基于案例的電子公文單軌制瓶頸與對策研究

楊 濯 王子鵬/江蘇開放大學

1 引言

關于電子檔案管理模式，學界不滿足于單套制而傾向于單軌制，錢毅倡導“以單軌制為核心的電子文件管理模式”[1]；薛四新分析電子檔案單軌制管理關鍵因素及可能突破的路徑和方法[2]；浙江檔案機構深化“最多跑一次”事項電子化歸檔工作，截止到2020年已累計歸檔政務服務事項電子文件1200多萬件，基本符合電子檔案單軌制管理模式[3]。

雖然“用電子方式管理文件、檔案的單軌制漸行漸近也就是一種歷史的必然了”，但“環(huán)顧今日國內(nèi)實踐，真正走上這條道路的單位和項目依然寥寥，等待觀望懷疑氣氛還十分濃厚”[4]。解釋“理論熱、實踐冷”的現(xiàn)象，需要深入電子檔案管理一線研究單軌制瓶頸問題。新修訂檔案法第三十六條規(guī)定，“……積極推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)等相互銜接”，辦公自動化系統(tǒng)作為業(yè)務系統(tǒng)的一種，單獨提出暗含“電子公文更容易實現(xiàn)單軌制管理”之意。本文采用案例研究方法，以江蘇開放大學電子公文單軌制實驗為研究對象，捕捉和追蹤電子公文單軌制實踐與理論的矛盾點，梳理總結電子公文單軌制主客觀瓶頸因素并提煉對策建議。

2 案例概況

不同機構的電子公文管理邏輯大同小異，而一個適當?shù)陌咐妥阋苑从超F(xiàn)有理論的缺失或是新的研究方向[5]。高校檔案工作的典型性和極端性，使其成為研究電子公文單軌制的合適案例。一是《高等學校檔案管理辦法》規(guī)定“高校檔案由高校檔案機構保管”，電子公文全生命周期管理皆在高校內(nèi)部完成；二是高校信息化水平較高，有利于開展電子公文單軌制實踐；三是知識分子群體檔案意識較強，倒逼檔案工作進步。江蘇開放大學除具備上述特征外，文秘機構和綜合檔案室共同隸屬于學校辦公室，電子公文全軌道管理屬于學校辦公室內(nèi)部事務，更易于統(tǒng)籌協(xié)調。

目前，江蘇開放大學辦公自動化系統(tǒng)已對接電子檔案管理信息系統(tǒng)，初步實現(xiàn)文檔一體化。學校所有發(fā)文，在辦公自動化系統(tǒng)內(nèi)起草、流轉、簽批、發(fā)布；學校收文95%為電子文件，來源于江蘇教育辦公協(xié)同平臺、國家開放大學電子政務平臺等。無論收文還是發(fā)文，辦結后歸入電子檔案管理信息系統(tǒng)“預立卷庫”，經(jīng)過“整理庫”后轉變?yōu)殡娮訖n案存入“檔案庫”。從流程上看，電子公文從產(chǎn)生到歸檔全軌道數(shù)字態(tài)，雙套制在邏輯上難以自洽，實行單軌制勢在必行。但是，案例分析顯示電子公文單軌制面臨客觀、主觀方面的瓶頸。

3 推進電子公文單軌制的瓶頸研究

3.1 客觀瓶頸

3.1.1 從“法律認定”到“社會普遍接受”存在時間差

馮惠玲認為，“現(xiàn)有法律法規(guī)基本可以滿足電子文件證據(jù)力的認定”，但“我們還缺少一部高階位的綜合性基本法，全面認定電子文件的法律證據(jù)力和行政有效性”[6]。而新修訂檔案法正好填補了這一空白，其三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。在法律意義上，只要做到新修訂檔案法規(guī)定的“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，即可保證電子檔案具有憑證性價值。

普法需要時間。目前，江蘇開放大學檔案利用實踐無處不體現(xiàn)出大眾對“白紙黑字”的執(zhí)念，利用者要求查閱紙質檔案原件這一慣性可能持續(xù)較長時間。高校檔案機構自行保管檔案，當遇到巡視巡察、各類型糾紛等事件需要提供檔案支撐時，在無第三方權威機構認證的情況下紙質檔案更具說服力。雖然電子檔案的法律證據(jù)力毋庸置疑，但高校檔案機構希望以最小代價實現(xiàn)具有公信力的檔案利用服務，而動輒上升到法律層面（甚至需要法庭仲裁）確定檔案證據(jù)力是高校不愿意面對的局面。顯然，在全社會普遍認同電子檔案憑證價值前，高校檔案機構難以開展電子公文單軌制管理實踐。

3.1.2 單軌制缺乏中微觀層面的政策制度支持

從行政角度，江蘇開放大學作為省屬高校，其開展電子公文單軌制改革須依據(jù)相關文件和規(guī)章制度執(zhí)行，否則決策合理性、有效性存疑。國家檔案局第14號令《關于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》，明確了“符合國家有關規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”，但“本辦法所稱的電子公文，是指各地區(qū)、各部門通過由國務院辦公廳統(tǒng)一配置的電子公文傳輸系統(tǒng)處理后形成的具有規(guī)范格式的公文的電子數(shù)據(jù)”。江蘇開放大學辦公自動化系統(tǒng)非國務院辦公廳配置，不適用于執(zhí)行國家檔案局第14號令。

從技術角度，2021年6月1日即將實施的《黨政機關電子公文歸檔規(guī)范》，為推進電子公文單軌制提供了參考標準，且“企業(yè)事業(yè)單位的電子公文的歸檔和處理可參照執(zhí)行”。此《規(guī)范》易于實現(xiàn)單套制，但仍未解決單軌制的核心難題——數(shù)據(jù)孤島問題。目前，在紙媒時代常見的各類報表，已逐漸被各業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫類文件取代。電子公文在辦公自動化系統(tǒng)里辦結，但相關數(shù)據(jù)上報在其他業(yè)務系統(tǒng)中完成，如資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)、人才培養(yǎng)工作狀態(tài)數(shù)據(jù)、高等教育基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。數(shù)據(jù)填報完成后，形成脫離業(yè)務系統(tǒng)無法讀取的數(shù)據(jù)庫文件，這些業(yè)務系統(tǒng)由上級機關部門管理，高校檔案機構無法構建其軟硬件環(huán)境，打印相關報表形成紙質文件存檔實屬無奈之舉。電子公文單軌制亟需上級機關部門加強中微觀層面的政策制度支持，實現(xiàn)辦公自動化系統(tǒng)與其他業(yè)務系統(tǒng)的上下互通和左右互認，為實現(xiàn)單軌制掃清障礙。

3.1.3 單軌制理論方法無法兼容有紙環(huán)境

電子公文單軌制面臨兩難：如果按照傳統(tǒng)模式收集紙質檔案，則不可稱為純粹的單軌制；如果參照“登記室原則”，只收集辦公自動化系統(tǒng)中登記的電子公文，實施單軌制毫無困難，但要承擔檔案收集不全的風險。因為在真實的歸檔環(huán)境中，檔案館員會以每一份文件為線索開展檔案收集工作，探尋該文件是否產(chǎn)生關聯(lián)文件，如請示與批復、報告與批示、函與復函等，無論是按卷整理，還是按件整理，這種以文件為線索開展收集的傳統(tǒng)是確保檔案體系齊全完整的重要手段。

江蘇開放大學上級來文，凡涉及上報材料，除參會通知報電子回執(zhí)外，其他反饋材料均需要提供加蓋印章的紙質版。學校發(fā)文亦會產(chǎn)生紙質檔案，比如中層干部選聘工作，雖然選聘方案發(fā)布、選聘結果公示、任職文件發(fā)布等皆在辦公自動化系統(tǒng)完成，但是相關選票、談話筆記、鑒定材料等內(nèi)容皆是紙質版本，這些文檔將成為上級巡視巡察的重要查閱對象，須做好存檔工作。綜上，在辦公自動化背景下，公文處理仍然無法完全擺脫對紙質載體的依賴，這是電子公文單軌制無法回避的問題。

3.2 主觀瓶頸

3.2.1“消極態(tài)度”并非源于“專業(yè)能力不足”

一線檔案館員容易對單軌制持消極態(tài)度，但這一現(xiàn)象不能完全歸因于“專業(yè)能力不足、管理方法落后、管理技術缺位等不懂、不會、不行的情況還十分普遍和嚴重，成為很多機構和檔案館電子文件管理啟動難、進展慢的直接原因”[7]。案例表明，即使檔案館員觀念新、能力強，也對推動電子公文單軌制助力有限。江蘇開放大學綜合檔案室3位檔案館員，分別為南京大學、蘇州大學和黑龍江大學的檔案學碩士，年齡為37歲、31歲和26歲，工作干勁足、創(chuàng)業(yè)干事意愿強，樂于接受檔案管理新理論，具備根據(jù)相關規(guī)章制度創(chuàng)新檔案工作的能力。退一步講，即使檔案館員能力有限，以高等學校的人才儲備推動電子公文單軌制亦非難事。現(xiàn)實情況是，雙套制尚能滿足檔案工作需要，而單軌制改革風險大、回報小，難以激勵檔案機構主動作為。

3.2.2 雙套制未到非改不可的程度

雙套制的問題主要被歸納為：浪費紙張、歸檔流程繁瑣、多種電子文件格式無法打印、容易產(chǎn)生憑證性混亂等，上述客觀事實無需贅述。案例分析顯示，這些問題不足以導致雙套制的崩潰，原因在于：一是與企業(yè)致力于壓縮檔案管理成本不同，機關和事業(yè)單位的檔案機構雖有節(jié)能要求，但為了確保電子公文管理萬無一失，紙張、耗材經(jīng)費是可以承受的正常開支；同時，實行電子公文單軌制亦存在成本，如招聘人才、研發(fā)或采購電子文件長期保存系統(tǒng)等。二是歸檔流程繁瑣，恰巧可以反映檔案機構的專業(yè)性，體現(xiàn)檔案館員的工作業(yè)績。三是電子公文中無法打印的文件數(shù)量不大，將其以數(shù)字態(tài)存檔不妨礙打印其他電子公文。四是憑證性混亂在實踐中并不突出，因為雙套制意味著憑證性以紙質檔案為主、以電子檔案為輔。綜上，電子公文雙套制工作模式雖存在問題，但尚未到非改不可的地步。

3.2.3 單軌制可能削弱檔案機構權益

單軌制將顛覆現(xiàn)有檔案工作模式，檔案機構賴以維系的資源將不復存在或大量減少。《檔案館建設標準《檔案館建筑設計規(guī)范》《綠色檔案館建筑評價標準》《機關檔案管理規(guī)定》等，為檔案館（室）軟硬件建設制定了專業(yè)的標準規(guī)范。但如果實施單軌制，理論上檔案機構只保留辦公用房、服務器機房即可。以江蘇開放大學為例，2019年學校行政機構改革，在“學校辦公室”后面加掛“檔案辦公室”，為以綜合檔案室為基礎成立檔案館做前期準備。同時，學校正處在戰(zhàn)略機遇期和轉型期，新校區(qū)建設正有序推進，檔案機構將以新校區(qū)建設為契機，謀劃構建一流的高校檔案館軟硬件條件，推動學校檔案工作跨越式發(fā)展。如果實施單軌制，相關技術保障由信息化處負責，學校并無成立檔案館的必要。在此背景下，檔案館員的職業(yè)價值難以彰顯、晉升空間無法拓展，容易對單軌制持消極態(tài)度。

4 推進電子公文單軌制的對策建議

4.1 認知層面：保持耐心，漸進推動電子公文單軌制

單軌制的發(fā)展將是一個漸進的過程，其最終實現(xiàn)應略微滯后于純粹的無紙化辦公。根據(jù)IDC（International Data Corporation）報告顯示，2019年中國整體打印機耗材總出貨量達到9585.6萬支，其中激光耗材同比2018年甚至增長了6.3%[8]。從辦公耗材的數(shù)據(jù)看出，雖然從技術層面早已具備實現(xiàn)無紙化辦公的條件，但是人類在辦公實踐中仍然依賴紙質文件。

圖書館學理論與實踐可以用來做類比。美國著名圖書館情報學家F·W·蘭開斯特早在20世紀下半葉提出過著名的“無紙化社會”預言，“到 2000 年，人類將會進入無紙化社會，圖書館終將消亡”[9]。這一預言已被證偽，數(shù)字圖書館并未取代紙質圖書館，而是與紙質圖書館并行不悖。以此類推，電子檔案和紙質檔案將并存相當長的歷史時期，電子公文單軌制的實現(xiàn)不會一蹴而就，檔案界需要對單軌制的最終實現(xiàn)保持耐心，利用好時間窗口在理論上加強研究、實踐上循序漸進。

4.2 理論層面：創(chuàng)新單軌制理論以兼容有紙環(huán)境

目前，單軌制理論基本上對“紙張”采取零容忍的態(tài)度，即“單軌制之‘軌’是指無紙管理全流程，任何一個階段的缺位和‘脫軌’都會使單軌制流于失敗”[10]，這一理論假設有待商榷。學界需深入檔案實踐一線加強調查研究，創(chuàng)新單軌制理論以符合檔案工作需要和發(fā)展趨勢。首先，“技術實現(xiàn)”和“人類選擇”之間并無必然因果關系，人類雖然具備無紙化辦公技術條件，但真實的辦公場景常常是電子公文、紙質公文并存，檔案機構無法逆向強求無紙化辦公環(huán)境。其次，辦公環(huán)境中產(chǎn)生的紙質公文具有原始記錄性，其與電子公文形成不可分割的整體，檔案館員不能強求“單軌”而否認紙質文件價值，更不能放棄歸檔或直接銷毀。第三，應擺脫“非黑即白”的理論傾向，檔案實踐無需在雙套制與單套制、雙軌制與單軌制之間作非此即彼的選擇，而應立足檔案工作實際創(chuàng)新理論研究，探索合理的電子公文管理模式。

4.3 實踐層面：以系統(tǒng)工程思維推進電子公文單軌制

作為一項系統(tǒng)工程，電子公文單軌制在技術層面較為樂觀，《黨政機關電子公文歸檔規(guī)范》《電子檔案管理系統(tǒng)通用功能要求》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》等國家標準已基本滿足需要。即使遇到技術難題，在檔案界全力做好數(shù)字轉型的大背景下，相關技術攻關亦非難事。

在技術條件基本滿足的情況下，推動電子公文單軌制應重點做好三方面工作。一是檔案機構要獲得上級機關和平行部門的支持，實現(xiàn)辦公自動化系統(tǒng)與各相關業(yè)務系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)電子公文辦理全軌道無縫銜接。二是在全社會尚未普遍認可電子公文憑證價值的情況下，國家和縣級以上地方檔案主管部門、中央和縣級以上地方各級各類檔案館應做好電子公文憑證價值支撐服務，必要時提供具有公信力的第三方認證。三是激勵檔案機構和檔案館員主動作為，在各類型檔案館（室）評優(yōu)、職稱評審等活動中，將電子公文單軌制作為一項重要的考察指標。