礎。土地屬于最為重要的生產資料，我國實行的是土地公有制，不存在土地私有，這是我國土地公有制的特點?！稇椃ā返谑畻l只是規定公有土地的歸屬(所有權)，雖然體現了土地公有制，但畢竟不是關于土地公有制的直接規定。因此，有必要通過憲法修改，明確宣布國家實行土地的社會主義公有制，以解決這一遺留問題。同時，《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！薄叭袼?，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”這一規定所體現的是國家基本經濟制度的重要方面，在憲法中規定更為合適。

(3)憲法只需規定國家實行土地公有制即可，至于哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有，可由《土地管理法》規定，并利用現代科學技術(測繪技術、信息技術)確定國有土地和集體土地的權屬(10)可用于土地權屬界定的科學技術包括：遙感技術(Remote sensing，RS)、地理信息系統(Geography information systems，GIS)和全球定位系統(Global positioning systems，GPS)。。

在完成《憲法》第十條修改后，根據憲法的規定，對《土地管理法》第九條作相應修改。