論新修訂檔案法立法重心的轉(zhuǎn)移
——方向、動(dòng)因與意義

陳忠海 侯留博/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院

法律是用來(lái)調(diào)整機(jī)構(gòu)、單位及公民個(gè)人相對(duì)于某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)與活動(dòng)的行為規(guī)范。在我國(guó)現(xiàn)存的單行法律中，行政法是數(shù)量較多的一大部門法。2020年6月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“新修訂檔案法”）。新修訂檔案法在總結(jié)過(guò)去30余年檔案法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)檔案事業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，科學(xué)設(shè)置總體框架和條款內(nèi)容，是新時(shí)代我國(guó)檔案立法思想和立法技術(shù)的結(jié)晶，也是我國(guó)檔案法制建設(shè)的一座里程碑。為準(zhǔn)確把握新修訂檔案法的精神實(shí)質(zhì)，充分認(rèn)識(shí)新修訂檔案法的重要意義，進(jìn)而更好地貫徹落實(shí)新修訂檔案法，多位學(xué)者從不同角度對(duì)其進(jìn)行了解讀和思考。趙屹將新修訂檔案法放置于權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、形成與管理、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、開放與利用5個(gè)框架中，系統(tǒng)剖析了新修訂檔案法的進(jìn)步之處[1]。徐擁軍對(duì)新修訂檔案法的特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，指出新修訂檔案法具有時(shí)代性、人民性、開放性和創(chuàng)新性[2]。鄭金月分析了新修訂檔案法中增加檔案信息化建設(shè)規(guī)定的背景，并對(duì)其中“檔案信息化建設(shè)”一章的規(guī)定進(jìn)行了逐條解讀[3]。吳雁平、劉東斌以檔案內(nèi)涵為切入點(diǎn)，從檔案形成、檔案收集、檔案保管、檔案利用、檔案銷毀5個(gè)角度，全面解讀了新修訂檔案法的主要內(nèi)容[4]。傅榮校從檔案開放主體、檔案開放范圍、檔案開放內(nèi)容、檔案開放鑒定、檔案開放責(zé)任等維度，分析了新修訂檔案法中有關(guān)檔案利用的規(guī)定[5]。整體來(lái)看，有關(guān)新修訂檔案法的研究熱度在持續(xù)上升，相關(guān)解讀在不斷豐富，這對(duì)于宣傳貫徹和落實(shí)新修訂檔案法將起到鋪墊性的作用，但目前還未有學(xué)者對(duì)新修訂檔案法的立法重心展開研究。基于此，本文首先依據(jù)新修訂檔案法條款數(shù)量和內(nèi)容的變化，分析其立法重心轉(zhuǎn)移的方向；其次結(jié)合立法宗旨探究其立法重心轉(zhuǎn)移的動(dòng)因；最后闡明其立法重心轉(zhuǎn)移對(duì)于檔案工作和檔案立法實(shí)踐的重大意義，以期對(duì)新修訂檔案法的學(xué)術(shù)研究和有關(guān)檔案法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件的修訂實(shí)踐有所借鑒與啟發(fā)。

1 新修訂檔案法立法重心轉(zhuǎn)移的方向：從檔案館到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織

1.1 從新舊檔案法中相關(guān)條款的數(shù)量變化看檔案法立法重心的轉(zhuǎn)移

“行政法應(yīng)當(dāng)具有的主要功能，是對(duì)行業(yè)、系統(tǒng)、專業(yè)、領(lǐng)域的行政管理”[6]，所有的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、組織和公民，都應(yīng)當(dāng)基于行政法的要求來(lái)運(yùn)行和作為。按照對(duì)檔案法的傳統(tǒng)理解，檔案局和檔案館及其工作人員被認(rèn)為是檔案法的主要學(xué)習(xí)者、貫徹者和實(shí)施者，造成這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)是由于對(duì)檔案法的行政法律功能認(rèn)識(shí)不夠清晰，以及修訂前檔案法的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整范圍偏向于對(duì)檔案館館藏管理和開放工作的規(guī)范所致。劉東斌指出，1987年頒布的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“舊版檔案法”）明確規(guī)定檔案館行為的法條有10條，沒(méi)有直接提及檔案館，但實(shí)際是指檔案館的法條有7條，共計(jì)17條，占法條總數(shù)的65.38%[7]。王嵐認(rèn)為，舊版檔案法作為國(guó)家80部行政法之一，“對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的各類檔案的形成、管理、保存和利用的規(guī)定性極其不足，而主要是規(guī)范半機(jī)關(guān)性質(zhì)的國(guó)家綜合檔案館的行為（相當(dāng)于檔案館法）”[8]。在舊版檔案法中，對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作做出單獨(dú)規(guī)定或被規(guī)定的法條有5條，占法條總數(shù)的14.8%，如第七條規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”[9]。對(duì)檔案館做出單獨(dú)規(guī)定或被規(guī)定的法條有12條，占法條總數(shù)的44.4%，如第八條規(guī)定“中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”[10]。此外，對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織同時(shí)做出規(guī)定的法條僅有1條，占法條總數(shù)的3.7%，即第十三條“各級(jí)各類檔案館，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的管理制度，便于對(duì)檔案的利用；配置必要的設(shè)施，確保檔案的安全；采用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化”[11]，該法條對(duì)各級(jí)各類檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織檔案機(jī)構(gòu)的檔案利用、檔案管理和檔案安全等作了相關(guān)規(guī)定。從上述統(tǒng)計(jì)中可以看出，舊版檔案法對(duì)檔案館檔案行為的規(guī)范要明顯多于對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案行為的規(guī)范，而且對(duì)于后者檔案行為的規(guī)范大多數(shù)又與檔案館相關(guān)。顯然，舊版檔案法更像是一部檔案館法，而不是一部完全意義上的行政法[12]。

事實(shí)上，檔案法是為檔案工作創(chuàng)造法治環(huán)境和為檔案事業(yè)提供法治保障的，它要求所有形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值檔案的單位都必須重視和加強(qiáng)檔案工作，至于規(guī)范檔案機(jī)構(gòu)和檔案工作人員的檔案行為，則是依據(jù)檔案法制定的相關(guān)檔案管理辦法、檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件的功能。新修訂檔案法在對(duì)檔案收集、整理、開發(fā)、利用、移交等行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)，所采用的“可以、應(yīng)當(dāng)、不得、禁止、嚴(yán)謹(jǐn)”等規(guī)制性和授權(quán)性詞語(yǔ)絕大多數(shù)是以“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織”作為主語(yǔ)。新修訂檔案法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織做出單獨(dú)規(guī)定或被規(guī)定的法條有14條，占法條總數(shù)的26.41%，如第九條第二款賦予了中央國(guó)家機(jī)關(guān)指導(dǎo)本系統(tǒng)檔案業(yè)務(wù)工作的權(quán)力[13]；第十二條要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責(zé)任制，完善檔案管理制度[14]，突出了檔案形成單位的檔案主體地位，強(qiáng)化了檔案形成單位的檔案工作責(zé)任；第十三條詳細(xì)列出了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和基層城鄉(xiāng)社區(qū)組織等應(yīng)當(dāng)保存的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要價(jià)值的材料類型，同時(shí)對(duì)非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位的材料歸檔范圍也做了明確規(guī)定[15]，體現(xiàn)了檔案法作為行政法調(diào)整檔案社會(huì)關(guān)系的廣泛性和全面性。對(duì)檔案館做出單獨(dú)要求或者被要求的法條共有16條，占新修訂檔案法法條總數(shù)的30.2%，如第十五條規(guī)定檔案館不得拒絕接收機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織按照國(guó)家規(guī)定向其移交的檔案[16]；第十七條為檔案館通過(guò)接受捐贈(zèng)、購(gòu)買、代存等方式收集檔案提供了法律保障。對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織同時(shí)做出規(guī)定或者被規(guī)定的法條共有7條，占新修訂檔案法法條總數(shù)的13.2%，如第二十四條對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織開展檔案外包服務(wù)的相關(guān)問(wèn)題作了規(guī)定[17]等。

由上述統(tǒng)計(jì)可知，雖然新修訂檔案法中關(guān)于檔案館的條款數(shù)量增多了，但那是因?yàn)樾滦抻啓n案法的總法條數(shù)增加了，通俗地講就是水漲船高的原因，這一點(diǎn)從其法條數(shù)量的百分比中即可看出。

1.2 從新舊檔案法中相關(guān)條款的內(nèi)容變化看檔案法立法重心的轉(zhuǎn)移

對(duì)新舊檔案法中有關(guān)檔案館規(guī)定的條款進(jìn)行比較研究，不難發(fā)現(xiàn)新修訂檔案法中關(guān)于檔案館的條款變化并不大，新增的條款多是基于檔案館工作的實(shí)際狀況和社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求賦予其的新任務(wù)和新要求。如新修訂檔案法中第十九條規(guī)定檔案館應(yīng)當(dāng)“建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)管理，提高檔案安全應(yīng)急處置能力”[18]；第二十四條對(duì)檔案館開展外包服務(wù)的主體、內(nèi)容、機(jī)制等注意事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定[19]；第二十六條規(guī)定了檔案館在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)中對(duì)檔案收集整理和開發(fā)利用的責(zé)任[20]；第二十七條將檔案館館藏檔案封閉期由30年縮短為25年[21]。也有個(gè)別條款將檔案館傳統(tǒng)做法加以固化，如新修訂檔案法第十七條規(guī)定“檔案館除按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定接收移交的檔案外，還可以通過(guò)接受捐獻(xiàn)、購(gòu)買、代存等方式收集檔案”[22]，為檔案館通過(guò)捐獻(xiàn)、購(gòu)買、代存等方式收集檔案提供了法律依據(jù)和法律保障。其他新增條款大多屬于原則性規(guī)定，實(shí)質(zhì)性、突破性規(guī)定則較少。反觀新修訂檔案法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的規(guī)定，不僅法條數(shù)量有所增加，而且其在法條總數(shù)中的比例也在上升，更重要的是很多新規(guī)定與舊版檔案法相比具有根本性、突破性的變化。如在陳述檔案法的調(diào)整范圍時(shí)，舊版檔案法中的主語(yǔ)是“過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人”，新修訂檔案法中則是“過(guò)去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個(gè)人”，看似簡(jiǎn)單的替換，實(shí)則擴(kuò)大了法律調(diào)整的主體范圍。再如，新修訂檔案法第十二條“按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度”[23]，這里所說(shuō)的檔案工作責(zé)任制和檔案管理制度就是新修訂檔案法規(guī)范機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的重要抓手，也是新修訂檔案法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的規(guī)范由虛到實(shí)的具體表現(xiàn)。

相較于檔案館，涉及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的法條在新修訂檔案法中無(wú)論是數(shù)量上的增加還是內(nèi)容上的變化，都更具有變革性意義。由此可見，新修訂檔案法在兼顧檔案館工作的基礎(chǔ)之上，其立法重心實(shí)現(xiàn)了由檔案館向機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的轉(zhuǎn)移。

2 新修訂檔案法立法重心轉(zhuǎn)移的動(dòng)因：為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)

2.1 檔案和檔案工作在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的功用

檔案和檔案工作對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和支撐性作用主要表現(xiàn)在兩方面。第一，國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、持續(xù)性的、系統(tǒng)性的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)工程。在這一過(guò)程中，一方面會(huì)產(chǎn)生大量的檔案記錄，見證著黨和國(guó)家以及社會(huì)的歷史發(fā)展和進(jìn)步；另一方面檔案工作又能夠有效維護(hù)黨和國(guó)家以及社會(huì)真實(shí)歷史面貌，其對(duì)于保持國(guó)家體制、政策、秩序的連續(xù)性、有效性和科學(xué)性，特別是在總結(jié)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的歷史經(jīng)驗(yàn)、提供決策參考和政策咨詢等方面具有不可代替的作用。第二，國(guó)家治理是全方位、立體化的治理，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，而檔案和檔案工作又全方位、立體化地貫穿于國(guó)家、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)系統(tǒng)，其觸角可以延伸到國(guó)家治理的各個(gè)層次和各個(gè)部分，能夠以各種形式和方式影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民群眾生活質(zhì)量提升[24]，進(jìn)而對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)起到獨(dú)特的推進(jìn)作用。

2.2 新修訂檔案法立法重心轉(zhuǎn)移的根本動(dòng)因及其內(nèi)在邏輯

新修訂檔案法立法重心的轉(zhuǎn)移與其立法宗旨有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，規(guī)范檔案形成單位的檔案工作，強(qiáng)調(diào)檔案形成單位的主體責(zé)任，就是為了更好更快地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

首先，新修訂檔案法突出機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織在其調(diào)整對(duì)象中的重要位置，并將其作為檔案形成者的表述列入第二條法定檔案范圍之中；要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責(zé)任制，健全檔案管理制度；建立機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展檔案外包工作的委托制度[25]；強(qiáng)化機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織對(duì)推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)；明確機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織作為檔案主管部門監(jiān)督檢查對(duì)象的身份[26]等舉措，都是為了加強(qiáng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織對(duì)檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)其檔案工作有序化、規(guī)范化和科學(xué)化。

其次，對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織的檔案工作進(jìn)行規(guī)范是為了充分發(fā)揮檔案和檔案工作在其業(yè)務(wù)辦理、職能履行、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的作用與功能，進(jìn)而推動(dòng)機(jī)關(guān)治理、團(tuán)體治理、企業(yè)治理和事業(yè)單位治理等。檔案產(chǎn)生于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、金融貿(mào)易、工程設(shè)計(jì)、教育衛(wèi)生、文學(xué)藝術(shù)、軍事外交等領(lǐng)域，具有“記載組織機(jī)構(gòu)行為的基礎(chǔ)性、歷史文化傳承的根源性、經(jīng)濟(jì)科技活動(dòng)持續(xù)的依據(jù)性”[27]，是過(guò)去業(yè)務(wù)活動(dòng)的記錄和將來(lái)開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的條件，其在每一個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中都發(fā)揮重要的憑證和參考作用，并且“在各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的檔案不僅可以維持業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常運(yùn)行，有時(shí)還可以產(chǎn)生明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益”[28]。因此，嚴(yán)格規(guī)范機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作，確保檔案收集齊全、整理有序、利用便捷，加強(qiáng)檔案安全檢查，推動(dòng)檔案信息化建設(shè)等，就是為了充分發(fā)揮檔案在其各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的信息支持和保障作用，保證機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織正常、連續(xù)、穩(wěn)定地履行其公共管理、業(yè)務(wù)辦理和社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)完善自身治理體系和提高各自治理能力的目標(biāo)與任務(wù)。

最后，作為國(guó)家國(guó)體和根本制度實(shí)現(xiàn)的途徑，國(guó)家治理包含著政府治理和社會(huì)治理[29]，而機(jī)關(guān)治理、團(tuán)體治理、企業(yè)治理和事業(yè)單位治理等作為更細(xì)顆粒度的治理概念，顯然也被包含在國(guó)家治理之內(nèi)。國(guó)家治理體系的核心在于制度建設(shè)，新修訂檔案法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作構(gòu)建了一套較為全面、完整的制度，無(wú)論是站在檔案治理的角度，還是站在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位治理的角度，都是對(duì)國(guó)家治理體系的一次完善。“國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，較高的治理能力意味著國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力。”[30]機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織作為調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)人民群眾的中堅(jiān)力量，其自身治理能力的提高將對(duì)穩(wěn)定國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著直接作用，進(jìn)而影響到國(guó)家治理能力的提升。因此，推動(dòng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的發(fā)展和進(jìn)步，維護(hù)好單位權(quán)益和職工權(quán)益，共同構(gòu)建良好的組織氛圍和穩(wěn)定的社會(huì)秩序，在一定程度上能夠有效推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

除了重點(diǎn)規(guī)范機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案和檔案工作之外，新修訂檔案法也同時(shí)對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)各類檔案館工作做出了許多規(guī)定。檔案館館藏檔案絕大部分都是在立檔單位存儲(chǔ)十年甚至二十年以后移交的，檔案館在檔案開放利用方面設(shè)置有封閉期，其中不少到期不能開放的檔案還需要繼續(xù)限制利用。檔案館館藏檔案的特點(diǎn)及檔案館提供利用服務(wù)的邊界，導(dǎo)致了檔案館社會(huì)服務(wù)工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有滯后性和間接性，進(jìn)而決定了其在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的地位和功用。

3 新修訂檔案法立法重心轉(zhuǎn)移的意義

3.1 突出檔案形成單位，壓實(shí)檔案工作責(zé)任

“國(guó)家檔案工作責(zé)任主體是一個(gè)職責(zé)權(quán)限分序列、分層次的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)”[31]，其中“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和國(guó)家資助的社會(huì)組織是負(fù)責(zé)本單位檔案管理和提供利用的基層組織，并承擔(dān)向各級(jí)國(guó)家檔案館移交檔案的義務(wù)”[32]。新修訂檔案法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)檔案工作中長(zhǎng)期以來(lái)未能解決的重點(diǎn)問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，理順檔案工作的體制機(jī)制，完善檔案管理的各項(xiàng)制度，明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織作為檔案管理主體的權(quán)利和義務(wù)，突出了檔案形成單位的主體地位。新修訂檔案法中對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的所有規(guī)制不僅僅是對(duì)組織內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)的要求，更是對(duì)各檔案形成單位自身的要求。這不僅可以提高各檔案形成單位對(duì)檔案工作重要性的認(rèn)識(shí)程度，還能夠有效壓實(shí)各檔案形成單位的檔案工作主體責(zé)任，從而突出檔案工作重心，打牢檔案事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

3.2 完善檔案工作機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家檔案治理

從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)講，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作在我國(guó)檔案事業(yè)中占據(jù)著較為重要的位置，其檔案移交完整與否直接影響到館藏資源的結(jié)構(gòu)和利用效果、檔案整理的有序與否直接關(guān)系到檔案館工作的質(zhì)量和效率。新修訂檔案法不僅要求機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織建立檔案工作責(zé)任制，健全檔案管理制度，還將檔案工作責(zé)任制和管理制度落實(shí)情況作為檔案主管部門監(jiān)督檢查的內(nèi)容之一[33]；不僅規(guī)定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織向檔案館移交檔案的義務(wù)，還指明了其應(yīng)當(dāng)歸檔的材料類型；不僅明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織與檔案館同為被監(jiān)督管理者的身份，還詳細(xì)列出了檔案主管部門對(duì)其監(jiān)督檢查的事項(xiàng)等。在新修訂檔案法中，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的法律規(guī)定形成了一個(gè)完整的閉環(huán)，明確了檔案工作主體、完善了檔案工作機(jī)制、細(xì)化了檔案工作責(zé)任，能夠?yàn)橥苿?dòng)國(guó)家檔案治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供有力的制度保障。

3.3 引領(lǐng)檔案立法實(shí)踐，夯實(shí)檔案立法重心

新修訂檔案法作為我國(guó)檔案領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，對(duì)檔案行政法規(guī)、地方性檔案法規(guī)、檔案規(guī)章、檔案行政規(guī)范性文件的制定、修改、廢除具有引領(lǐng)和導(dǎo)向作用[34]。為有效貫徹落實(shí)新修訂檔案法，加快建設(shè)系統(tǒng)完備的檔案法規(guī)體系，其配套法規(guī)制度的立改廢將會(huì)成為下一階段檔案立法實(shí)踐的主要內(nèi)容。新修訂檔案法確立的立法重心將會(huì)是后續(xù)檔案立法實(shí)踐的重要指引，檔案法規(guī)規(guī)章對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的規(guī)范必將會(huì)由宏觀到微觀、由抽象到具體，進(jìn)一步凸顯其主體地位、完善其目標(biāo)任務(wù)。如此，檔案法規(guī)規(guī)章立法重心調(diào)整的效果才能真正地與新修訂檔案法的立法宗旨銜接起來(lái)，才能有效地服務(wù)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家檔案事業(yè)整體穩(wěn)步前進(jìn)與發(fā)展。