基于檢察機關內部控制而引發的思考

程 燕

（天津市濱海新區人民檢察院，天津 300450）

一、檢察機關實行內部控制的積極意義

檢察機關的內部控制是檢察部門為實現經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行的防范和管控。［1］建立內部控制制度并著力予以實施，是黨的十八屆四中全會提出的明確要求。內部控制對于落實黨風廉政建設主體責任、防控廉政風險、杜絕懶政庸政具有積極意義。腐敗現象則是部分人員置黨規法紀于不顧，利用手中的權力謀取私利（主要表現為財物）的行為。內部控制與腐敗現象的發生呈現出一定的相關性：當單位財務管理制度健全，財務內部控制行之有效時，腐敗行為則少發或不發；當單位財務管理制度缺乏或混亂，財務內部控制失效時，腐敗行為則易發或多發。因此，二者之間是“你強我弱，你弱我強”的對立關系。檢察機關擔負反貪污賄賂、反瀆職侵權等重要職權，不僅要“打鐵還需自身硬”，更應該防止“燈下黑”，因此，檢察機關需要制定更完備的內部控制制度、實施更嚴格的內部控制措施。

二、檢察機關內部控制建設的現狀及存在問題

（一）內部控制觀念認識不到位。財政部早在2012年就頒布了內部控制規范，雖然是試行版，但依然具有法律效力，各級檢察機關應該遵照執行。但在實踐中，很多檢察機關對加強內部控制觀念淡薄，具體表現為：一是對內部控制懶于了解和認識，怠于研究和學習，認為憑借現有的機構設置、權力分配及工作人員的道德自律和守法意識可以進行財務控制，無內部控制的必要；二是缺乏主動變革、自我改造的動力，對內部控制這一“緊箍咒”持排斥態度；三是以人員不足等客觀條件為借口，拖延實施內部控制。

（二）內部控制制度建立不完善。有些檢察機關，尤其基層檢察機關囿于編制等原因沒有建立起完整的內部控制體系，導致在實際工作中沒有單獨設置內部控制職能部門或者內部控制牽頭部門，也沒有分別設置諸如預算業務、收支業務、采購、資產管理、建設項目、合同管理、內部監督等關鍵崗位。或者即便設置了相關崗位，但是卻設置在同一科室（部門）下，接受同一位領導的指令，監督和制約的有效性大打折扣。

（三）內部控制制度設置不科學。部分檢察機關雖然建立了內部控制制度，但相關設置過于機械，照搬照抄相關規定或者其他檢察機關的做法，忽略了本單位的實際情況，導致執行起來別別扭扭、磕磕絆絆，可操作性差，影響了工作效率，難以發揮內部控制的應有效果。另外，有些檢察機關對內部控制崗位職責及權限不明確，對于各項財務工作業務流程缺乏有效規范，各項財務的決策、執行、監督缺乏有效分離和制約。在實際工作中，因崗位職責劃分不明確，關聯部門之間推諉、扯皮現象時有發生，部分事項拖而不決，影響單位整體工作效率。

（四）內部控制人員配備不到位。具體表現為：一是人員數量存在缺口。很多檢察機關，尤其是基層檢察機關人員編制有限，加之內部控制崗位屬于綜合崗位，而綜合崗位人數要遠遠少于業務崗位人數，導致內部控制關鍵崗位的缺失，即便設置了關鍵崗位，也是一人多崗，內部控制應有的相互約束、相互制約機制失靈。二是人員質量參差不齊。內部控制相關崗位人員或者非科班出身，或者學歷水平較低，或者缺乏及時、系統的培訓學習，對相關業務不甚了解，影響了內部控制業務的有效開展。

（五）內部控制崗位激勵機制不足。檢察機關的主要職能是代表國家行使法律監督權，檢察官實行辦案終生責任制。司法改革后，員額檢察官、司法輔助人員在職級晉升、薪資待遇等方面都得到了有效保障。相比之下，計財裝備部門擔負著全院動輒幾百萬的預算、支出，所有的會計檔案都要留存備查，又何嘗不是對每筆業務終生負責呢？相較之下，司法改革后，司法行政人員在職級晉升、薪資待遇方面并沒有得到諸如上述人員之保障。故部分內部控制崗位人員出于薪資待遇、職業尊榮等方面的考慮，分流至檢察業務崗位，進一步加劇了內部控制崗位人員的緊張。

（六）內部控制方法不當。現實中，很多檢察機關沒有依照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求按期對經濟風險進行評估，或流于形式，浮于皮毛。在財務內部控制時應當盡可能地降低或規避風險，在線性控制方法上，授權審批、會計核算控制以及不相容崗位分離等問題依然存在，在預算控制及支出控制上還存在管理不暢的問題。

三、檢察機關改善內部控制的舉措及建議

（一）強化宣傳，著力提高對內部控制重要性的認識。防腐拒變、打造廉潔檢察機關建設是一項長期而又艱巨的任務。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”而內部控制制度就是關權力的“籠子”之一，檢察機關必須筑好這個“籠子”，用好這個“籠子”。針對實踐中的認識不足問題，各檢察機關可加強政策宣傳，理論宣講，通過座談會、匯報會的形式將部分檢察院先行先試取得的成功經驗進行系統總結并予以廣泛推廣。針對改革動力不足問題，需要讓部分單位、人員知曉內部控制是制度反腐的有效措施之一，是黨的十八屆四中全會確定的政治任務，是政府現代化治理的大勢所趨。內部控制對建立現代化檢察機關大有裨益。

（二）立足實際，科學設置內部控制的相關部門或關鍵崗位。內部控制涉及預算、收支、采購、資產管理、建設項目管理、合同管理等諸多事項，每一項與內部控制的整體效用均息息相關，因此有條件的檢察機關要完善相關部門或關鍵崗位，確保上述事項均順利進行。依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定，檢察機關設置內部控制部門應符合本單位的實際情況。實踐中，最大的問題是編制問題。部分檢察機關尤其是基層檢察機關人員編制整體不足，分別設置關鍵崗位條件不允許，可以考慮一人多崗。在設置一人多崗時，應注意同一項目的環節控制，不同環節應交由不同人負責，以增強不同環節間的制約和監督。另外，內部控制關鍵崗位隸屬于綜合崗，在實踐中多設置在行政裝備科這一部門內。該設置不利于監督制約，在條件允許的情況下，可以設置在不同部門，交由不同中層領導牽頭負責。內部控制的關鍵在制約，但是制約不是目的，更不是掣肘，制約的同時要兼顧協作。在實踐中，部分業務牽涉不同崗位、不同部門，部門之間針對某些棘手業務相互推諉扯皮，不作為不擔當，影響了單位整體辦公效率和凝聚力，這種分工有余而協作不足的情況要堅決杜絕。一旦發現上述苗頭，單位領導班子要及時定紛止爭，盡快確定相關部門、崗位、人員的工作職責。另外，檢察機關應當實行關鍵崗位工作人員輪崗制度，防止部分人員在某一領域過度“浸染”“深植”，在擔任一定時間的相關職務后應當及時調整、輪崗。部分檢察機關可能不具備輪崗條件，但是為保障內部控制的有效實施，應當采取專項審計等控制措施。

（三）盡快實行職級并行制度或增設專業技術崗位，暢通內部控制人員的晉升通道。按照現有司法改革的思路，內部控制人員屬于司法行政人員，與檢察官序列相比較，司法行政人員在職級晉升、工資待遇方面毫無優勢。在司法改革實施后，部分內部控制人員“跳槽”至檢察官序列，進一步加劇了內部控制“人才”的流失。因此，有必要盡快實施職級并行制度給予司法行政人員最低職級保障；同時增設專業技術崗位，鼓勵司法行政人員積極提高自身崗位勝任能力。

（四）搭建內部控制平臺，促進檢務保障信息系統日趨完善。信息技術迅猛發展，為人類社會解決相關問題提供了更多便利和可能。利用信息技術手段實施內部控制，可減少人為因素造成的錯弊，提高內部控制的執行力和效率［2］。日前，高檢院推出的檢務保障信息系統正自上而下試運行過程中。該系統面向四級檢察院，意在實現預決算、財務、資產裝備、采購、基建、內部審計等主要檢務工作的流程管理和數據錄入。單位的業務裝備、執法執勤用車、槍支彈藥、服裝等核心內容均可通過該系統進行展示和管理。該系統可實現項目管理全口徑、全過程、精細化管理，實現預算、執行、核算、決算一體化運作，實現報銷透明化，實現財務管理動態化，財務審計監控實時化，為高檢院領導提供決策直觀可視化，實現與高檢院其他系統的橫向互聯共享，實現與各省級檢察院計財部門應用系統的縱向互聯，為檢務保障提供信息化支撐。檢察機關的各項資金、實物通過內部控制平臺進行核算和管理，將內部控制的操作流程、業務節點嵌入信息系統平臺之中，可以實現內部控制的程序化、常態化，促進單位的內部控制邁向新臺階。