關于制定《綜合檔案館服務規范》的思考

嘎拉森 徐擁軍/中國人民大學信息資源管理學院

提供檔案利用服務是綜合檔案館的基本職責，也是綜合檔案館保障公民利用檔案權利、提高社會影響力的重要途徑。為提升綜合檔案館的服務水平，更好地滿足人民群眾的檔案利用需求，應制定一套科學、合理的檔案行業標準《綜合檔案館服務規范》（以下簡稱“《規范》”），對綜合檔案館（以下簡稱“檔案館”）的服務工作予以引導和規范。

1 制定《綜合檔案館服務規范》的必要性

1.1 制定《規范》是貫徹落實新修訂檔案法相關規定的重要舉措

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂檔案法”）。新修訂檔案法中的多項條款都強調了檔案館“為民服務”的職責、理念，明確了個人和組織依法利用檔案的權利，并專門針對檔案館為社會公眾提供服務的內容、形式等做出了規定。如，新修訂檔案法第二十八條規定檔案館應“創新服務形式，強化服務功能，提高服務水平”、第三十四條鼓勵檔案館開發利用館藏檔案進行文化教育等，這些都充分傳遞了新修訂檔案法所秉持的檔案資源“為民所建、為民所管、為民所用”的價值理念[1]。但新修訂檔案法涉及檔案事業方方面面，相對宏觀和概括，無法從微觀角度和技術層面為檔案館服務工作提供規范和引導。在實際落實與推進時，需要有更加專門的、細化的標準規范作為補充。因此，制定《規范》是貫徹落實新修訂檔案法相關規定的重要舉措。

1.2 制定《規范》符合機構改革后檔案館職能定位的相應要求

2018年，按照中共中央《關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，地方檔案機構完成了改革。檔案機構改革后，絕大多數地方實行“局館分立”模式，檔案行政職能劃歸黨委辦公廳（室），黨委辦公廳（室）加掛檔案局的牌子，而檔案館成為黨委或黨委辦公廳（室）下屬的文化事業機構。此外，新修訂檔案法第十條確認了檔案館的文化事業機構屬性，并著重強調了檔案館的服務性。當前，檔案館作為獨立的文化事業機構，其職能更加明確和聚焦，就是要回歸和做好檔案管理和服務工作，保障和滿足人民群眾的檔案利用權利與需求。因此，制定《規范》能夠有效引導檔案館進一步聚焦主責主業，履行好主要職能，發揮好基本功能，適應機構改革后的新定位、新要求。

1.3 制定《規范》能夠滿足社會公眾的現實需要

隨著社會發展和公眾文化素養提升，社會公眾對檔案資源的利用需求快速增長，越來越多的公眾走進檔案館，利用檔案資源辦理公私事務或進行學術研究。以國家檔案局2019年度的統計數據為例，當年全國各級國家綜合檔案館接待利用者716.4萬人次，提供利用檔案、現行文件、資料共達2212.4萬卷、件、冊次[2]。但檔案館以往的封閉性和神秘性導致大多數公眾對檔案館的職能定位、服務提供類型、服務獲取方式缺乏必要的認識和了解，影響檔案館服務的開展與推廣。此外，隨著社會公眾對于檔案資源的利用需求朝著個性化和多樣化方向發展，以往“你查我調”的基礎檔案查閱利用模式已難以滿足當前社會公眾的檔案利用需求。基于檔案內容進行深度開發，以及在此基礎上提供知識化、專題化和產品化的利用服務，將是未來檔案館提供利用服務的趨勢所在。但對于具體服務的業務流程和技術方法，目前各級檔案館尚處于“各自為政”的摸索階段，缺乏統一的規范作為參考和指導。制定《規范》不僅能夠幫助檔案館明確服務職責、厘清服務內容、規范服務業務流程與技術方法，進而提高檔案館的服務能力和水平，滿足社會公眾希望利用檔案資源、享受檔案館服務的現實需求，還能夠為社會公眾了解、監督和反饋檔案館服務工作提供參照標準。

1.4 制定《規范》是提升檔案館社會影響力和提高公眾滿意度的重要途徑

向社會公眾提供檔案查閱利用服務是檔案館的重要職能之一，也是檔案館向社會公眾展示自身形象、傳遞服務精神、體現檔案價值的重要方式。當前我國檔案館的社會影響力遠低于圖書館、博物館。2018年度，全國各級國家綜合檔案館接待利用者724.9萬人次，比上年增長9.93%[3]；同年度，全國公共圖書館和博物館的全年總流通人次則分別為82032萬和104436萬人次，分別比上年增長10.2%和85.3%[4]。其重要原因之一，就是檔案館長期以來缺少服務標準規范的引導和規范，對內沒有讓工作人員樹立更為良好的服務意識與服務精神，對外在社會公眾心目中造成了檔案館的神秘感與距離感，導致了檔案館服務水平和能力的相對滯后。制定《規范》能夠從制度層面引起各級檔案館全館上下對檔案服務工作的重視，進而促進檔案館各項業務工作的全面發展；也能夠向社會公眾傳遞檔案館“以民為本”“服務至上”的理念，吸引更多公眾走進檔案館、利用檔案資源，從而提升檔案館的社會影響力與公眾滿意度。

1.5 制定《規范》是健全我國檔案標準規范體系的重要途徑

改革開放40多年來，我國檔案法治化和標準化建設取得了諸多成績，逐步建立起具有中國特色的檔案法規標準體系，為檔案事業發展提供了依據和保障。但現行的檔案國家標準和行業標準多為管理、業務及技術類型，服務方面的標準僅有《檔案服務外包工作規范》，且該標準中的檔案服務僅包括檔案寄存、檔案數字化、檔案銷毀等以合理管理為目標的服務類型，沒有面向社會公眾提供檔案利用服務的標準。制定《規范》是健全我國檔案法規標準體系的應有之義，能夠與其他相關法規標準相輔相成，共同促進我國檔案事業全方位、高質量發展。

2 制定《綜合檔案館服務規范》的可行性

2.1 部分地區綜合檔案館的服務實踐發展，能夠為制定《規范》提供有益經驗

雖然我國目前尚未制定統一的《規范》，但部分檔案館已經在實踐過程中探索和總結出了一套相對成熟的檔案服務模式與方法，其中個別檔案館還制定了檔案服務利用的制度、指南等，這些都能夠為建立《規范》提供有益經驗。如，浙江省檔案館不僅根據本館實際制定了《浙江省檔案館檔案資料利用辦法》《浙江省檔案館查閱政府公開信息規定》，對檔案資料的查閱、復制、外借、公布以及政府公開信息查閱的限制條件、具體流程等做出了較詳細的規定，還在2018年與上海市、江蘇省、安徽省檔案部門聯合發布了《長三角地區民生檔案“異地查檔、便民服務”辦事指南（試行）》，對異地查檔的申請條件、所需申請材料、具體查檔程序進行了解釋說明，同年還完成了《浙江省國家綜合檔案館公共服務規范》的省地方標準立項工作，力求通過制度建設提升檔案館服務水平。青島市檔案館在制定《青島市檔案館查閱利用檔案須知》《青島市數字檔案館在線查閱利用檔案指南》的基礎上，針對知青檔案、破產企業檔案、工商登記檔案、社會保險檔案等15類涉及民生的重點檔案利用服務制定了專門指南，對檔案內容、查檔手續、查檔時間、查檔地點、在線查檔網址等做了詳細說明。蘇州市檔案館制定了《愛國主義教育基地規程》《利用開放檔案暫行辦法》《利用非開放檔案暫行辦法》《關于外國組織和個人利用館藏檔案的暫行辦法》等，并且配套發布了《蘇州市區查檔便民服務手冊》。

從實際效果與社會反響來看，上述檔案館制定服務制度大大提高了社會公眾查閱利用檔案的便捷性，獲得了社會公眾與業內同行的認可。其具體經驗能夠為我國建立《規范》提供啟示與借鑒。

2.2 圖書館界已建立成熟的標準體系，能夠為制定《規范》提供參考與借鑒

為推進公共圖書館服務的標準化建設和能力提升，國際和各國圖書館組織一直都十分重視服務標準方面的研究與制定，目前已經建成了較為完善的公共圖書館服務規范體系。其經驗與內容可為我國制定《規范》提供參考與借鑒。

美國早在1917年就已經頒布了首部公共圖書館標準，并隨著實踐發展和社會公眾需求變化不斷地進行修訂完善，并在此過程中逐步建立了包括圖書館服務標準、規劃指南等在內的一整套服務標準體系。值得一提的是，考慮到不同地區經濟水平和發展現狀差異等，美國圖書館協會（American Library Association，ALA）還發布了《公共圖書館系統最低標準》（Minimum Standards for Public Library Systems）和《公共圖書館計劃過程》（Planning Process for Public Libraries）等一系列配套標準，為圖書館服務劃定了最低標準、描繪了建設藍圖，各州在此基礎上也制定了更具地區適應性、可操作性的地方標準[5]。這些標準規范不僅對美國公共圖書館的服務水平提升具有極大的指導價值，對各國圖書館服務的發展與建設也產生了深遠影響。

1949年，聯合國教科文組織公布了《聯合國教科文組織公共圖書館宣言》，特別強調了公共圖書館服務功能的重要性，并對部分重點服務內容的具體運作與管理做出了進一步規定。1958年，國際圖書館協會和機構聯合會（International Federation of Library Associations and Institutions，IFLA）發布了《公共圖書館服務標準》，多年來為各國公共圖書館的服務開展和相關標準體系建設提供指導。此外，英國、澳大利亞、加拿大等也都建立了一套體系完備、覆蓋完全、相互協調的公共圖書館服務標準體系。

我國圖書館界也一直致力于通過標準規范建設提升公共圖書館的服務能力，滿足不同群體的服務需求。2011年，我國公共圖書館服務領域首部國家標準《公共圖書館服務規范》發布，并于次年正式實施。此后10年來，我國陸續制定發布了多項針對少年兒童、視障人士等不同群體，面向省、市、縣（區）、鄉鎮、社區等不同級別公共圖書館，針對參考咨詢等專門服務類別的服務規范，逐步建立了一套多層次、寬領域的服務規范體系。

國內外圖書館的多年實踐證明制定服務標準規范能夠極大地提升圖書館的服務水平和服務能力，提升圖書館的社會影響力和公共滿意度。其經驗值得檔案界借鑒，其標準規范內容也可供制定《規范》時參考。

3《綜合檔案館服務規范》應包含的主要內容

3.1 服務總則

服務總則指檔案館在開展服務過程中所要遵循的指導思想與基本原則，是決定檔案館服務開展質量的重要基礎。在服務總則中應當明確以下三方面的內容：第一，闡明檔案館文化事業機構的職能定位，以此來強調檔案館開展服務的合理性與必要性；第二，明確檔案館的服務對象，一般來講檔案館的服務對象應包括所有公眾，同時應專門指出著重關注殘障人士、進城務工人員等特殊群體；第三，樹立以人為本、為民服務等檔案館的服務理念，以明確理念指引具體服務的開展。

3.2 服務資源

一般來講，檔案館的服務資源可以分為館藏檔案資源、軟硬件資源和人力資源三大類。館藏資源是支撐檔案館服務開展的基礎性資源。館藏資源的豐富程度和質量高低對于檔案館服務水平有著決定性的作用。《檔案館工作通則》《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》已對各級綜合檔案館的收集檔案范圍、期限、手續等做出了明確規定，各類檔案的著錄、整理、保管等也已經有成熟的標準規范可做參考。《規范》可在此基礎上進一步對檔案館的資源建設要求、檢索利用工具開發進行細化說明。除依法接收屬于本館收集范圍的具有長久保存價值的檔案外，公開征集和接受捐贈也是檔案館館藏資源的重要來源。因此，在資源建設方面，《規范》應強調檔案館需合理設計館藏結構、豐富館藏內容、突出館藏特色。在檢索利用工具開發方面，《規范》應對建立檢索體系的要求、檢索系統的功能需求以及全宗指南、分類目錄等常用檢索工具的編制方法與要點等進行說明。此外，需要特別強調服務過程中館藏資源的安全保障問題，保障好館藏資源的原件安全與信息安全。

硬件資源包括檔案館建筑和館內配套的電子信息設備等，軟件資源主要指支持檔案服務工作的各類應用系統及基礎軟件。目前，在硬件方面，我國已經頒布了專門針對檔案館建筑設計的行業標準《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》，《規范》需要在此基礎之上進一步明確各級檔案館服務大廳、接待室、閱覽室、展覽廳、報告廳等對外服務用房的使用面積指標、功能需求。另外，由于目前我國在檔案館的硬件設備方面尚未頒布專門的標準規范，因此《規范》應重點對不同等級檔案館各項服務、各類對外服務用房所需的計算機、復印機和縮微閱讀器等硬件設備的配備數量、質量進行明確規定。在軟件方面，可以參考《檔案館移動服務平臺建設指南》等標準的要求，對于運行環境建設所需要的網絡寬帶、服務器和基礎軟件等進行規定，并對相關信息系統所需具備的功能予以說明。

人力資源是檔案館服務資源中最具能動性的因素，科學合理的人員配置能夠為檔案館服務工作注入活力與創造力。《規范》應當對各級檔案館服務人員的數量、學歷水平和職業技能等提出要求或指導。此外，檔案館服務人員的崗位培訓和繼續教育也是保障檔案館服務能力提升的重要途徑。《規范》應當結合《檔案專業人員繼續教育規定》等規范性文件對檔案館服務人員的崗位培訓和繼續教育提出相對明確的要求。

3.3 服務的業務流程與技術手段

服務的業務流程指檔案館為特定用戶提供的從起始到完成某一項服務的完整過程，技術手段是指各項業務流程中所采取的具體規則、方法、技巧等。服務的業務流程與技術手段是影響檔案館服務開展規范化程度的重要因素。

目前，我國檔案館提供的常見服務主要包括：公布與開放檔案、接待查檔服務、代辦查檔服務、咨詢服務、出具檔案證明服務、檔案復制服務、代摘抄檔案服務、匯編出版檔案文獻、舉辦檔案展覽、政府公開信息查閱服務、愛國主義教育基地建設等。近年來，隨著信息技術的發展以及檔案館文化職能的凸顯和主動服務意識的增強，檔案服務的領域與手段也在逐步拓展，部分地區檔案館還提供了專題數據庫查詢、公眾開放日活動、親子文化活動等新型檔案服務。

為保證不同檔案館、不同工作人員所提供的服務能夠相對統一、標準，《規范》應對檔案館提供的各類常見服務的范圍、內容、流程、技術予以規范和指引。如針對檔案復制服務，《規范》應分別明確對于開放檔案和未開放檔案復制的限制要求，利用者提交檔案復制服務申請的方式、流程，檔案館接到檔案復制服務申請后的響應方式、提供服務的技術手段。檔案復制服務的種類可以分為計算機打印、靜電復印、縮微膠片復印、照相翻拍、印放、批量檔案的縮微翻拍等，《規范》需對上述各服務方式需使用的硬件設備、操作的技術要點、提供復制品的基本參數要求分別予以說明。

3.4 服務效能

服務效能指檔案館在服務開展過程中體現出的對社會公眾需求的滿足能力與效率，是評價檔案館服務開展能力的重要指標。針對服務能力，檔案館最基礎的服務能力體現在服務時間方面，核心則表現在服務的內容方面。為此，《規范》需對各級檔案館的最低開放時間、公休日和國家法定節假日開放時間等作出底線性規定。此外，《規范》有必要對檔案館可以提供的服務內容進行列舉與解釋說明。如可提供哪些基礎服務來保障和滿足利用者的最低檔案查詢、利用需求，另外可提供哪些遠程服務、個性化服務等為更廣大的群體提供更靈活多樣、有針對性的服務。針對服務效率，《規范》可以從不同服務的響應時間、館藏檔案資源的管理與利用狀況、檔案展覽或宣傳活動的舉辦場次和參與人數等能夠反映檔案館服務開展效果的指標入手，并對具體的指標構成和效率統計方式進行明確。

3.5 服務信息標識

服務信息標識是指檔案館利用不同媒介和方式，將本館的服務場所引導信息及服務提供動態信息等傳播給社會公眾的一種活動。是檔案館面向社會公眾傳遞信息、推廣服務的重要渠道。

《規范》可從引導標識、服務告示、館藏檔案資源揭示、活動推廣4個方面做出具體要求與規定。引導標識部分應當對檔案館內社會公眾可及空間所設置的各類標識的具體設置位置、數量、所使用的圖形符號與文字、規格等進行明確要求，具體的設置要求可參考國家標準《公共信息導向系統 設置原則與要求 第1部分：總則》和《公共信息圖形符號 第1部分：通用符號》；服務告示部分應明確當綜合檔案館發生開放時間調整或因故臨時閉館等情況時，向社會公眾發布公告的時間與方式；館藏檔案資源揭示部分，根據新修訂檔案法中對檔案公布與利用的規定，《規范》應明確綜合檔案館定期向社會公眾公布開放檔案目錄的具體途徑以及其他館藏檔案資源的推介方式；活動推廣部分應明確檔案館可通過社交媒體、網站、廣播等形式宣傳本館服務活動，吸引更多用戶了解、參與檔案館服務活動。

3.6 服務監督與反饋

有效的監督與反饋機制是保障檔案館服務水平提升的重要方式，不僅能夠幫助檔案館及時發現和解決服務過程中存在的不足與問題，也是加強與用戶溝通，督促工作人員積極、認真開展服務工作的重要途徑。對于服務的監督，《規范》應當明確社會公眾對檔案館服務監督的具體渠道、方式以及檔案館的響應時間。一般可以通過設置意見箱、開通網上投訴功能、公布投訴電話、公開館長信箱等方式接受社會公眾的監督，響應時間則多為3到5個工作日；對于服務的反饋，《規范》可從檔案館開展用戶滿意調查的指標、方法、頻率及調查結果應用等方面進行規定。

4《綜合檔案館服務規范》的實施策略

《規范》正式出臺之后，為使之更好地應用與推廣，發揮《規范》的效用，可以通過加強宣傳教育、進行試點示范、開展第三方評估等方式推進其貫徹實施。

各級檔案部門應積極通過媒體宣傳、組織培訓、舉辦專題講座等形式加強對《規范》的宣傳教育，讓更多檔案館重視檔案服務工作，提高《規范》的采納率，同時以此為契機推動各級綜合檔案館檔案服務水平與能力的提升。讓更多社會公眾了解檔案館職能與服務，提高檔案意識，走進檔案館享受檔案服務帶來的便利。

國家和地方檔案主管部門可選取部分檔案館作為試點對象，根據《規范》內容和各館服務實踐發展情況制定試點方案，對《規范》開展試點示范工作。在此過程中不斷總結和推廣有益經驗，為其他檔案館應用《規范》提升服務水平與能力提供經驗參考，為《規范》全面推廣應用奠定基礎。

各檔案館在應用《規范》過程中，可對本館服務能力與水平開展第三方評估，通過采集本館的服務制度制定情況、服務資源建設水平、服務工作開展現狀、服務效能統計結果等數據，按照基于《規范》的評價指標體系實施評估。以此，找到本館服務工作的不足，為貫徹《規范》、有計劃有重點地推進服務能力建設提供依據。