檔案利用權視域下公務員誠信檔案制度構建與完善

胡大偉/浙大城市學院法學院

近年來，隨著國家誠信體系建設的深入推進，公務員誠信檔案管理逐漸引起學界的關注，研究者主要從存在價值、建設路徑[1]、過程管理[2]以及國外經驗啟示[3]等方面做出了探索性論證。這些成果都發揮了較強的知識拓展及政策闡釋價值，但新發展階段公務員誠信檔案的制度建構不能僅停留在政策推動及政策闡釋層面，還需要法治引領及相應法理論證支撐。目前，學界對于公務員誠信檔案的相關法理言說及法治化建設路徑語焉不詳、定位模糊。為了推進公務員誠信檔案在檔案治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用，有必要基于檔案利用權的視角，對公務員誠信檔案建設的制度價值和法治化路徑作深入探究。

1 公務員誠信檔案建設的雙重維度與制度價值

公務員誠信檔案是對公務員誠信信息的歷史記錄，是對公務員過往相關誠信活動和誠信面貌的客觀再現。公務員誠信檔案建設是國家治理體系現代化的重要組成部分，誠信價值觀實現的雙重途徑決定了公務員誠信檔案建設的雙重維度。新時代公務員誠信檔案建設不僅是公務員道德自律的基本要求，更是公務員道德行為法治化的客觀需要。

公務員誠信檔案建設的制度價值包括如下4個方面。其一，完善和服務于黨和國家監督體系。公務員作為公權力的直接實施主體，既是被監督對象，又是黨和國家監督體系不斷完善的建設者和示范力量，因此公務員誠信檔案的建設不僅關系著群眾監督的有效開展，更關系黨和國家監督體系的健康發展。其二，完善和催化于服務型政府建設。公務員誠信檔案的法治化有助于造就一支清正廉潔、守法守信、公正高效的公務員隊伍，樹立政府的權威和公信力，打造服務型政府。其三，完善和賦能于廉潔社會構建。對公務員的誠信表現作出發展性的記錄，有助于公務員誠信價值觀的形成，促進公務員成為公道正派的公職人員，選擇清正廉潔的行為方式，進而帶動影響廉潔社會的建設發展。其四，完善和助力于社會主義核心價值觀入法。2018年新修訂公務員法把“踐行社會主義核心價值觀”列為我國公務員的法定義務，而且明確要求公務員“帶頭踐行”。加快推進我國公務員誠信檔案的法治化建設，不僅順應了公職人員誠信管理法治化的時代潮流，更是社會主義核心價值觀入法的必要舉措。

2 公務員誠信檔案建設的制度困境

2.1 公務員誠信檔案法律體系尚未建立

順利推進公務員誠信檔案建設需要完善的法治體系保障。然而立足職業道德培育的公務員誠信檔案建設方案依然不夠明晰，相關法律法規對公務員誠信建設問題只做了抽象籠統的倡導性規定，關于公務員誠信檔案建設尚缺乏周密、可操行性的法律設計方案。黨中央通過制定黨內法規不斷強化政治誠信，專門修改了《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱《條例》），該條例對干部人事檔案誠信問題做了更加嚴格的規范。一定意義上《條例》能夠成為推進社會信用體系建設的重要規范依據之一，但《條例》的主要目的是推進“干部人事檔案”管理的規范化、科學化和制度化?！秶鴦赵宏P于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知》（以下簡稱《綱要》）只是原則性地提出把“公務員個人有關事項報告、廉政記錄、年度考核結果、相關違法違紀違約行為”等方面內容納入誠信檔案，且《綱要》的規范性、穩定性及法律效力屬性明顯不足。雖然《中共中央組織部、人力資源社會保障部、國家公務員局關于推進公務員職業道德建設工程的意見》（以下簡稱《意見》）從保障公務員職業道德有效提升的角度，對公務員誠信檔案的構建做了相對明晰的部署和要求，但《意見》由中組部、人力資源部和國家公務員局聯合發布，屬于規范性文件，無論是效力位階抑或規范內容都難以產生較強的約束力和影響力。近年來，雖然許多地方出臺了一些有關政務誠信建設的實施方案、實施意見等規范性文件，但具體內容基本都比較宏觀抽象，涉及公務員誠信檔案的表述大多蜻蜓點水、語焉不詳。

2.2 公務員誠信檔案建設的內容模糊、標準不一

公務員誠信檔案法治化建設必須首先厘清誠信檔案的具體內容，厘清誠信檔案與人事及其他檔案之間的區別。目前相關省（區、市）出臺的有關政府誠信建設的實施方案，對公務員誠信檔案建設內容基本做出了與《綱要》和《意見》相一致性的抽象性要求，這種規范模式給地方探索開展公務員誠信檔案管理提供了較大的自由發揮空間，各地一般會結合年度考核同步開展公務員誠信檔案建設工作。在全面從嚴治黨的深入推進下，針對公權力機關及個人的考核形式多樣，在無相關法律法規的約束指引下，繁重的考核態勢必然會對公務員誠信的精細化考核及檔案建設產生影響。目前各地方關于公務員誠信檔案的建設內容上存在著泛化、混同、狹隘化等現象，如鄭州市從四個方面（即涉及個人、家庭、職業、社會等領域的道德要求）對公務員開展誠信量化考核，通過9個加分項和31個減分項顯示公務員誠信道德水平的區分度。這種誠信考核量化模式幾乎涵蓋了所有與公務員相關的道德行為，顯然背離公務員誠信檔案的價值要求，本質上陷入了形式主義的窠臼。有些地區探索利用黨員先鋒指數推進解決公務員誠信的量化考核難題，如浙江省臺州市黃巖區對黨員干部進行道德誠信量化考核，建立道德誠信信息檔案。道德誠信量化考核結果分為A（先鋒）B（合格）C（警示）D（不符合黨員標準）四個等級。這種量化考核模式對于推動公務員行政道德水平的提高無疑具有一定積極意義，但無論在考核對象抑或評價方法上都存在較大的局限性，我們可以用黨性考核引領政務誠信考核，但顯然不能簡單用黨性考核取代公務員誠信考核。近年來也有一些地方逐漸認識到誠信檔案具有自身的獨特屬性，不能太泛化，不能混同其他檔案或附庸于其他檔案。這些地方主要采用紅黑名單模式歸納記載公務員誠信信息，如榆林市五堡縣的誠信檔案記錄事項包括個人基本信息、紅名單、黑名單、行政處罰、獎勵榮譽。這種記載模式能夠較好地與社會征信系統對接，但容易以記載的簡單化處理掩蓋公務員誠信檔案建設內容的涵蓋范圍。

2.3 公務員誠信檔案建設管理內部化、聯動性不足

公務員誠信檔案的制度價值決定了針對公務員誠信信息的評價指標設計決不能只考慮政府機構內部管理的需要，必須要考慮如何更有效地推進社會信用體系的建立健全，考慮社會公眾知情和監督的需要，充分考慮社會公眾的滿意度。當前，各地有關公務員誠信檔案的管理探索從采集、審核、歸檔、評價等基本表現為自收自評的內部運行模式，檔案管理部門和社會公眾還無法主動有效介入。公務員誠信檔案不僅是各公權力機關內部數據收集和使用的問題，還是一個需要多部門聯動、社會共同參與的系統工程，但目前公務員誠信檔案建設管理的內部化、非透明化現象依然比較突出。

2.4 公務員誠信檔案的信用價值難以彰顯

公務員誠信檔案建設的落腳點和依托雖然是檔案，但核心旨向是“信用”。發揮誠信檔案信用價值關鍵在用，因此公務員誠信檔案的制度價值在于合法有效地利用。而公務員誠信檔案能否被有效利用，取決于誠信檔案建設在使用范圍、使用鑒定、使用程序等方面的清晰度和支撐力。但整體而言，目前關于公務員誠信檔案的建設還處于摸索階段，各地重點關注公務員誠信檔案從無到有的框架建構，對于如何管理及使用誠信檔案并沒有太多有效探索，對公務員誠信檔案使用缺乏清晰的范圍界定、健全的程序保障、公正的鑒定機制。針對公務員誠信檔案的利用，《綱要》和《意見》從“重要依據”的功能視角原則性地提出誠信信用記錄在“考核、任用、獎懲”方面的干部監督價值?；诖耍瑢嵺`中關于公務員誠信檔案的利用主要局限于公務員考錄、評先、提拔任用等內部組織人事領域，且關于如何使用各單位擁有較大的自由裁量權，在缺乏有效外部評價監督機制的情況下，公務員誠信檔案的信用價值必然難以有效發揮。

3 公務員誠信檔案建設的法治完善

3.1 構建內外銜接融合的公務員誠信檔案法律體系

在全面推進依法治國的新時代，法治是社會運行和國家治理的基本方式，公務員誠信檔案要真正發揮價值，必須走法治化之路。公務員誠信檔案記錄關乎公務員個人的權利，亦關乎公共利益和公權力的公信力，因此任一過程、任一步驟、任一方面都需要做到有法可依。公務員誠信檔案法律制度的構建完善不僅要考慮自身的特殊性，還要考慮與相關法律制度體系的銜接融合。首先，公務員誠信檔案法律體系建設不僅包括相關國家法律法規的建立健全，同時也包括相關黨內法規的完善，因此在公務員誠信檔案法律體系建設上必須建立黨規國法一體推進的戰略思維。其次，應該從社會信用一體化建設視角推進公務員誠信檔案法律體系的完善。政務誠信是社會信用體系建設的重要內容之一，因此公務員誠信檔案法律體系的構建完善不能脫離社會信用體系的法治發展語境。把信用建設納入法治軌道，推進社會信用立法是近年來黨中央、國務院重點關注的工作之一，各省（區、市）積極開展有益探索，浙江、上海、天津等地率先為社會信用立法，這些地方性信用立法基本上都對國家機關及工作人員在社會信用體系建設中的示范地位作出了明示，其中《上海市社會信用條例》第45條明確規定“建立國家機關工作人員信用檔案制度”?；诘胤搅⒎▽嵺`和公務員誠信檔案建設的客觀需要，未來有必要在社會信用國家立法中對公務員誠信檔案制度作出一體化的考量設計，在立法上明確其特殊地位、銜接融合原則和基礎架構。

3.2 健全可追溯、完備可靠的公務員誠信檔案內容

公務員誠信檔案能否發揮應用的制度價值，誠信信息記錄的清晰度、可靠性至關重要，必須厘清公務員誠信檔案的記錄內容?！毒V要》規定公務員誠信檔案應該包括“公務員個人有關事項報告、廉政記錄、年度考核結果、相關違法違紀違約行為”等方面內容。針對公務員誠信檔案的內容建設，《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》進一步提出要“準確記錄并客觀評價各級人民政府和公務員對職權范圍內行政事項以及行政服務質量承諾、期限承諾和保障承諾的履行情況”“將各級公務員在履職過程中因違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理的信息納入政務失信記錄”?？梢钥闯雎殬I關聯性是公務員誠信檔案內容界定的基石，對職業關聯性的理解不能僅局限于直接的政務職業活動，還需要考慮政治誠信、個人社會誠信對政務職業活動的間接影響。公務員誠信檔案內容建設不僅需要重點解決公務員違反程序亂決策、朝令夕改、講究形式主義、不作為、承諾和服務打折扣、欺上瞞下等不誠信問題，還要著力解決公務員對黨不忠誠、不講政治、不忠于人民的政治誠信問題，并審慎關注可能影響政府公信力的個人社會誠信狀況。基于此，公務員誠信檔案應該包括以下三方面內容：（1）公務員的基礎性社會信用信息；（2）公務員的政務誠信信息，主要包括履職過程的特別獎勵、突出表現以及違約違紀違法行為；（3）公務員的政治誠信信息，主要包括個人有關事項報告情況、政治規矩的遵守情況等。

3.3 構建標準化、專業化的公務員誠信檔案管理體系

公務員誠信檔案管理需要許多部門的通力協作。為保障公務員誠信檔案管理的專業化和相對獨立性，可借鑒香港特區的經驗成立專門的公務員誠信管理機構。公務員誠信檔案管理專門機構利用自身專業優勢，指導統籌各有關單位做好所在單位公務員誠信信息的收集、初審及歸檔工作。與此同時公務員誠信管理機構應該與紀委、監委以及信用中心之間建立常態化的溝通合作機制，為做好相關誠信檔案的收集、內部使用、監督以及互通共享工作提供保障。數字時代的到來為公務員誠信信息的統一歸集和管理提供了極大便利。基于檔案數字化發展的客觀考量，新修訂檔案法明確了電子檔案與傳統載體檔案的同等法律效力。數字化背景下實現公務員誠信檔案的制度價值，需要打破信息孤島，消除信息壁壘，通過電子政務系統以及公共信用信息平臺實現公務員誠信檔案信息的區域乃至全國共建共享。

3.4 暢通公務員誠信檔案的信用價值利用通道

公務員誠信檔案建設的制度價值不僅在內部監督和自我凈化，還在于實現外部的社會監督和示范引領。因此公務員誠信檔案建設需要建立良好的外部公開利用機制。在公民權利意識日漸興盛的時代，政務信息、檔案信息公開越來越受到廣大民眾的關注。新修訂檔案法在完善規定相關組織和個人檔案保護義務的基礎上，明確了各主體“享有依法利用檔案的權利”。在此背景下，公務員誠信檔案建設在信息公開方面必然要有所回應和作為。針對公務員誠信檔案的外部利用，不僅是為監督懲罰失信行為，也是為發揮公務員在誠信建設方面的示范價值，《綱要》明確提出建立公務員誠信檔案是政府誠信發揮示范作用的重要舉措之一。因此，針對公務員誠信檔案信息的監督使用不僅應該包括強制性的負面道德激勵，實現“失信受懲戒”，也應該包括正面的道德激勵，設置獎勵機制，實現“守信受激勵”。為了激活公務員誠信檔案的外部利用，回應社會對誠信政務的期待，推進政務監督和誠信監測治理現代化，亟待建構更加暢通的公務員誠信檔案外部利用機制。首先要做好公務員誠信檔案信息與公共信用信息交換，建立健全公務員誠信檔案管理機構與國家公用信息中心的互通互聯共享機制。其次要構建完善的公務員誠信檔案信息公開與個人隱私保護平衡機制。在暢通公務員誠信檔案的外部利用通道的同時，還必須防范對公務員誠信檔案信息的不當利用，避免對公務員誠信檔案信息的擴大使用，避免侵犯受法律保護的公務員個人隱私?；谡照\信監測監督與公務員個人隱私權的利益平衡考量，應當建立嚴格的公務員誠信檔案信息查詢機制。一方面，應該允許作為檔案信息主體的公務員本人查詢核實自己的誠信檔案。隨著信用檔案數字化發展，在信息處理缺乏有效交互的情況下，海量數據的電子化處理難免會出錯。賦予公務員本人自主查詢權，不僅有助于推進公務員誠信檔案信息的修復和更新，也有助于促進檔案信息管理機構依法用權行權，防范相關機構對公務員個人隱私權的不當侵犯。而且允許公務員自主查詢核實亦是公務員個人知情權有效實現的必然要求，更是彰顯檔案利用權的應有之義。另一方面，通過授權查詢和政務共享實現對公務員誠信檔案的有效利用。公務員誠信檔案信息主要是職業誠信檔案信息，不屬于向社會主動公開的社會信用信息，因此公務員誠信檔案利用還需設置相應的查詢規范和條件。其一可以通過政務共享的方式賦予黨和國家機關、人民團體以及法律法規授權組織相應的查詢資格，當然此種查詢必須指向公共目的，且與自身履行公共管理職責直接相關；其二可以通過授權查詢的方式實現社會化的合理利用，即其他組織及個人在獲得誠信檔案信息主體的授權同意下，可以向征信機構索取授權主體的誠信檔案報告。我國在鼓勵數據開放利用的同時，應倡導建立對數據使用者的持續性審核責任機制[4]。

4 結語

確認檔案利用權、推進檔案信息化建設新修訂檔案法的一大亮點。實質上，推進檔案信息化建設、明確電子檔案與傳統載體檔案具有同等法律效力，亦是為了更好地保護和利用檔案，讓檔案信息價值得到更好展現。新修訂檔案法可謂一部彰顯公民檔案利用權利、具有時代進步性的良法[5]，為公務員誠信檔案的制度生長及有效利用提供了基礎性的法治遵循。為促進檔案利用權和檔案信用價值的有效發揮，亟待從體系塑造、內容精選、管理優化、外部激活等方面做好公務員誠信檔案建設，積極發揮法治思維和法治方式對公務員誠信檔案制度完善的引領作用。