不動產登記材料電子化歸檔實踐分析

何 文/紹興市自然資源和規劃局

不動產登記電子材料是不動產登記機構在不動產登記過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。近年來，從國家到地方相繼出臺了一批富有改革精神的政策法規，支持電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”。2017年3月，浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》（省政府令354號）第三十三條規定“各級行政機關可以單獨采用電子歸檔形式，法律、法規另有規定的除外”。2017年4月，浙江省人民政府辦公廳印發《關于加快推進“最多跑一次”事項電子化歸檔工作的通知》，要求在浙江政務服務網上啟動“最多跑一次”行政許可事項的電子化歸檔工作。2018年12月，國家檔案局發布第14號令對《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國家檔案局令第6號）進行修改，將第七條修改為“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”。2019年4月施行的《國務院關于在線政務服務若干規定》國務院第716號令明確提出，政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。新修訂檔案法第三十七條規定，電子檔案與傳統檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。以上政策為不動產登記資料電子化歸檔提供了理論和法律依據。

2019年6月，浙江省自然資源廳聯合省檔案局在紹興市開展了不動產登記資料電子化歸檔試點工作。通過對不動產抵押登記、“互聯網不動產登記中心”受理的各類登記、國有建設用地使用權首次登記等幾個登記類型的不動產登記材料進行電子化歸檔試點，通過平臺建設、流程再造，實現了不動產登記電子材料實時從登記機構歸檔至當地檔案館，實現了數據互聯共享，為自然資源系統其他涉需不動產登記信息的業務科室、政府其他部門個性化需要、不動產抵押登記辦理銀行等單位間打破了信息孤島、實現了數據共享，達到了讓“電子數據多跑路，辦事人員少跑腿”的目的。截至目前，共實現了68000余宗不動產登記材料的電子化歸檔。

1 歸檔內容

1.1 不動產抵押登記

不動產抵押登記電子化歸檔材料包括：不動產登記申請書、抵押人和抵押權人及借款人身份證明、抵押權人經營許可證、不動產權證、主債權債務合同、抵押合同、問詢記錄等電子件（數據），以及現場核驗身份、問詢的影像資料等。

對不動產作抵押申請銀行貸款或因辦理借款合同、抵押合同等公證（一般指經公證賦予強制執行效力的債權文書），同時需要辦理不動產抵押登記的，當事人可同步提出申請不動產登記，由各金融機構或公證處按照申請材料的要求，協助不動產登記機構，向當事人收取并查驗身份證明、不動產權證書、委托書等所需材料，指導當事人填寫不動產登記申請書、法定事項詢問筆錄，并在收集整理后，將相關申請材料或現場拍攝、掃描等形式提供的掃描件、照片等電子化資料上傳至不動產登記信息管理系統，作為登記檔案材料存檔。

不動產登記中心根據各金融機構或公證處提供的電子件及時受理并完成審核、登簿、繕證等工作。先期以紙質方式出具不動產登記證明，并以掃描方式傳送給各金融機構或公證處；再將電子不動產登記證明以數據共享方式推送給各金融機構或公證處。

各金融機構或公證處應對申請人身份的真實性、電子申請材料與紙質申請材料的一致性負責，不動產登記中心以各金融機構或公證處推送的電子申請材料為依據依法辦理不動產抵押登記。已經推送給不動產登記中心的電子申請材料確需更改的，各金融機構或公證處應及時通知不動產登記中心，在不動產登記登簿前，由各金融機構或公證處協商不動產登記中心更改電子申請材料；在不動產登記登簿后，應依法辦理更正、變更或注銷登記。

1.2 “互聯網不動產登記中心”受理的各類登記

當事人選擇線上方式提出申請，通過登錄浙江政務服務網不動產一窗云平臺中的不動產登記中心，按照各類登記申請材料的要求，在線上傳申報材料并承諾材料真實性，并完成視頻交互、法定事項詢問筆錄面簽（電子簽名）等程序。不動產登記中心在收集整理后，對于確需當事人提交紙質材料的，可要求郵件寄送提交，當事人應對身份的真實性、電子申請材料與紙質申請材料的一致性負責，不動產登記中心以當事人提供的電子申請材料為依據依法直接予以受理，并完成審核、登簿、繕證等登記工作。當事人提交的相關電子申請材料及音頻、視頻材料作為登記資料歸檔，其他紙質申請材料作補充歸檔。

1.3 國有建設用地使用權首次登記

不動產登記中心將當事人提供的掃描件、照片等電子化材料及音頻、視頻材料，或通過部門間共享電子信息提取、利用的電子化材料為依據，直接進行受理并完成審核、登簿、繕證等工作。首次登記中當事人網上提交的不動產登記申請書、問詢記錄電子件和部門間共享獲取的電子證照、電子文件提取關鍵信息轉化為紙質件歸檔，其他電子件和影像材料以電子方式保存歸檔，實現簡化歸檔。

2 平臺建設

平臺建設基于歸檔流程再造理論，包括分析數據歸檔要求，結合現有的系統平臺，分析、制定不動產登記材料電子化歸檔標準程序。在不動產登記平臺端按歸檔文件材料范圍要求，對電子材料及其元數據進行初步的整理與組件，壓縮生成預歸檔信息包。在檔案管理平臺對信息包進行數據驗證、檢查、固化、入庫，完成不動產登記電子材料歸檔。

第一，數據平臺建設。不動產登記改革至今，經歷了從單一線下提交紙質材料，到當前“線上共享電子+線下提交紙質”業務模式；未來隨著登記辦理信息共享、數字化改革推進，將實現全流程網上辦理、紙質材料零提交的服務新模式。為保證當前及以后不動產登記材料科學歸檔，對不同類型數據材料進行標準化處理，確保歸檔數據符合需求；對系統平臺進行升級改造，確保電子文件歸檔有序、安全。（1）數據建設。梳理不同模式下材料數據，確定各類數據整理方式、程序，處理需歸檔電子文件，保證存儲標準符合歸檔要求。初始階段（紙質）：在不動產登記業務辦理“線上申請+線下受理”模式下，登記材料均通過窗口提交（紙質材料），在本階段對紙質申請材料電子化掃描、排序、歸檔。過渡階段（紙質+電子）：在不動產登記業務辦理“部分材料業務部門共享取得”模式下，登記材料組成方式為“紙質文件+電子文件”，在本階段對紙質部分進行掃描歸檔，電子部分歸類后檢查歸檔。發展階段（電子）：在不動產登記業務辦理“所有材料共享取得”模式下，登記材料均由橫向部門/大數據局提供，在本階段只需對電子文件校驗后自動歸檔。（2）平臺再造。對不動產登記平臺升級改造，構建登記資料歸檔整理、數據自動打包、自動歸檔、電子檔案管理等模塊，實現登記檔案內部管理服務。為保證登記電子文件實時、有序歸檔至檔案館管理平臺，方便后續電子檔案的統一管理和利用，采用構建接口方式，制定登記平臺與檔案管理平臺交互標準，保障數據實時交換。

第二，平臺建設（檔案館）。對檔案館電子檔案一體化管理平臺進行改造，確保不動產登記電子文件歸檔有序銜接，并完善電子檔案應用服務，滿足不同層次查詢統計、數據共享服務需求。

第三，協同歸檔。通過數據平臺建設，最終實現不動產登記材料從產生到自動歸檔數據無縫銜接，全流程一體化完成。第一階段，即不動產登記存檔信息包生產由升級后登記平臺支撐完成，并通過數字摘要、電子簽名、可信時間戳等技術手段確保其可靠性和完整性；第二階段，數據正式移交、歸檔由檔案管理系統支撐完成。

3 實踐成效

3.1 破除壁壘，信息互通安全保障

試點建設應用成熟、可靠的電子簽章、電子認證技術，構建量化的電子文件歸檔質量監控體系，對歸檔數據各項指標進行技術監控。運用自動檢測、數字簽名等技術破除信息交換安全壁壘，推動部門間在可信互信平臺上實現文件一體化管理，保障電子檔案的真實完整性、完全可靠、長期可用。

3.2 契合發展，登記服務優化提升

通過試點建設形成一套完全適應不動產登記改革未來發展的電子文件歸檔管理流程、辦法，即針對未來登記辦事無紙化過程電子文件，實現全自動歸檔、精細化管理，契合不動產登記發展需求。此外，提升檔案資源安全管理，匹配數據資源保密需求，為不動產登記（尤其查檔）提供更為高效、優質的服務，加強不動產登記電子檔案成果利用，優化不動產登記工作模式，提升群眾辦事體驗。

3.3 提升效能，創新檔案管理機制

政府數字化轉型工作背景環境下，傳統檔案的管理方式能效已較難滿足信息化服務需求。通過建立全新的電子文件歸檔和電子檔案管理模式，實現檔案從“實體管理”向“信息管理”過渡，提升服務效能；支持歸檔從“雙套制”逐步向“單套制”過渡，推動信息化發展、無紙化辦公條件下電子文件歸檔和電子檔案管理工作的創新實踐。