運用GIS 技術創新規劃審批檔案管理的實踐

施仲添/杭州市規劃和自然資源調查監測中心（杭州市地理信息中心）

姚 葉/杭州市規劃和自然資源檔案館

1 問題的提出

建設項目審批檔案是在城市規劃建設、項目審批等活動中形成的具有保存價值的材料，能為開展城市規劃、建設、管理、維護等各項工作提供重要的信息支撐。長期以來，建設項目審批檔案主要以紙質形式為主進行保管。以杭州規劃審批檔案為例，在日常管理中通常以單個建設工程規劃許可證為立檔單位，所有審批文件材料按審批程序劃分為選址、用地、方案、工程證4個部分的文件，并按上述順序進行組卷。紙質檔案整理與數字化同步進行，需經歷預整理（立卷）、著錄、掃描、質檢、裝訂等環節。在預整理（立卷）環節，按照確定的歸檔范圍，規范文件順序、檢查文件質量，保證檔案的完整性、準確性；在檔案著錄環節，對案卷基本信息（包含檔案類別、年度、檔號、案卷題名、編制單位、編制日期、密級、保管期限等）和項目審批信息（包含審批階段名稱、規劃受理號、許可證編號、發放日期、地形圖號、用地性質、用地規模、幢數、層次、建筑面積等）分別進行詳細記錄；在檔案掃描環節，對紙質文件逐頁進行全文影像掃描，并與目錄數據建立一一對應的關聯關系，為檔案在線瀏覽和利用、減少紙質檔案調閱、降低紙質檔案損害提供便利。

一直以來，傳統檔案管理模式效率較為低下，難以有效提升檔案利用率、發揮檔案的利用價值。查詢利用主要是基于紙質檔案進行手工檢索，或者基于關系型數據庫進行純文字式查詢檢索，對檢索條件的信息精準度要求比較苛刻，存在利用不便、工作效率不高等問題；雖然后期通過檔案著錄、檔案數字化、項目位置坐標錄入等手段提高了檔案檢索和利用的效率，但是檔案管理和利用的規范化程度不高，表現如下。

一是著錄不規范，影響檢索準確性。著錄時建設單位名稱、項目名稱等信息使用混亂，如將1號樓寫作“一號樓”或“1#樓”，再如有的名稱使用全稱而有的使用簡稱等，直接影響后續檔案檢索的準確性。二是建設單位名稱變更，影響檢索的準確性。建設單位因改制、股權轉讓、收購、拍賣等名稱發生改變，名稱變更前和變更后形成的檔案上同一家建設單位的名稱不一樣，直接降低檢索的準確率。三是查閱者提供的信息不全或有誤，影響檢索的準確性。四是建設項目位置點坐標值輸入錯誤，導致地圖展示的空間位置不準確。手動輸入項目位置點坐標值難免會出現錄入錯誤或橫縱坐標值輸反的情況，導致展示在空間地圖上的位置和實際位置有很大偏離。五是項目建筑單體多、檔案卷數多，精確檢索某頁檔案難度大。

2 基于GIS的檔案管理新思路

地理信息系統（Geographic Information System，簡稱GIS）是一種特定的空間信息系統，能夠分析、顯示、描述整個或部分地理表面，可以對與空間、地理分布有關的數據行分析與處理，還可以把地理分析功能與一般的數據庫操作進行集成。建設項目審批檔案往往內含若干建筑的檔案資料，為此提出以地塊、建筑物的空間圖形為本體，融合審批信息、檔案信息的空間圖形可視化、精準化管理的新思路，實現空間圖形信息與檔案信息的圖文互動，進而實現審批檔案圖形可視化管理、地理分析輔助利用的新模式，提高檔案信息利用率。

2.1 總體思路

就杭州而言，建設項目規劃審批檔案通常以單個建設工程規劃許可證為立檔單位，以項目編號（串聯整個項目周期的唯一編號）為線索，往上至選址意見書、用地規劃許可，下至規劃核實等全過程不同階段，進行檔案案卷整理。

為此，我們提出的總體思路大致為：以工程規劃許可證附件中的建設項目總平圖的建筑單體、用地紅線范圍為空間載體，以建設項目工程規劃許可證證號為信息連接點，實現空間載體與規劃審批信息的關聯，以建筑登記號（檔號）為信息連接點實現空間載體與審批檔案信息（紙質審批檔案）關聯，從而實現了空間載體、規劃審批信息、審批檔案信息大融合，最終實現紙質審批檔案的空間展示和利用。

完成信息整合后，空間載體（建筑單體+用地范圍線）可以疊加地理空間框架數據，利用空間地名、建筑物名稱等地名地址數據實現項目的快速查詢定位，并通過檔號、幢號等關鍵信息傳遞，以接口服務的形式快速檢索定位到想要查閱的審批檔案的電子頁，最終實現“以圖查檔”的目的，提高檔案利用效率。

2.2 信息整合流程

第一，基于地塊、建筑單體等空間圖形的審批檔案管理和應用思路，沒有徹底改變原有的檔案歸集模式?？臻g圖形規范化整理、審批檔案歸集和系統建設、規劃審批流轉可以并行運行且各自獨立運轉，只需要相互之間預留了信息融合連接點即可。

二是紙質審批檔案歸集，檔案歸集工作不改變原有的模式，仍然按照傳統模式進行預整理（立卷）、著錄、掃描、裝訂等環節。只是檔案著錄時要求更規范，對檔號、幢號、卷號、頁碼等關鍵信息必須做到清晰明了，能通過這些信息可快速定位到相應的卷（頁），并能唯一定位到相應的電子檔案文件。

三是規劃審批信息仍采用原有的審批系統進行采集，只需對項目編號、工程規劃許可證號、建設單位名稱、建筑登記號（檔號）等關鍵信息進行收集并對外發布。

四是空間圖形規范化整理，根據相關要求，建設項目工程規劃許可證發放后，建設單位需委托第三方制作建設項目批后告示圖，告示圖制作依據審批附圖的平立剖面圖制作的。為此，采用經審批后的建設項目總平圖進行規范化整理后的建筑單體輪廓、用地紅線范圍為空間圖形載體。規范化后的總平圖應包含用地范圍線、建筑單體輪廓線、樓棟號、建筑登記號（檔號）、工程規劃許可證號等關鍵信息，且應按要求分層存儲、用地范圍線和建筑單體輪廓線須閉合。規范化后，通過編寫相關的轉換程序，實現總平圖原始數據（CAD格式）向GIS數據（shape格式）轉換，在轉換的同時通過建筑登記號（檔號）、幢號、工程規劃許可證號為信息連接點，實現空間圖形與審批檔案信息、審批信息的信息融合。

3 檔案管理新模式的優勢和應用場景

基于GIS的檔案管理新模式在繼承了傳統檔案管理優點的基礎上，充分整合與發揮空間數據優勢，進一步提升檔案管理的便捷性、拓展檔案應用范圍，主要體現在以下方面。

3.1 借助空間地名，為檔案利用的空間檢索提供多種選擇

基于GIS的檔案管理新模式是充分利用GIS先進技術，為實現建設項目空間位置與文檔數據庫相互查詢提供一條更加便利的檔案檢索途徑。在實際工作中，經常會遇到因建筑物建成時間長、產權單位變換等因素造成現有人員對原建筑的建設單位、地點、時間等不十分清楚，導致檢索工作難以進行。鑒于原建筑的空間位置始終不變，基于GIS的檔案管理新模式利用空間載體（建筑單體+用地范圍線）融合多種信息、疊加地理空間框架數據，借助最新的空間地名、建筑物名稱、道路交叉口等信息的查詢實現項目檔案的快速查詢檢索，并且通過樓棟號、案卷目錄等信息，將所需檔案頁精確定位到存放在哪一卷，大大提高檔案利用檢索效率。

3.2 輔助決策、支持規劃，提升檔案利用深度

在開展某區域的詳細規劃編制時，現狀調查必不可少，事先需要詳細了解該區域內的各類動遷戶數量、各類建筑物的規模、層數及所涉及的單位等信息和資料，然后依據總體規劃，提出該區域的新建和復建規模，區域內商業、公建、學校、綠地等詳細規劃方案，為領導決策提供依據，為設計者提供方便。這些工作雖然可以通過現場踏勘、收集等方式來完成，但是利用信息整合后的檔案空間載體，借助GIS強大的空間分析功能可以快速地完成上述工作，而且結果比現場踏勘更加精確。當然，用同樣的方法亦可在房地產評估、擬定道路拓寬方案等方面，為相關部門提供科學的決策依據。

3.3 可視化表達，增強檔案管理利用的用戶體驗

相對于條目繁雜的電子規劃審批檔案來說，通過清晰直觀的圖形、可視化表達能夠為用戶的管理、利用提供更加方便快捷的應用體驗。利用信息整合后的檔案空間載體（建筑單體+用地范圍線）疊加地理空間框架數據，搭建GIS平臺，借助GIS 平臺良好的可視化表達功能為用戶提供不同比例尺下的電子審批檔案數量的分級顯示，為用戶在視覺上提供了范圍內審批檔案的空間分布、單體建筑的數量及建筑要素的密集程度展示，增強了用戶檔案管理和利用的體驗度，同時也方便為城市的管理及后續發展規劃提供科學參考。

3.4 借助空間載體，拓展檔案管理范圍成為可能

由于基于GIS的檔案管理新模式是利用空間載體（建筑單體+用地范圍線）融合多種信息，因此與此空間載體（建筑單體+用地范圍線）相關的其他檔案均可以借助空間載體實現關聯，如不動產登記檔案等。隨著自然資源部門的成立，原先分段管理的土地審批、規劃審批、不動產登記等不同階段的檔案均可通過用地范圍線、建筑單體等空間載體實現檔案管理大串聯，進而拓展檔案管理范圍、進一步豐富檔案利用價。