電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力

韓李敏

新修訂檔案法明確規定“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”。這是我國首次將電子檔案效力寫入國家法律，為電子檔案規范化管理提供了根本的司法保障，也讓每一位檔案工作者吃下了“定心丸”。

1 全面理解新修訂檔案法內涵

新修訂檔案法有關電子檔案的效力主要反映在該法第三十七條，原文如下。

第三十七條 電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。

電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。

電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定。

第三十七條由三款組成，第一款“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”闡述了構成電子檔案的要件，一份電子文件或數據要成為電子檔案，應當滿足“來源可靠、程序規范、要素合規”的基本條件。第二款“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，以法律的形式規定了電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，不能因其為電子形式而對其排斥。第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”，給檔案主管部門提出了制定電子檔案相應管理辦法的要求。

2019 年提交人大討論的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》第三十條已提出了相關條款，但是與新修訂檔案法相比，內容還是發生了較大變化。2019 年提交的檔案法（修訂草案）第三十條表述如下。

第三十條 電子檔案應當符合來源可靠、程序規范、要素合規的要求。不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認其法律效力。具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。

2019 年討論檔案法（修訂草案）時，針對電子檔案的法律效力，全國人大財經委委員騫芳莉認為，目前修訂草案第三十條的表述不足以肯定電子檔案的法律效力，建議在總則中或者第三十條中明確規定“符合要求的電子檔案和傳統載體檔案具有相同的法律效力”。

新修訂檔案法對這一條款的表述，充分吸取了草案修訂時各委員和專家提出的意見，不僅僅在文字上比檔案法（修訂草案）新增了3 個字，而且內容也發生了很大變化。新修訂檔案法的表述不僅文字更加精煉，表達更加直白，內涵更加豐富，而且條款內容增加了三分之一。

其中最引人注目的變化有以下幾個。一是將原來的“法律效力”改為“同等效力”。新修訂檔案法中“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”的表述源于2018 年國家檔案局頒布的《機關檔案管理規定》（第13 號令），該規定第三十二條明確提出 機關檔案包含“傳統載體檔案和電子檔案兩種形式。”“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力?！?019 年“同等效力”的思想也被中央辦公廳、國務院辦公廳所采納，寫進了中辦、國辦《黨政機關電子公文處理工作辦法》，辦法第三條規定“黨政機關電子公文同紙質公文具有同樣的效力”。將“法律效力”更改為“同等效力”，一方面是為了保持國家已出臺政策的連續性，另一方面則拓寬了電子檔案的效力范圍。檔案是歷史的真實記錄，不僅可以作為司法憑證，具有法律效力，更重要的它還是歷史憑證，具有維護國家歷史真實面貌的強大功能，與司法憑證相比，其憑證效力的覆蓋面要廣泛得多。

另一個重要的變化，就是增加了第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。由于電子檔案是個“新生事物”，要確定其“來源可靠、程序規范、要素合規”，需要大量的標準規范予以支撐，要依靠電子檔案管理辦法來加強管理，正如國家檔案局局長陸國強所指出的“新修訂的檔案法確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，具體的制度措施還需要通過實施條例和一系列配套的法規規章加以細化”。2019 年國務院第716 號令《國務院關于在線政務服務的若干規定》明確規定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力”，即電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力的前提條件是必須“符合檔案管理要求”，所以制定電子檔案管理辦法就是對國務院令提出制定“符合檔案管理要求”的正面回應，是保證電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力的重要保障。

2 “來源可靠”是一切電子檔案具有憑證效力的重要前提

電子文件和電子檔案與其他電子數據一樣，都具有易修改、不留痕、形成過程“虛擬化”、對計算機軟硬件依賴性強等特點，作為原始憑證，存在種種缺陷。為此，如何保證電子數據和檔案的憑證效力，各個部門展開了長期的研究與探索，形成了許多用于判別憑證效力的成果，其中很重要的一條，就是來源可靠。

我國最先將“數據電文”列入司法憑證的是《中華人民共和國合同法》。1999 年3 月15 日九屆人大第二次會議通過的《中華人民共和國合同法》第十一條明確規定“書面形式是指合同書、信件和數據電文（包括電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件）等可以有形地表現所載內容的形式”，首次寫入“數據電文”，并承認其可作為憑據，具有法律效力。其后，《中華人民共和國電子簽名法》和修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》也先后將“數據電文”納入司法憑據的范圍，承認其法律效力。

各大法律將“數據電文”納入法律憑證的范圍、承認其法律效力，都是有前提的，其中一個重要的前提條件就是“來源可靠”?！吨腥A人民共和國電子簽名法》明確規定，作為法律憑證的“數據電文”，必須符合“能夠識別數據電文的發件人、收件人以及發送、接收的時間”要求，審查一份“數據電文”的真偽，必須“用以鑒別發件人方法的可靠性”和“生成、儲存或者傳遞數據電文方法的可靠性”，一句話，即“來源可靠”。《中華人民共和國刑事訴訟法》對于數據電文的法律效力，同樣也有前置條件，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第九十四條明確規定，電子數據如有“制作、取得的時間、地點、方式等有疑問，不能提供必要證明或者作出合理解釋的”情形，不得作為定案的根據。在此，“來源可靠”無疑成為電子數據用作司法憑據最為重要的前提條件之一。

新修訂檔案法將“來源可靠”列為電子檔案憑證效力的要件是非常科學的，與各項法律對電子數據的憑證認定要件相統一?！皝碓纯煽俊睆母旧媳ＷC了電子檔案的真實性和可信性。

電子檔案的“來源”一般包括了兩個方面：一是電子檔案的形成者，如機關單位、社會組織等；二是電子檔案的形成和保存環境，如產生和保存電子檔案的OA 系統、電子檔案管理系統等。所謂“來源可靠”就是要保證電子檔案的形成者和產生及保存電子檔案的環境都是真實可信的。

為保證電子檔案的來源可靠，我們一般要求“一是形成電子檔案的組織或個人其身份是真實有效的，要防止身份冒用、責任者不明確等現象；二是要有法定的授權，在其職責范圍內開展工作，不得有越權、濫權等操作；三是電子檔案要由可靠的系統軟件形成，系統在電子文件、電子檔案的管理過程中可隨時記錄變動情況，用來驗證電子檔案的原始性；四是電子檔案的內容、結構和背景與形成時的原始狀況相一致，沒有發生非法篡改等情況”。另外，為保證電子檔案來源的真實性，還可以采用技術手段對電子檔案進行“固化”，可采用數字摘要、數字簽名、電子印章、可信時間戳等技術手段，來確保電子檔案的原始性和真實性。

比如檔案館要證明提供的電子檔案是“來源可靠”的，首先要證明該電子檔案的出處，是什么時候從什么單位接收進館的，提供接收交接憑證，證明電子檔案的形成者是真實有效的，證明接收該電子檔案是檔案館的正常履職行為；其次要證明該電子檔案進館以后保存在怎樣的計算機環境中，是否發生過信息的變化，比如數據格式轉換，數據遷移等等。若有變化，是否能提供記錄，證明變化后的電子檔案內容沒有發生改變，證明是否影響電子檔案原始性的改變。

“來源可靠”是檢驗電子檔案真實性的主要標準，是電子檔案的立足之本，離開了“來源可靠”，電子檔案就成了無本之木，別的做得再好，它也僅僅是一份電子數據而已，不能成為電子檔案。

3 “程序規范”是保證電子檔案原始性、合法性的基本保障

檔案不同于其他文獻資料，其最大特點就是原始性，是機關單位和其他組織以及個人從事社會活動直接形成的歷史記錄。檔案在形成過程中一般都與履職相關，大都是依法管理、依法參與社會實踐活動的產物。檔案的原始性就在于記錄了工作活動的每一個步驟和細節。保留這些步驟和細節，保留檔案形成過程中的每個程序環節，也成了每個檔案工作者的主要職責。

電子檔案一般都由電子文件轉化而來。電子文件在形成過程中，要遵循一系列規定的程序，尤其是電子公文，形成的程序更是極其細致和復雜，它是保證文件權威性和合法性所必不可少的。

電子檔案管理過程涉及的程序一般包括兩個階段：一是電子文件在形成過程所經歷的程序；二是電子文件歸檔以后，成為電子檔案在長期保存過程中所經歷的程序。所謂程序規范就是要求對于電子檔案從形成開始到歸檔移交、長期保存期間，每個環節都要嚴格遵守各項工作制度，符合國家的法律法規、標準規范。

電子檔案從產生開始到最終長期保存，一般要經歷形成、辦理、歸檔、整理、鑒定、移交、長期保存等諸多環節，每個環節又有一系列的程序所組成。近年來，國家已經出臺了許多標準與規范，保證電子檔案的程序規范與合法，確保將來能發揮其證據效力。

比如最新發布的國家標準《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362-2020）就是針對機關電子公文歸檔工作作出的標準規范，標準的第六章“總體流程”，就是對歸檔流程的具體細化。第六章第一節“總體流程”規定：“電子公文歸檔過程從電子公文形成或辦理部門產生電子公文開始到檔案部門接收歸檔信息包結束。整個過程可分為文件收集、文件整理、文件移交、檔案接收4 個環節，共12 個步驟，即捕獲、錄入、轉換、組件、編號、封裝、移交檢測、移交登記、提交、接收檢測、接收登記、接收確認?！? 個環節、12 個步驟就是黨政機關電子公文歸檔的具體程序。

又如2019 年發布的《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85-2019）則是針對無紙化條線下政務服務事項電子文件歸檔制定的一個標準規范。該標準同樣對于電子文件的歸檔確定了“文件收集”“整理”“形成歸檔信息包”“清點”“生成驗證信息”“數據交換”“歸檔檢測”“登記編目”“形成電子檔案”等9 大工作流程和步驟。

各機關單位檔案部門必須嚴格遵守國家的各項法規標準，按流程做好本單位本部門的電子文件歸檔和管理工作，確保形成的電子檔案真正具有科學的憑證價值；各級檔案館則要嚴格按照《電子檔案移交與接收辦法》《版式電子文件長期保存格式需求》《基于文件的電子信息的長期保存》《檔案信息系統運行維護規范》等標準規范，做好電子檔案的管理工作。

“程序規范”其根本目的就是要保證電子檔案的原始性，保證電子檔案的合法性和權威性，讓電子檔案經得起嚴格的歷史檢驗，與傳統載體的檔案具有同等效力。

4 “要素合規”是保證電子檔案完整性的關鍵所在

電子文件與電子檔案不同于傳統載體的檔案，它必須借助計算機生成和管理，其構成“要素”必須事先“設定”，由計算機系統自動生成和管理。所以，要保證電子檔案的完整性，事先設定“要素”很重要。

《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》 （GB/T 18894—2016）明確規定“電子文件由內容、結構、背景組成”，“內容”“結構”“背景”就成了構成電子檔案的三要素。電子檔案的完整性就是“電子文件、電子檔案的內容、結構和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失的性質”。為便于識讀和管理，人們主要通過“元數據”來反映電子檔案，“元數據”就是“描述電子文件和電子檔案內容、背景、結構極其管理過程的數據”。為此，在實踐中，檢驗一份電子文件或電子檔案是否完整，元數據是一個很重要的內容。

所謂“要素合規”就是要求構成電子檔案的“要素”必須符合國家的法律法規和標準規范。

為保證電子文件和電子檔案的要素合規，國家制定和頒布了一系列的標準與規范。比如《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《文書類電子文件元數據方案》《基于XML的電子文件封裝規范》《電子檔案移交接收辦法》等。要做到“要素合規”，就必須不折不扣地按照國家的標準和規范，做好電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

由于電子文件和電子檔案門類繁多，在對待不同門類的電子文件歸檔時，除了貫徹通用標準規范以外，還必須遵循各種專門的規范標準。比如元數據收集，從大類上講，國家已出臺了《文書類電子文件元數據方案》《照片類電子檔案元數據方案》《錄音錄像類電子檔案元數據方案》等三個行業標準，對文書類電子文件、照片類電子檔案、錄音錄像類電子檔案的元數據作出了規范，對元數據的管理具有很強的指導性和操作性。如文書類電子文件元數據，其歸檔范圍至少包括題名、文件編號、責任者、日期、機構或問題、保管期限、密級、格式信息、計算機文件名、計算機文件大小、文檔創建程序、業務行為、業務時間、機構人員名稱等上百項元數據。但對于各種專門類型的電子文件和檔案來講，三大標準并不能涵蓋所有的電子文件和電子檔案的要素。所以，城建部門就制定《建設電子文件與電子檔案管理規范》來單獨規范建設電子檔案的歸檔，包括元數據的歸檔，能源行業制定了《核電電子文件元數據》標準，專門規范核電電子文件與檔案的元數據管理，其他部門也在制定類似的行業標準與規范。即使文書類中的機關電子公文，國家在制定《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362-2020）時，也在《文書類電子文件元數據方案》的基礎上，對黨政機關的電子公文歸檔的最基本元數據集作出具體規范，確定了“公文標識”“文種”等32 項元數據作為基本元數據，要求歸檔時必須具備。為此，要真正做到“要素合規”，絕不是一件輕而易舉的事。各機關單位和檔案館要遵循已出臺的各項標準規范，國家和行業主管部門還要加緊制定和完善各種元數據標準，以滿足電子文件和電子檔案管理的需要。

總之，為保證電子檔案的憑證效力，檔案部門提出了“真實、可靠、完整、可用”的“四性”標準。司法部門為確定電子證據的法律效力，設定了“憑證的真實性、與案件的關聯性、憑據的合法性及證明力”的電子證據“四性”標準。新修訂檔案法提出“來源可靠、程序規范、要素合規”的12 字原則，融合了檔案與司法兩大部門對于電子檔案憑證效力標準的認識，也從電子檔案的特點和實際出發，對于電子檔案的憑證效力作出了原則規定，搭建起電子檔案憑證效力的基本框架，為將來豐富和完善電子檔案的憑證效力指明了總體的發展方向。