歐盟戰略主權的多維內涵及其國際含義*

2021-11-26 23:55:56房樂憲殷佳章

教學與研究 2021年10期

關鍵詞：戰略

房樂憲，殷佳章

一、戰略主權概念的提出及其定義

戰略主權(Strategic Sovereignty)這一概念最早由歐洲智庫——歐洲對外關系委員會(ECFR)學者馬克·倫納德(Mark Leonard)和杰里米·夏皮羅(Jeremy Shapiro)于2019年提出。(1)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Council on Foreign Relations, 25 June 2019, https://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.在此概念提出之前，歐盟及其成員國層面也曾有類似的理念，較為重要的兩個概念分別為“戰略自主”(Strategic Autonomy)與“歐洲主權”(European Sovereignty)。戰略主權概念的提出一定程度上參考并借鑒了以上兩個重要概念的內涵與定義，因此在界定戰略主權的定義之前有必要對此前兩個相關概念的產生與發展作簡要回顧。

其中，“戰略自主”這一概念出現較早，有比較早的政策淵源。最初此概念主要側重于提升歐盟在軍事與防務方面的自主行動能力，相關基本理念最早體現在1998年英、法兩國在法國發表的《圣馬洛宣言》中。(2)Compiled by Maartje Rutten, “From St-Malo to Nice European Defence: Core Documents”, European Union Institute for Security Studies, May 2001,p.8,https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp047e.pdf.隨后，1999年歐洲理事會在科隆會議上提出了“行動自主性”(autonomy of action)的概念。(3)Félix Arteaga, “Strategic Autonomy and European Defence”, The Elcano Royal Institute, 12 December 2017,p.1, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1/ARI102-2017-Arteaga-Strategic-autonomy-European-defence.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=6363d9e8-c223-4387-9937-d852b74bc3a1.此后幾年歐盟雖通過《歐洲安全戰略》(ESS)等文件明確了自身的全球行動范圍，但仍以支持多邊安全框架為主要手段。2008年全球金融危機的爆發進一步凸顯了歐盟自身的脆弱性，也堅定了其追求自主行動的決心。2010年，歐盟在官方文件中使用了“戰略自主”這一概念，(4)European Parliament, “European Parliament Resolution of 10 March 2010 on the Implementation of the European Security Strategy and the Common Security and Defence Policy”,2009/2198(INI), 10 March 2010,https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0061+0+DOC+XML+V0//EN.并于2016年在《歐盟外交與安全政策全球戰略》(EUGS)中首次將戰略自主提升到重要戰略目標的位置。(5)European Union Global Strategy, “A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”,June 2016,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf.近年來，隨著戰略自主概念的重要性不斷提升，其內涵也在不斷擴展，由最初的軍事與防務領域延伸至數字技術、人工智能、空間技術等高新技術領域，但就其政策側重而言，軍事與防務依然是其核心組成部分。

相較于“戰略自主”這一概念，“歐洲主權”的提出相對較晚。2017年9月，這一概念正式出現在法國總統馬克龍在巴黎索邦大學的演講中。基于“我們知道的歐洲現在太弱、太慢、太沒有效率，但只有我們團結在一起才能應對這些挑戰”等基本判斷，(6)應強、張曼：《法國總統馬克龍提出重塑歐洲建議主張》，新華網，2017年9月27日，http://www.xinhuanet.com//world/2017-09/27/c_1121729143.htm.他指出需要建立一個“主權的、團結的、民主的歐洲”，并提出了歐洲主權的六大關鍵所在，涉及安全防務、移民政策、可持續發展、經濟貨幣等多個方面。(7)Emmanuel Macron, “President Macron Gives Speech on New Initiative for Europe”, the official website of the President of France, 26 September 2017,https://www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2017/09/26/president-macron-gives-speech-on-new-initiative-for-europe.2018年4月，馬克龍在歐洲議會的演講中再次提及歐洲主權，強調“只有歐洲主權才是解決大規模移民問題，維護全球安全，應對經濟、社會、環境變革的唯一答案”，并進一步提出了“經貿主權”“氣候與能源主權”“健康與食品主權”“數字主權”幾個分支概念。(8)Emmanuel Macron, “Speech by Emmanuel Macron, President of the Republic at European Parliament”, the official website of the President of France,17 April 2018,https://www.elysee.fr/en/emmanuel-macron/2018/04/17/speech-by-emmanuel-macron-president-of-the-republic-at-european-parliament.同年9月，馬克龍的提議得到了時任歐盟委員會主席容克的呼應，2018歐盟盟情咨文標題即為“歐洲主權的時刻”。容克表示，“當今世界需要一個更加強大和團結的歐洲”，“歐盟應將命運掌握在自己手中”，“在國際關系中成為一個更具主權的行為體”。(9)Jean-Claude Juncker,“State of the Union 2018: The Hour of European Sovereignty”, European Commission,September 2018,https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/soteu2018-speech_en_0.pdf.因此，相較于“戰略自主”，“歐洲主權”提出之初的內涵更為豐富，涉及的議題領域也更為廣泛。

倫納德和夏皮羅認為“戰略自主”和“歐洲主權”兩個概念都存在某些不足。戰略自主表達了歐盟增強自身獨立行動能力、克服相互依賴脆弱性的意愿。但根據歐洲對外關系委員會的一項調查，在不少成員國看來，戰略自主概念在很大程度上是“反美的”。而歐洲主權這一概念本身在表述上就存在問題，因為主權往往與民族國家相聯系。因此有分析指出，歐洲主權可以被視為早期主權理論的產物，意味著歐盟需要馴化并解構其部分成員國的國家主權。(10)

總之，盡管戰略主權的部分內涵與戰略自主或歐洲主權存在重疊，但相互之間仍存在區別。與前述兩個概念相比，戰略主權更重視從地緣政治視角出發思考歐盟相關政策并處理其重要對外關系。追求戰略主權意味著要重新思考歐洲一體化的目的，并集中關注如何有效提升歐盟成員國在世界地緣政治競爭中的實力。要實現此目的只有確保外部經濟關系免受地緣政治競爭的干涉，而歐盟目前碎片化的治理體系難以滿足這一要求。因此，歐盟需要建立一種混合型的外交政策治理體系，更好整合和提升歐洲各種形式的影響力，增強歐盟成員國的獨立性。(14)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.5,p.5,p.5,pp.5-6,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.

二、歐盟戰略主權概念的提出背景

戰略主權概念是在意識到歐盟自身很難在安全、經濟、健康等重點戰略領域獨立采取行動并捍衛自身利益后提出的戰略性政策調整建議。其目的在于幫助歐盟克服自身過分依賴外部力量的脆弱性，恢復其自主行動能力，維護其在世界地緣政治競爭中的地位。總體而言，戰略主權概念是在歐盟內外形勢急劇變化的背景下提出的。具體而言，其提出與近年來歐盟面臨的新外部環境及內部頻發的多重危機等因素密切相關。

就外部環境方面，大國競爭加劇，地緣政治競爭因素凸顯，歐盟賴以發展的多邊主義秩序受到顯著沖擊。自冷戰結束以來，歐盟將自身得以繁榮和發展的因素歸結為兩個方面：一方面，得益于多邊的、基于規則的世界秩序，將經濟關系及全球問題與地緣政治競爭隔絕開來；另一方面，得益于自由、公平、普惠的國際貿易，確保國家政策側重保護消費者權益而非生產者利益。然而，近年來以上兩點都遭受到不同程度的沖擊。隨著地緣政治競爭因素的凸顯，國際多邊機制遭受多方沖擊。美國在特朗普執政后推行的單邊主義對外政策破壞了諸如世貿組織、巴黎氣候協定、中導條約以及聯合國教科文組織等諸多重要的國際多邊機制框架。(15)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.2,p.2,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.拜登執政以來，盡管美國重申了加強與歐洲盟友合作的意愿，但是其對多邊主義的支持極大受限于美國國內選民與國會的意見。因此歐盟方面有學者認為美歐雙方的合作仍將是有限的。(16)Anthony Dworkin, “Americans before Allies: Biden’s Limited Multilateralism”, European Council on Foreign Relations, Jun.9, 2021, https://ecfr.eu/article/americans-before-allies-bidens-limited-multilateralism/.同時，中國的崛起與“一帶一路”倡議的提出，俄羅斯的地緣政治圖謀以及各種混合型威脅，給歐盟帶來新的地緣政治競爭不斷加劇的憂慮，使其不得不重新對其所處的外部環境進行審視。此外，經濟全球化這一理念也受到質疑。即使在歐洲內部，“全球化將使所有人受益”的想法也開始不再流行。基于對中國發展模式和發展道路的政治誤解和偏見，歐洲智庫有學者甚至宣稱，中國正以中國特色的發展模式沖擊著自由開放的貿易秩序并從中獲益。(17)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Empowering EU Member States with Strategic Sovereignty”, European Councilon Foreign Relations,25 June 2019,p.2,p.2,htps://ecfr.eu/wp-content/uploads/1_Empowering_EU_member_states_with_strategic_sovereignty.pdf.以上諸多因素極大動搖了歐盟賴以發展的多邊主義信念，迫使歐盟需要開始考慮如何在自由主義與現實政治之間進行平衡。

就歐盟內部而言，多重危機爆發，一體化進程受挫，極大損害了歐盟的力量基礎，限制了歐盟對外采取一致行動的能力。自2008年以來，債務危機使歐盟的經濟競爭力受到質疑，恐怖襲擊與難民危機暴露出歐盟在安全與防務能力方面的脆弱性，而英國脫歐更是對歐洲一體化進程本身提出了新的挑戰。多重危機侵蝕了歐洲民眾對一體化的信任，直接威脅到歐盟的力量基礎，也使歐盟面臨前所未有的“團結與共識危機”。(18)金玲：《“主權歐洲”：歐盟向“硬實力”轉型？》，《國際問題研究》2020年第1期。此外，歐洲內部民族主義的復興與民粹主義的興起也在一定程度上加劇了歐盟內部的撕裂狀況。一方面，民族主義思潮的泛濫有可能進一步激化各成員國間的意見分歧，使得共同立場的達成更為困難，為歐盟采取統一行動制造障礙。另一方面，民粹主義的回潮進一步激化了歐盟內部社會矛盾，并將一體化議題片面政治化，從而增加了民眾對一體化的負面認知，不利于歐洲一體化的進一步深化。特別是自2020年初新冠肺炎疫情爆發后，歐盟初期相對遲緩的應對策略，以及疫情應對暴露出成員國之間的矛盾與歐盟對外部產業鏈的非對稱性依賴，都使得歐盟自身作為“規范性力量”的合法性和權威性遭到削弱。

總之，在制度危機與社會撕裂的雙重作用下，歐盟內部團結正面臨前所未有的挑戰。這不僅限制了歐盟的自主行動能力，也影響到歐盟的國際形象與國際地位。在此背景下，歐盟逐漸意識到“只有歐盟各國團結一致，所謂的歐洲模式才有意義”,(19)Josep Borrell, “The Post-Coronavirus World is Already Here”, European Council on Foreign Relations, Apr.30, 2020, https://ecfr.eu/publication/the_post_coronavirus_world_is_already_here/.因此，歐盟迫切需要重新凝聚共識、團結一致，在其內外各主要政策層面全面提升自身自主性與獨立性。

三、歐盟戰略主權的多維構成要素

最初，戰略主權概念是出于應對歐盟地緣政治挑戰的考慮而提出的，其涉及的重點政策領域涵蓋經濟與金融、安全與防務、政治與外交三大層面。但隨著近年來環境問題與數字技術發展的重要性不斷凸顯，以及2020年來新冠肺炎疫情暴露出歐盟自身更多的脆弱性，戰略主權的內涵也有新的補充，由最初的三大領域擴展為包括安全主權、經濟主權、健康主權、數字主權以及氣候主權在內的五個重點領域，其多維內涵可概括如下：

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1.歐盟戰略主權的安全維度：安全主權。

安全主權是戰略主權中最為核心也最為重要的組成部分。維護歐盟自身安全、增強其抵抗外部威脅的能力同時也是戰略主權提出的主要出發點之一。就歐盟而言，冷戰結束后的很長一段時間內，在北約框架的庇護之下，歐盟并未感受到來自周邊的持續外部威脅，這也導致了部分歐盟國家長期以來在防務上的相對松懈。但是近年來，隨著所謂“中國的崛起、俄羅斯的復興以及美國戰略重點向亞太地區的轉移”，(20)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.12,p.13,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.歐盟對來自外部的挑戰與安全威脅日益敏感，并意識到其缺乏獨立捍衛自身安全的行動能力。為此，歐盟決心捍衛自身的安全主權，加強歐盟層面的合作與協調，提升成員國的自主行動能力，盡量減少自身對美國盟友的依賴。

為增強自身的安全主權，歐盟已經啟動了“戰略指南針”(Strategic Compass)計劃，以制定新的安全方針政策。通過反思和梳理，歐盟將其面臨的威脅與挑戰歸納為三類：第一，全球層面的挑戰，包括經濟全球化速度放緩、大國間經濟競爭加劇、氣候變化與資源競爭加劇、移民問題凸顯以及多邊主義國際體系受到挑戰等；第二，地區層面的挑戰，包括地區不穩定性與沖突增加、國家脆弱性凸顯、國家間關系緊張、外部勢力影響以及非國家行為體帶來的不穩定性影響增加；第三，專門針對歐盟的安全威脅，即國家與非國家行為體針對歐盟的混合型威脅，這包括破壞性技術、虛假信息、非軍事影響以及恐怖主義威脅等因素。(21)European Union External Service, “Towards a Strategic Compass”, May 2021,https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89047/towards-strategic-compass_en.上述三個層面的威脅，既包括傳統安全威脅，也包括非傳統安全威脅。有歐洲智庫學者表示，歐盟可采取的應對措施包括：增強自身在北約中的支柱作用；增強歐盟內部團結，開展聯合行動；提升自身能力，在泛歐范圍內甄別網絡攻擊的來源。(22)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.12,p.13,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.

此外，歐洲對外關系委員會還進一步明確了歐盟的南部周邊(中東與北非)、東部周邊(俄羅斯與東歐)以及東亞三個需要重點關注的地區，并提出了針對性策略。就歐盟南部周邊而言，歐盟的首要目標是維護該地區穩定。為此，歐盟可在必要時對競爭對手進行反擊，在地區武裝沖突中提升自身的影響力，繼續堅定支持在該地區推行改革，同時歐盟還應通過擴大共識促進成員國之間在該地區事務上采取聯合行動，進一步增進歐洲團結。(23)Julien Barnes-Dacey and Anthony Dworkin, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Southern Neighbourhood”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020, https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-the-southern-neighbourhood/.就東部周邊而言，歐盟的政策重心側重于法治與司法改革、媒體監管與信息戰、安全部門改革與能力建設，以及網絡與能源安全幾個重點領域，(24)Gustav Gressel, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Eastern Neighbourhood”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020,https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-the-eastern-neighbourhood/.通過提升自身行動能力應對混合型威脅與跨境犯罪。就東亞而言，歐盟的主要顧慮之一來源于中國的崛起。一方面歐盟對中國的發展模式抱有偏見，另一方面新冠肺炎疫情的爆發進一步凸顯出歐盟自身的脆弱性。在此背景下，歐盟內部有分析指出，歐盟應該以更為系統和整體性的角度審視亞洲事務，為維護自身在亞洲地區的重要戰略利益，歐盟未來應進一步擴大自身在該地區的存在與影響力，以歐盟版歐亞互聯互通戰略指導其在亞洲地區的外交政策，以實現其在環境、產業、貿易等重要領域的戰略目標。(25)Janka Oertel and Andrew Small, “Promoting European Strategic Sovereignty in Asia”, European Council on Foreign Relations,1 December 2020,https://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sovereignty-in-asia/.

2.歐盟戰略主權的經濟維度：經濟主權。

經濟主權是歐盟戰略主權的另一個重要組成部分。目前歐盟經濟主權面臨的最大挑戰來源于“經濟全球化背景下復雜的經濟相互依賴模式造就的多重非對稱性依賴”。(26)這種非對稱性依賴極大限制了歐盟的自主行動能力，主要體現在以下方面：首先，目前歐盟在供應鏈方面仍然極大依賴于其他國家，這為其他外部力量借此對歐盟進行地緣政治遏制留有余地；其次，歐盟的發展極大依賴于國際市場的公平競爭環境，但這一環境日益受到貿易保護主義與單邊主義行為的威脅；最后，歐盟賴以發展的國際金融體系也受到威脅，變為其他大國為推進自身地緣政治利益向歐盟施加制裁的工具。(27)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.因此，捍衛經濟主權意味著歐盟必須在減少非對稱性依賴與避免貿易保護主義之間尋求平衡。

在此背景下，歐盟可采取的應對舉措包括：第一，促進供應鏈多樣化并在必要時進行調整與遷移，確保關鍵性原料的供應安全，這一點在歐盟2020年3月出臺的最新產業戰略中已有所體現；(28)European Commission, “Making Europe’s Businesses Future-ready: A new Industrial Strategy for a Globally Competitive, Green and Digital Europe”, Mar.10, 2020, https://ec.europa.eu/growth/content/making-europes-businesses-future-ready-new-industrial-strategy-globally-competitive-green-0_en.第二，大力維護歐盟內部與國際層面的公平商業競爭環境，這需要歐盟進一步將其內部的公平競爭規則國際化；第三，阻止并應對二級制裁，歐盟應進一步完善現有的貿易交換支持工具，提升并鞏固歐元的國際地位，同時進一步深化內部金融市場的一體化程度；第四，通過建立全面的綜合性歐洲投資審查系統保護國家安全關鍵性資產免受外部勢力干涉；最后，通過維護并提升自身在多邊金融機構的影響力，以應對來自不同金融機構的封鎖與限制。(29)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.

3.歐盟戰略主權的健康維度：健康主權。

健康主權是歐盟戰略主權新增的重點關注領域。全球新冠肺炎疫情的爆發和蔓延進一步凸顯出健康主權的重要性。缺乏戰略主權不僅將威脅歐盟社會的正常運轉，也會影響歐盟的經濟繁榮與增長，甚至會使歐盟參與國際地緣政治競爭的能力受到削弱。疫情初期，歐盟內部衛生系統的脆弱性不斷暴露：其一，各成員國大量依賴第三方提供關鍵性衛生與防疫物資，極大削弱了自身的自主行動能力；其二，歐盟相關機構反應遲緩，造成預報不及時、應對不利、援助不到位等各種問題，加劇了歐盟內部的分裂；其三，歐盟內部各成員國衛生系統發展水平千差萬別，難以達成有效合作、采取集體行動。在此背景下，歐盟逐漸意識到衛生系統與防務系統一樣也是關乎自身戰略安全的重要因素。(30)Jonathan Hackenbroich, Jeremy Shapiro and Tara Varma, “Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics”, European Council on Foreign Relations, 29 June 2020,https://ecfr.eu/publication/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics/.

總體而言，為捍衛自身健康主權，歐盟一方面需要開展廣泛有效的國際合作，另一方面也需要與關鍵競爭對手就稀缺醫藥衛生資源與關鍵性技術展開競爭。(31)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.7,pp.7-8,pp.10-12,p.5,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.目前歐盟已開始運用自身的監管權增強危機應對能力，同時盡可能提升關鍵性醫藥產品與防護裝備供應鏈的多樣性。歐洲對外關系委員會提出未來歐盟應進一步將此類舉措機制化，具體包括六個方面：第一，進一步維護歐盟單一市場，完善歐盟衛生基礎設施建設與民事保護機制，建立健全預警機制，降低疫情對單一市場的沖擊；第二，推動建立統一的醫療衛生系統標準，彌補成員國間發展差距，規范病人與人口流動；第三，進一步加強對醫藥、醫療器械等重點產業領域的投資保護，在全部成員國推進落實投資審查機制，確保將醫療衛生投資納入審查范圍；第四，規劃并保護關鍵性供應鏈，同時對供應鏈進行全面審查，保護歐盟免受經濟脅迫與遏制；第五，進一步推動與資助相關醫學研究與發展，建立可以快速調動的應急醫藥衛生研發資金；第六，在多邊機構中協調設立全球性衛生健康議程。(32)Jonathan Hackenbroich, Jeremy Shapiro and Tara Varma, “Health Sovereignty: How to Build a Resilient European Response to Pandemics”, European Councilon Foreign Relations, 29 June 200,https://ecfr.eu/publication/health_sovereignty_how_to_build_a_resilient_european_response_to_pandemics/.簡言之，維護健康主權需要歐盟在市場機制、衛生標準、產業政策等多個領域統籌協調，出臺整體性、系統性的解決方案，這對當下歐盟應對新冠肺炎疫情至關重要。

4.歐盟戰略主權的數字維度：數字主權。

數字主權是信息時代背景下歐盟戰略主權的又一重點關注領域。面對科學技術的快速發展，歐盟意識到研發并掌握高新科學技術、參與制定技術標準與規范已經成為影響地緣政治競爭的重要因素之一。(33)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.17,p.18,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.當今世界各國大力發展高新技術，并試圖在快速發展的數字時代占據經濟與地緣政治優勢。以人工智能領域為例，中美兩國在人工智能研發與應用方面的發展已經給歐盟帶來巨大壓力。(34)殷佳章、房樂憲：《歐盟人工智能戰略框架下的倫理準則及其國際含義》，《國際論壇》2020年第2期。這一趨勢使歐盟的脆弱性進一步暴露，主要體現在以下方面：首先，歐盟缺乏具有全球影響力的高新技術企業，導致自身在地緣政治競爭中處于相對被動的局面；其次，歐盟內部自由開放的單一市場為外部科技巨頭介入留有可乘之機，致使歐盟很難在保持市場開放與嚴格規范外國投資中尋求平衡；最后，在科技議題方面歐盟還未形成統一的共同立場，部分成員國甚至未能意識到此類共同立場的重要意義。(35)

與此同時，有分析指出，歐盟自身的相關機制優勢也為其創造了發展機遇。首先，歐盟可充分利用自身的機制性、規范性優勢塑造國際環境，推動歐盟模式在世界范圍內的擴散；其次，歐盟可利用自身在競爭政策上的主導性獲取在關鍵新興技術領域的發展優勢；最后，歐盟可在中美競爭中扮演調停者的角色，同時并不排除在必要時與其中一方展開合作以對抗另一方的可能。(36)具體而言，為增強自身的數字主權，歐盟需采取的主要舉措包括：第一，在發揮自身制度性力量的同時提升自身科技實力，力爭成為科技強權；第二，抓住新一波科技浪潮的發展機遇，充分發揮自身在邊緣計算等方面的優勢；第三，加強歐盟內部團結，就數字技術的重要戰略價值達成共識并形成共同立場；(37)Carla Hobbs et al., “Europe’s Digital Sovereignty: From Rulemaker to Superpower in the Age of US-China rivalry”, European Council on Foreign Relations, 30 July 2020,https://ecfr.eu/publication/europe_digital_sovereignty_rulemaker_superpower_age_us_china_rivalry/.第四，在歐洲范圍內建立匿名人工智能研發數據庫，建立健全倫理監管框架；第五，加強與日本、韓國等亞洲技術強國在產業與技術監管政策方面的協調與合作。(38)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.17,p.18,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.此類舉措，對進一步維護歐盟的技術優勢具有重要戰略意義。

5.歐盟戰略主權的氣候維度：氣候主權。

氣候主權與健康主權都是歐盟戰略主權的新增組成部分。其重要性的凸顯與近年來歐盟在面對氣候問題時暴露出的脆弱性息息相關。歐盟已經認識到極端天氣、水資源短缺、生物多樣性減少等氣候問題不僅會對自身造成直接影響，還可能導致歐盟周邊地區不穩定與移民流入，對歐盟產生間接影響。(39)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.19,pp.20-21,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.根據《歐盟共同氣候變化成本評估計劃》的相關預測，到2050年僅海平面上升一項就可給歐盟造成1 350億—1 450億元的經濟損失。(40)Paul Watkiss et al., “The Economic Cost of Climate Change in Europe: Synthesis Report on COACCH Interim Results”, Policy brief by the COACCH project, October 2019,https://www.coacch.eu/wp-content/uploads/2019/11/COACCH-Sector-Impact-Economic-Cost-Results-22-Nov-2019-Web.pdf.在此背景下，歐盟于2019年12月出臺了《歐洲綠色協議》，致力于在2050年將歐洲建設成為全球首個氣候中性的大陸，促進經濟發展，提升人民健康水平與生活質量。(41)European Commission, “The European Green Deal Sets out How to Make Europe the First Climate-neutral Continent by 2050, Boosting the Economy, Improving People’s Health and Quality of Life, Caring for Nature, and Leaving no one Behind”, Dec.11, 2019, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_6691.2020年9月歐盟進一步提出將歐洲復興基金的37%用于解決環境問題的相關支出。(42)European Commission, “Questions and Answers: Commission Presents Next Steps for 672.5 Billion Recovery and Resilience Facility in 2021 Annual Sustainable Growth Strategy”, Sep.17, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1659.然而，氣候問題是全球性問題，需要世界各國協同努力，僅靠歐盟自身力量很難有所改觀，反而可能使歐盟商品在價格低廉的碳密集型產品面前失去競爭力。因此為進一步捍衛自身氣候主權，歐盟在與其他國家展開競爭的同時也應廣泛開展國際合作，就節能減排與中、美等重要大國達成共識。

為此，歐洲智庫學者強調，歐盟需采取的舉措包括：第一，充分利用歐盟的技術優勢與巨大單一市場，建立健全清潔技術的監管機制；第二，在各種多邊框架下推進設立綠色發展相關議程；第三，貫徹實施《歐洲綠色協議》，在全球范圍內推動節能減排；第四，在對外援助中將《歐洲綠色協議》與可持續發展政策相結合，重點幫助其發展可再生資源與綠色技術；第五，由法德牽頭在印太地區開展旨在減少碳排放、保護物種多樣性的戰略性合作，進一步完善歐盟的全球性氣候戰略計劃。(43)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.19,pp.20-21,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.可見，圍繞氣候主權的構建與歐盟各類應對氣候變化的政策措施密切相關。

四、歐盟戰略主權的國際含義

歐盟戰略主權概念的提出意味著歐盟更重視以地緣政治視角審視并處理自身對外關系，也意味著歐盟意識到了自身存在的非對稱性依賴與脆弱性，并開始進行相應戰略調整，其蘊含的國際含義值得關注。

首先，由于戰略主權概念將地緣政治競爭視角納入其中，因此該概念的提出意味著歐盟將有可能以更加獨立、更加強硬的形象出現在國際舞臺。在地緣競爭視角下，歐盟感覺自身面臨日益復雜的外部環境：比如，美國退出并削弱多邊主義框架、推行貿易保護政策一度成為“新常態”；自烏克蘭危機以來，俄羅斯的諸多行動被歐盟視為對現存國際秩序的挑戰；土耳其在東地中海的頻繁活動也給地區穩定帶來隱患。(44)參閱Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”, European Parliamentary Research Service,September 2020,p.4, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/652069/EPRS_BRI(2020)652069_EN.pdf.因此，戰略主權概念將使歐盟堅定以自身能力捍衛自身利益，并在世界范圍內試圖推進歐盟價值觀的傳播。這意味著歐盟將更強調加強內部團結、達成共同立場，“用一個聲音說話”；也意味著歐盟將利用自身某些規范性與機制性優勢參與國際標準制定與國際議題設定，謀求更大國際話語權。此外，歐盟追求戰略主權也意味著其將對自身施加影響力的方式進行反思與調整。歐盟在2016年《外交與安全政策全球戰略》中已明確指出，“對歐盟而言，軟實力與硬實力的發展應該齊頭并進”。(45)European Union Global Strategy, “A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”, June 2016,p.4,htps://eas.europa.eu/sites/eas/files/eugs_review_web_0.pdf.這表明歐盟已不再滿足于只依靠傳統的以規范與價值觀吸引力為中心的軟實力，而是開始考慮一種綜合性解決方案——巧實力。但由于硬實力政策工具的發展需要時間，因此，未來歐盟很可能會“軟力硬施”，即沿用現存的軟實力政策工具(如經濟制裁)，但會在地緣政治考量下采取更加自主且強硬的運作方式。(46)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”, European Parliamentary Research Service, September 2020,pp.5-6.

其次，戰略主權概念的提出也意味著歐盟將重新思考并調整跨大西洋伙伴關系。跨大西洋伙伴關系與多邊主義國際秩序、自由開放的國際貿易體系并稱為歐盟賴以發展的三大支柱，為此歐盟重視保持與美國的盟友關系。即使在提出戰略主權、戰略自主等一系列旨在增強自身自主行動能力的概念后，歐盟官方和智庫學者都認為維系并深化跨大西洋伙伴關系符合歐盟的戰略需求，但強調需要改變其與美國的相處方式。因此，在戰略主權概念指導下，歐盟將努力調整自身在跨大西洋伙伴關系中的定位，成長為美國得力的合作伙伴，在跨大西洋伙伴關系中承擔更大責任，但同時保留自身與美國平等協商的權利，謀求更多的獨立性，即“從美國的追隨者變為平等的合作伙伴”。(47)Giovanni Grevi, “Strategic Autonomy for European Choices: The key to Europe’s Shaping Power”,European Policy Centre, Discussion Paper, Europe in the World Programme, Jul.19, 2019, p.4, https://wms.flexious.be/editor/plugins/imagemanager/content/2140/PDF/2019/190719_Strategicautonomy_GG.pdf.此外，也需要注意歐美之間的分歧在某些領域呈現擴大趨勢，跨大西洋伙伴關系也面臨前所未有的考驗。以美歐在伊朗核問題上的不同立場為例，歐盟比以往更加清晰地意識到雙方的分歧及自身對美國的非對稱性依賴關系所暴露出的脆弱性。因此，歐盟在繼續與美國保持盟友關系的同時，也開始提升自身在出現分歧后獨立采取行動的能力，甚至在必要時對美國立場提出挑戰。(48)Julien Barnes-Dacey and Anthony Dworkin, “Promoting European Strategic Sovereignty in the Southern Neighbourhood”,European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,htps://ecfr.eu/publication/promoting-european-strategic-sover-eignty-in-the-southern-neighbourhood/.因此，如何處理歐美關系對歐盟而言一直是一個十分微妙的挑戰，(49)Mark Leonard and Jeremy Shapiro, “Sovereign Europe, Dangerous World: Five Agendas to Protect Europe’s Capacity to Act”, European Councilon Foreign Relations,1 December 2020,p.3,htps://ecfr.eu/publication/sovereign-europe-dangerous-world-five-agendas-to-protect-europes-capacity-to-act/.歐盟將在減少對美依賴的同時繼續維系其與美國的盟友關系。

最后，戰略主權概念的強調意味著歐盟對華疑慮的進一步提升，中歐關系中的競爭性因素可能會進一步凸顯。歐盟2019年發布的新對華政策文件中，除了將中國定義為“合作伙伴”與“談判伙伴”外，還將中國定義為“經濟競爭者”與“系統性競爭對手”，(50)European Commission, “EU-China—A Strategic Outlook”, Strasbourg, 12.3.2019, JOIN(2019) 5 final, p.1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019JC0005&from=EN.就此而言，歐盟的對華疑慮是在上升。從具體層面看，在戰略主權涉及的安全、經濟、健康、數字與氣候五個重點領域，歐盟方面均表示出不同程度的對華顧慮。安全主權方面，歐盟最近頻繁以所謂人權問題為借口，針對香港問題、涉疆問題等進行了一系列歪曲性解讀或指責，損害了中歐關系的政治互信和民意基礎；經濟主權方面，歐盟對中國的經濟發展模式抱有明顯政治偏見，存在經濟行為政治化解讀傾向，甚至將經貿競爭與摩擦上升至制度競爭層面；(51)金玲：《“主權歐洲”、新冠疫情與中歐關系》，《外交評論》2020年第4期。健康主權方面，歐盟對自身過分依賴中國制造業供應鏈的現狀表示憂慮；數字主權方面，歐盟對中國人工智能、5G等高新技術發展的警惕程度不斷提升；氣候主權方面，歐盟對中國在氣候議題上的承諾仍不滿足，宣稱中國應當承擔更多責任。此外，歐盟內部也有聲音懷疑中國對其采取“分而治之”的政策。特別是新冠肺炎疫情以來中國與部分歐洲國家的合作也被歐洲內部某些勢力抱有偏見地政治化解讀。因此，隨著歐盟對戰略主權的強調，中歐關系中的某些分歧會被歐洲部分媒體和歐洲政客刻意放大或歪曲，很大程度上會損害中歐關系的民意基礎，并可能增添雙邊關系中的復雜性和不確定性。

五、結語

盡管目前戰略主權這一概念主要出現在學術界與歐洲智庫的相關討論中，歐盟官方層面直接使用戰略主權的相關表述尚比較少，但需要注意的是，戰略主權理念及其對地緣政治的強調已經開始進入歐盟的官方視野，并出現了將戰略主權、戰略自主與歐洲主權幾個概念混合使用的情況。就歐盟官方相關表態而言，歐盟委員會主席馮德萊恩在上任之初就明確表示要建立一個“地緣政治的歐委會”，同時歐盟外交與安全政策高級代表博雷利也表示歐盟將“學會以實力說話”。(52)Daniel Fiott, “Uncharted Territory? Towards a Common Threat Analysis and a Strategic Compass for EU Security and Defence”, European Union Institute for Security Studies, 9 July 2020,https://www.iss.europa.eu/content/uncharted-territory-towards-common-threat-analysis-and-strategic-compass-eu-security-and.2020年9月，歐洲議會研究服務中心(EPRS)的政策簡報也提出追求戰略主權的設想，并進一步明確相關舉措。歐洲對外關系委員會對重點戰略區域的關注也在其中有所體現。(53)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”,European Parliamentary Research Service,September 2020.目前歐盟內部已注意到其多維內涵，并逐漸將其納入主權歐洲的建設進程，后續影響值得關注。

總體上，歐盟追求戰略主權意味著未來歐盟將在多邊主義與保護主義、自由主義與現實主義兩對關系中尋求平衡。就其政策傾向而言，未來歐盟將繼續在多邊主義的制度框架下，更傾向采取綜合考慮自身利益和價值觀追求的政策。因此，歐盟可能會根據議題領域的不同更有選擇性地選擇合作伙伴，比如和中國就氣候問題展開合作，與美、日合作推動世貿組織改革，與美國聯手對世界衛生組織進行改革等。(54)Suzana Anghel, “Strategic Sovereignty for Europe”,European Parliamentary Research Service,September 2020, p.5.簡言之，盡管戰略主權的提出突出了地緣政治競爭因素，歐盟也宣稱更重視“用實力說話”，但有原則的實用主義將是歐盟對外政策的基本方針，多邊主義國際體系則是其施展巧實力的主要平臺。

此外，還需注意歐盟在追求戰略主權的過程中也面臨著不同程度的限制因素，其中比較突出的即為不同成員國之間的政策分歧。一方面，各成員國出于自身利益的不同考慮較難達成普遍共識；另一方面，歐盟重要外交決策的全體一致原則也對其統一行動的實施形成了某種機制性限制。這在歐盟內部對華政策差異方面表現明顯。比如，近年來匈牙利相較于其他成員國更加重視發展積極的對華政策，歐爾班政府2021年以來多次使用一票否決權阻止歐盟涉港聲明的發表，這一度引起歐盟及部分成員國不滿，也再次表明歐盟所謂的共同外交在實踐中仍難以真正貫徹；德國政府出于自身經濟利益的考慮，仍未放棄“以貿易促變革”的對華策略；(55)David Hutt, “Germany’s ‘Change Through Trade’ Fallacy With China”, The Geopolitics, Jul.25, 2020, https://thegeopolitics.com/germanys-change-through-trade-fallacy-with-china/.法國馬克龍政府作為歐洲主權的提出者與倡導者，為體現自身政策的自主性，也有將中國視為合作伙伴的傾向。(56)Maartje Wijffelaars, Elwin de Groot and Michael Every, “Three Scenarios for EU-China Relations: But One Direction of Travel?”, Rabo Research, Aug.5, 2021, https://economics.rabobank.com/publications/2021/august/three-scenarios-for-eu-china-relations/.因此，對歐盟而言，如何調和各成員國對外政策，在集體行動乃至身份認同上達成共識仍任重而道遠。