新發展格局下我國區際利益協調機制完善策略研究

袁晨

（海軍航空大學，山東 煙臺 264001）

一、當前背景

世界經濟發展的同時，面臨著即將到來的格局的變化與調整。各地各區域基于歷史、文化、思想、開放、位置、政策等原因，區域經濟發展不平衡的現象一直都制約著整體經濟的協調發展。尤其是在疫情爆發后，我國區域經濟發展不平衡與內部分化日益凸顯。目前區域經濟發展的差異性也發生了變化，即南北差距逐漸拉大，發展失衡愈發明顯。根據2020 年我國GDP 數據顯示，北京為北方地區唯一位列全國總量前十的城市，且北方經濟占比相比2013 年的42.6%下跌了7.4%。

區域經濟的差異變化明顯，區域內部包括省內差距也存在失衡的問題。2020 年，南方城市深圳的GDP 總量不僅排名上超越總量超過韓國的廣東省，而且超過14 個人均GDP 低于全國水平的地級市的總和。

統籌協調區際發展是提升我國總體發展水平的重要動能，完善的區際利益協調機制將整合區域資源，推進區域間的合理競爭與合作共贏，進而縮小發展差距，維持發展平衡，促進我國形成統一開放、公平規范、合理有序的市場，在城市圈與都市圈形成協同發展和共享發展的新格局。

二、完善區際利益協調機制的意義

在新一輪科技革命和產業轉型時期，我國在區域協調方面急需解決限制革命進步與產業創新的問題。而解決這一問題的關鍵是構建完善區際利益協調機制，促進資源、技術、人才等要素在區域范圍內的合理流動，加快雙循環新發展格局的構建，減小落后地區與發達地區的差距，實現共同富裕，保障我國經濟高質量發展，維持區域經濟發展均衡。

（一）完善區際利益協調機制是培育發展動能的重要手段

我國是社會主義國家，政府在經濟發展中起宏觀調控作用，因而各地政府以行政手段為主，強化對生產要素的調控，并滲透到區域的經濟發展中，各地政府對地區經濟的指導與調控決定著經濟發展。經濟效益往往是衡量地方政府業績的重要指標，所以為了完成任務指標，滿足自身利益，實施地方保護主義政策成為各地政府的重要手段，但這限制了資源要素的流動、分配與利用，不利于全國市場的統一規范、合理公平。由此可見，實現經濟的快速發展主要依靠各地政府之間的調控與合理競爭，區際利益協調機制的完善有利于政府發揮行政職能、經濟職能，形成合理的良性競爭與合作的關系，規范和激發各地政府的競爭力、積極性與主動性，協調資源要素的流動，合理分配資源，從而充分提升經濟高質量發展動能，實現區域經濟可持續發展。

（二）完善區際利益協調機制是構建雙循環格局的重要前提

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是“十四五”時期和未來更長時期中國經濟發展戰略調整做出的重大戰略部署。這一目標的實現需要我國區域經濟和市場發展的整體推進，在全國范圍內形成有效需求。因而，需要綜合考慮我影響我國經濟發展的因素。一是區域協調發展在不同空間的協作發展，可以加強區域間的分工合作，提升要素在區域間的流動效率與利用效率，形成統一規范的市場秩序，約束不合理的經濟行為，包括惡性競爭、原料爭奪等，提高商品在生產、分配、流通、消費的環節中的流暢度，減少不必要的成本，使內需潛力得到釋放。二是提升數量龐大的中低收入群體的收入水平，可以解決我國人口當前面臨的基數大，人均收入水平低的問題，穩定國內需求。但市場經濟中形成的“富者更富、窮者更窮”的局面，是區際發展差距和收入差距更大的因素之一。區際利益協調機制的完善，可以緩解這一現象，讓經濟在公平的環境中，釋放內需潛力，推動雙循環發展格局的構建。

（三）完善區際利益協調機制是實現共同富裕的重要保障

實現共同富裕將是我國未來一段時期的主要目標與任務，以通過減小貧富差距或者是兩極化，實現公平正義。在影響我國經濟發展的因素中，地理位置是其中一個影響因素。優越的地理位置具有空間集聚效應的優勢，是推動經濟增長的重要因素之一。由于缺乏區際利益協調機制，正外部性的資源型城市、生態保護重點地區以及農業生產主導區等發展相對滯后的地區，在全國資源供應、生態保護和農業保障方面具有舉足輕重的作用，但并沒有獲得與所承擔的責任相匹配的收益，甚至陷入了與發達地區差距日益拉大的窘境。發達地區優質生產要素集聚，欠發達地區卻是相反的情況，導致要素資源無法正常流動和合理配置，影響社會公平和穩定。通過完善區際利益協調機制，不僅能夠解決落后地區自身付出與收益不匹配的問題，而且能夠促進資源要素的合理流動與配置，為落后地區或欠發達地區提供轉型發展所需要的要素條件，從而實現共同富裕。

三、當前區際利益協調機制的主要特征

就我國當前各區域發展實際情況而言，我國區際利益協調機制尚未完善，缺乏系統性和規范性，無法滿足區域經濟發展的需要，主要表現為“三多三少”。

（一）中央方面表現為過多的表層區域規劃和匱乏的里層規范和保障

自2008 年國際金融危機爆發，我國區域發展戰略呈現由單極驅動轉向多極增長的發展趨勢，開發和建設目標成為調動地方政府積極性與主動性的動力，在地區間開展良性競爭成為中央政府推動區際利益協調的主要手段，并出臺區際聯合協作的相關規劃，加強區際、省際之間的聯系與合作。但這些規劃尚未有明確的具體規范和相應保障，編制、審批和內容要求上相關的法律法規缺乏，落實與實施效果評估和反饋上制度保障的空白，直接影響了區域規劃編制與實施在主體、內容、方法、路徑、程序、效力、法律責任等方面缺乏法律授權。且存在各部門職責分工不明，缺乏相互配合、銜接的工作機制，導致規劃不明、矛盾疊加，由中央主導的跨區域規劃或戰略在協調區際利益方面并沒有發揮出應有的作用。

（二）地方政府方面表現在有過多的行政協議，忽略了市場和社會組織的作用

當前區域合作主要以相鄰地方政府簽訂的行政協議為區際利益協調的主要方式，涵蓋能源、教育、就業、農業、貿易等多個領域。“行政協議”的相關條款并未在我國憲法中有所體現，所以這種協議方式的區際利益協調是政府自上而下實行、依靠行政手段推行的政策協調。政策協調有兩個特點：一是地方政府是協議簽訂的參與主體和主要決策者，企業、個人等主體缺少知情權和參與渠道，市場力量和非政府組織無法發揮區際利益協調的作用，這是因為相關的規劃、協議、政策等在政府行政系統內部完成，這也是地方政府協調機制多形式化的原因。二是自身利益是以政府主導的區際利益協調首要考慮的因素，利益成為是否能夠積極參與事項的關鍵因素，導致生產要素無法在區際范圍內合理流動和配置，區際利益協調缺乏科學性、有效性和持續性。

（三）在決策方面主要分為宏觀決策和微觀執行層面

區際利益協調，顧名思義，具有跨區域、跨部門、跨職能、多元化的特征。除了在宏觀調控上通過政府力量制定區域規劃和行政協議利用行政手段推動區際利益協調外，還需要在微觀層面上通過專業組織和管理機構具體負責相關協議規劃的協調與處理。就當前我國區際利益的實際情況，我國已有相應的跨區域組織管理機構。但由于我國在協調組織制度方面缺少經驗性、專業性和統一性，專門性、規范性、統一性的區域協調機構尚未形成，且缺少相關的法律法規保障該機構或組織的權威性、效力性、磋商或協調利益的保障或能力，導致我國相關機構組織跟不上區域經濟發展的步伐。

四、完善我國區際利益協調機制的思考

（一）明晰協調主體的差異化利益訴求

由于區際利益協調機制運行過程中，涉及主體、利益關系較為繁雜，包括政府（中央政府和地方政府）、企業、居民以及非政府組織，具有不同的立場與訴求的多元化、差異性。因而在運行過程中，要明確主體、梳理利益關系，綜合考慮各方實際訴求，在保證滿足各方訴求、不損害各方利益的基礎上，協調好幾方主體之間的相互關系，是推動預計利益協調機制發揮作用的重要前提，才能合理調動、配置人才、土地、資金等生產要素在各區際間的流動、共享。

（二）需要輔助一定的協調手段

區際利益協調機制不具備市場的自發性，需要根據政策的實施力度、目標、內容訴求等，輔助一定的行政手段、經濟手段、法律手段，充分發揮好政府與市場的作用。而這三個輔助手段具有不同的特征：行政手段主要以命令、政策、措施等協調，形式簡潔，但穩定性和自發性較弱，經濟手段主要以經濟政策和計劃來協調經濟活動，持續性好但見效慢，法律性手段由于基于法律法規，具有較強的強制性、持續性和穩定性。而通過協議、規劃等由政府實施的行政手段是當前我國主要的協調手段，缺少法律規范和制度保障，也使得區際利益協調關系缺少全面性、系統性、規范性、強制性、效力性等。因而，在實施過程中，要因地制宜，根據不同情況輔助不同手段或不同手段的參與度。但法律是一切活動規范的前提和基礎，所以應該充分利用好法律手段，融入區際利益協調機制，保障實施的穩定性、系統性、規范性、公平公正性、共贏開放性，為區際利益協調機制的實施提供堅實保障。

（三）規范協調內容

區際利益協調主要是對利益表達與訴求機制、利益分享與補償機制、利益協商與協議機制、利益監督與解決機制以及利益評估與反饋機制等一系列閉環化程序進行詳細明確劃分與分解，能夠使利益協調在實施過程中“出師有名”，讓過程具有規范性、有效性及持續性。因而，需要在完善，完善利益表達與訴求機制中尊重各方主體的利益需求，為涉及主體提供公平公正、表達訴求的機會；在完善利益協商與協議機制中，保障各方主體的話語權和協議的有效性，根據不同的利益訴求點進行溝通，最終達成一定共識，共同推動機制的實施；在完善利益分享與補償機制中，設計相關的制度保障區際間的利益與補償的合理分配，減少因利益與補償引起的矛盾；在完善利益監督與解決機制中，保障實施效果與實際結果的客觀性、公平性；在完善利益評估與反饋機制中，針對實施過程中遇到的問題，及時進行科學分析、總結與調整，為下一步行動計劃做好鋪墊。

五、總結

從我國區際經濟長期發展情況看，協調機制的完善將是我國實現共同富裕、公平與效率的重要一環，需要政府宏觀調控與市場的協調配合，打破機制，創新發展，統籌區際實際情況與各方主體利益訴求，共同完成這區際發展平衡的目標。