檔案利用權利保障的難點與對策
——基于國家檔案館義務履行的視角

常大偉 董秀月 董一超/鄭州大學

檔案利用權利是檔案利用權利主體依法利用檔案館保存的檔案信息和檔案內容的權利。2021年1月1日開始實施的新修訂《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“新修訂檔案法”），明確規定國家機關、企業事業單位、公民等享有依法利用檔案的權利，進一步將檔案利用權利從事實權利固化為法律權利，符合《立法法》權利與義務相協調的要求[1]。從權利主體、權利內容和權利過程三個維度來看，檔案利用權利主體是檔案利用權利的行使者和受益者，涉及各類組織、機構和個人；檔案利用權利內容是關于權利主體以何種方式獲得何種檔案服務的規定，主要表現為檔案利用權利主體在獲取和利用檔案信息過程中所享有的權利和利益；檔案利用權利過程是權利主體行使檔案利用權利的具體行為，表現在國家檔案館履行檔案服務義務和檔案利用權利主體行使檔案利用權利兩個方面。因此，從國家檔案館義務履行的視角探討檔案利用權利實現的難點與對策，對保障檔案利用的法定權利和促進新修訂檔案法的落地具有積極意義。

1 國家檔案館在檔案利用權利保障中的義務

從檔案利用權利保障的發展進程來看，前幾版檔案法并未明確寫出“權利”一詞，也未列出檔案利用權利保障或救濟的相關措施[2]。檔案治理現代化的推進，要求對檔案收集范圍、鑒定標準、開放利用等方面的規制性規則作出調整，實現檔案信息權利由單純的國家壟斷轉變為在國家、社會組織和公民之間進行重新配置[3]。鑒于此，新修訂檔案法圍繞檔案利用權利的行使和保障問題進行新的制度建構，為檔案利用權利的實現提供了強有力的法律支撐。從新修訂檔案法關于檔案利用服務工作的相關規定來看，國家檔案館在檔案利用權利保障中主要擔負著檔案利用服務告知義務、檔案利用服務給付義務和檔案利用服務保障義務。

1.1 檔案利用服務告知義務

檔案利用服務告知義務指國家檔案館利用網站、新媒體等平臺，依法公開檔案機構相關政務信息、所開放檔案信息、檔案利用制度信息、檔案利用途徑和利用方式信息等，保障檔案權利主體知情權的義務。如，新修訂檔案法第二十七條關于國家檔案館在一定期限內推進檔案向社會開放的相關規定，就是對國家檔案館履行檔案利用服務告知義務的要求。

1.2 檔案利用服務給付義務

檔案利用服務給付義務指國家檔案館通過提供檔案信息查詢、編研產品、文獻參考、決策咨詢等方式兌現服務，維護檔案利用權利主體合法權益的義務。如，新修訂檔案法第二十六條和二十九條關于國家檔案館為突發事件提供文獻參考、決策支持以及為企事業單位進行經濟建設、科學研究等提供檔案利用的規定，體現了國家檔案館履行檔案利用服務給付義務的要求。

1.3 檔案利用服務保障義務

檔案利用服務保障義務是指國家檔案館通過優化檔案資源結構、推進檔案開放鑒定、簡化檔案利用程序、構建檔案服務平臺、創新檔案服務形式、提升檔案服務能力等方式，為檔案利用權利主體提供便捷、高效的檔案利用服務的義務。如，新修訂檔案法第二十八條和四十一條關于國家檔案館應通過多種措施為檔案利用創造條件的規定，反映了國家檔案館履行檔案利用服務保障義務的要求。

2 國家檔案館在檔案利用權利保障中的難點

檔案利用權利的實現狀況在很大程度上取決于國家檔案館提供檔案利用服務的水平。而檔案開放鑒定工作的進程、檔案利用服務的能力和檔案利用服務的機制，又直接影響了國家檔案館的檔案服務水平。結合檔案工作實踐來看，國家檔案館在三個方面還存在若干不足，形成了檔案利用權利保障的難點。

2.1 檔案開放鑒定進程較為緩慢

按照檔案法和相關檔案制度的要求及時推動檔案開放鑒定，既是國家檔案館履行自身職責的內在要求，也是保障社會檔案利用權利的重要前提。但從檔案開放鑒定的工作實踐來看，一方面部分國家檔案館在檔案開放鑒定的人員和精力上存在不足，難以在規定時間內全面完整地對所有需要開放審核的檔案進行鑒定，檔案開放鑒定的質量不高、效率較低；另一方面，部分國家檔案館以所需開放審核的檔案涉及國家安全、個人隱私或知識產權為由，延期或者拒絕開放本可以向社會開放的檔案，延緩了檔案開放鑒定工作的進程。此外，在開放鑒定的技術方法層面，還面臨著檔案數據化程度較低與大規模內容解析之間的矛盾、檔案開放鑒定實施的知識系統化程度不足、個人信息權利保護的新要求等多重挑戰[4]，檔案開放鑒定工作進展受到影響。

2.2 檔案利用服務能力相對不足

檔案利用服務能力是將檔案館藏呈現給檔案利用主體，實現檔案價值的重要途徑。加強檔案利用服務平臺建設，推進基于數字檔案資源整合與共享的檔案在線服務，是信息化背景下增強檔案利用服務能力的重要舉措。從我國檔案資源整合與共享的實際狀況來看，由于缺乏統一規劃和頂層設計，綜合檔案館在跨機構檔案資源共建共享方面缺乏協同機制，不同綜合檔案館之間存在較為明顯的“信息孤島”現象，距離新修訂檔案法第四十一條“推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”的要求還有很大差距；從檔案在線服務水平方面來看，我國多數國家檔案館在檔案全文查詢、檔案跨館服務、檔案異地出證、檔案在線教育、檔案用戶交流等方面還存在很大不足。

2.3 檔案利用服務機制亟待優化

“循環證明”“辦事跑斷腿”之類的新聞層出不窮，在一定程度上反映了我國公共服務中存在的辦事手續繁瑣、無謂證明繁雜的共性問題[5]?；陬愃圃颍瑱n案工作領域也存在著檔案利用服務效率低下的問題。為提升檔案利用服務效率，我國部分省市開始著手建設省級檔案信息共享平臺或區域性檔案服務合作框架，形成了檔案利用服務機制的新實踐。但也應該看到，多數國家檔案館特別是省級以下國家檔案館，在檔案開放服務平臺建設的內容、展現的形式等方面還有待提升，如河南省檔案館數字檔案信息資源共享系統雖然搭設了系統框架，但是點擊鏈接卻無具體內容，甚至出現亂碼現象。這說明基于現代檔案利用服務平臺的檔案利用服務機制還有需進一步優化。

3 國家檔案館在檔案利用權利保障中的對策

國家檔案館檔案利用權利保障義務的履行，既需要一定的資源基礎和主體能力作為依托，也需要健全的責任體系和監督機制作為保證。筆者建議從優化檔案資源結構、提升檔案服務水平、健全檔案責任體系、加強檔案監督檢查四個方面，增強國家檔案館的義務履行能力。

3.1 優化檔案資源結構，夯實檔案利用權利保障的資源基礎

優化檔案資源結構，提升檔案資源與社會需求的契合程度，有助激發檔案利用權利主體行使法定利用權利的意愿，推進檔案利用權利的落地。隨著學界和業界對檔案與社會記憶建構、檔案與時代印記保存、檔案與身份認同強化、檔案與證據價值實現、檔案與文化遺產保護等關系認識的深入，面向社會的檔案資源建設和檔案資源結構優化被賦予了新的意義，成為社會權利在檔案領域拓展的方向。在此背景下，國家檔案館可以按照新修訂檔案法第十三條關于拓展檔案歸檔范圍的相關規定，進一步將能夠反映基層社會治理、社群歷史變遷、文化習俗演變等具有社會價值和社會關注度的材料收集進館，從而提升檔案資源反映社會發展和記錄社會變遷的程度，密切檔案資源與社會公眾的關系，夯實檔案利用權利保障的資源基礎。

3.2 提升檔案服務水平，增強檔案利用權利保障的主體能力

整體來看，國家檔案館的檔案服務能力尚難滿足檔案利用權利主體日益多元廣泛的檔案需求。為提升檔案服務水平，還需要從檔案人才隊伍建設和檔案服務形式創新兩個方面入手，不斷增強國家檔案館檔案利用權利保障的主體能力。從檔案人才隊伍建設方面來看，既要增強檔案工作人員利用新的技術手段和傳播媒介開展檔案利用服務的能力，也要強化檔案工作人員依法開展和主動提供檔案利用服務的意識。從檔案利用服務創新方面來看，既要采取合作治理和協同服務的新模式，加快構建跨區域、跨部門的檔案公共服務體系，著力打破檔案服務碎片化的困境，提升檔案服務的便捷化程度；也要積極利用現代信息技術加強對館藏資源的內容分析和用戶利用行為的追蹤，提升檔案服務的智能化和精準化水平，豐富檔案利用服務的形式與內涵。

3.3 健全檔案責任體系，細化檔案利用權力保障的責任事項

嚴格按照檔案利用服務制度提供檔案利用服務，不得隨意增加限制性條件或者違背相關制度和程序提供利用服務，是對檔案利用服務主體的重要責任要求[6]。因此，檔案主管部門和國家檔案館有必要根據新修訂檔案法第四十八條第七款的相關規定，進一步細化檔案利用服務的工作職責。其中在檔案開放鑒定環節，國家檔案館既要明確檔案開放鑒定的崗位要求、能力標準和責任事項，也要健全檔案開放鑒定的免責機制，避免因檔案鑒定制度設計或鑒定規則變更導致檔案開放鑒定責任的發生。在檔案利用服務環節，要明確國家檔案館的利用服務范圍、利用服務流程、利用服務方式以及獲取檔案利用服務相關要求，規范檔案工作人員在檔案利用服務中的權限和職責，增強檔案工作人員履職盡責的能力和積極性。

3.4 加強檔案監督檢查，完善檔案利用權利保障的監管機制

加強檔案監督檢查，能夠促進檔案事業的規范化和有序化發展，也是保障檔案利用權利的必要手段。根據新修訂檔案法第六章監督檢查的相關規定，可以從強化檔案主管部門的行政監督和加強檔案利用權利主體的社會監督兩個方面，完善檔案利用權利保障的監督機制。在行政監督方面，檔案主管部門可以圍繞檔案開放、檔案服務、檔案利用平臺建設等內容，構建事前、事中和事后監督相結合的檔案利用權利保障監督機制，并加強對國家檔案館在檔案利用權利保障方面的責任監督、責任審計和責任追究，從而提升行政監督的成效；在社會監督方面，檔案利用權利主體要依據法律賦予的檔案利用權利和檔案監督權力，積極利用現有的檔案監督渠道和檔案利用權利救濟機制，對檔案利用服務中存在的問題及時向國家檔案館或檔案主管部門提出完善建議或利用訴求。