旅游開發中的多元主體與利益博弈：粵北Y村個案研究

沈 萍，溫士賢

（1.廣東省民族宗教研究院，廣東 廣州 510180；2.華南師范大學 旅游管理學院，廣東 廣州 510631）

一、問題的提出

20 世紀60 年代以來，旅游業在世界范圍內得到快速發展，并對經濟社會發展起到積極推動作用。有鑒于此，發展中國家和地區將旅游業作為脫貧減貧和促進經濟社會發展的手段大力推行[1][2]。近年來，我國各地普遍把旅游開發作為促進鄉村經濟社會發展的重要舉措。發展鄉村旅游產業，得到地方政府、旅游企業和社區居民的積極響應。可以說，鄉村旅游已成為實現鄉村振興戰略的一條重要途徑[3][4]。旅游開發一方面能夠促進地方經濟社會發展，同時也存在一定的負面效應，諸如地方生態環境遭到破壞、地方貧富差距擴大、多元主體間的利益博弈和矛盾沖突等[5]。

旅游開發是一項系統性社會工程，其中涉及多元主體間的協作配合。特別是在旅游開發的起步階段，需要地方政府、旅游企業和社區居民三大主體的積極參與和協作。一般情況下，地方政府在旅游開發中充當著主導者的角色，為實現各利益主體利益均衡和景區績效提供保障[6]。在具體工作中，地方政府既是旅游開發政策的制定者，也是招商引資和市場宣傳的推動者。為加快地方旅游產業的快速發展，地方政府多是希望引進有實力的旅游企業進行投資開發。從政府部門的工作職責看，地方政府工作旨在借助旅游企業推動地方經濟社會發展，而非從旅游開發中獲得直接經濟利益。但在財政緊缺的情況下，地方政府會通過稅收等形式分享企業利益以緩解財政壓力。可以說，地方政府與旅游企業之間也存在一定的利益博弈問題。

鄉村旅游開發不可避免地涉及社區居民的參與問題。在不同的情境中，社區居民參與旅游開發的形式和內容存在較大差異。對社區居民而言，受經濟能力、勞動技能、文化水平等因素的制約，他們參與旅游開發的層次較低且多是被動參與，在旅游發展中很難參與到規劃、決策、管理等較高級別的活動中去[8]。在這種情況下，旅游開發活動會使社區居民產生“相對剝削感”[9][10]。然而，這并非意味著社區居民會失去自身的主動性。相關研究表明，社區居民會依托自身的土地、房屋等資源與旅游企業展開空間爭奪和利益博弈[11]，甚至在一些景區出現社區居民毀約收回出租的房屋以維護自身利益的現象[12]。

鄉村旅游開發涉及多元利益主體，并由此形成一個錯綜復雜而又動態演變的利益網絡。相關利益主體間的競爭與合作關系，實際上是各利益主體之間博弈的結果[13]。多元主體間的利益博弈往往會使旅游開發項目陷入僵局，有學者注意到，在旅游開發中普遍存在“官—商—民”之間的利益博弈，并強調各利益主體在權利平等基礎上進行合作博弈以最終增進整個社會的利益[14]。實際上，鄉村旅游開發中的各利益主體之間的博弈，是信息不對稱條件下的動態博弈[15]，因此要以動態的眼光看待這一博弈過程。在鄉村旅游開發中，小微旅游企業生存狀況及運行機制如何？不同利益主體以何種方式展開利益博弈？如何化解利益博弈，從而使旅游開發項目順利開展？這些問題是鄉村旅游開發中面臨的普遍問題。對這些問題的探討，可為當前旅游開發和鄉村振興提供案例參考。

二、研究案例與研究方法

本文以粵北山區連南瑤族自治縣（以下簡稱連南縣）Y 村為研究案例①出于民族學、人類學田野倫理，本文村名和人名進行了匿名處理。，分析旅游開發中的多元主體及其利益博弈現象。連南縣地處南嶺山區，隸屬于廣東省清遠市。截至2020年，全縣共有人口176 845人，其中瑤族人口99 437人，占總人口的56.2%。從地理環境看，連南縣地處粵北山區，境內多為喀斯特地貌，土地資源稟賦相對較差。有限的土地資源，加之偏遠的地理區位，制約了當地經濟社會的發展。近年來，連南縣政府重新認識自身的資源優勢，將旅游業作為帶動地方經濟社會發展的突破口，編制了縣域旅游發展總體規劃。在其旅游發展總體規劃中，將該縣三排鎮下轄的Y 村作為重點開發村落[16]（134）。Y 村歷史文化悠久，文化氛圍濃厚，瑤族傳統民居建筑保留相對完整，并先后被文化部、國家民委命名為“中國民間藝術之鄉”“中國少數民族特色村寨”。統計顯示，2020年Y村有1 210戶3 680人，大多數村民并不富裕，且普遍缺少就業機會。

本文采用人類學參與觀察和深度訪談等方法進行研究。2018年7月至2020年9月，筆者多次前往案例地進行田野調查，對政府工作人員、旅游企業經營者、社區居民和村干部進行了深度訪談和參與觀察。與此同時，對社區居民進行了隨機訪談。通過深入的田野調查，筆者對連南縣旅游開發中多元主體之間的利益博弈現象有了較為充分的認識。

三、地方政府的財政困境與借力開發

旅游開發項目的順利開展需要地方政府的支持和引導，特別是在旅游開發的起步階段，需要地方政府進行一系列的基礎性工作，如制定政策、完善設施、招商引資、人員培訓、宣傳推廣等。在連南縣的旅游發展規劃中，明確了政府主導的旅游開發戰略。實際上，政府主導旅游開發是欠發達地區在經濟社會條件有限的情況下實施的一條有效路徑。連南縣旅游局的工作人員LYG 如是講道：“在旅游開發的初期，要由政府層面來主導。特別是對我們山區縣來說，旅游開發成本高，外部企業不愿意進來投資開發。普通居民沒能力進行旅游開發，如果不由政府層面來主導，我們縣的旅游產業很難發展。”就連南縣的旅游開發實踐來看，地方政府雖然積極主導旅游業發展，但在資金投入、政府職能、招商引資等方面面臨一系列問題。

首先，財政資金制約地方政府的旅游開發投入。一些觀點往往認為鄉村旅游業具有“低投入、高產出”[17]“見效快”[18]（3）的特點。然而，現代旅游開發需要大量的資金投入，旅游項目的建設周期和收益回報也相對較長。連南縣經濟社會發展滯后，地方財政收入來源有限，難以依靠自身財政進行旅游開發工作。在這種情況下，一方面，地方政府積極爭取上級政府部門的政策支持和資金投入，努力為當地的旅游開發創造良好的政策環境；另一方面，地方政府積極進行招商引資，希望借助外部旅游企業進行旅游景區和旅游產品的開發。廣東省旅游局曾將Y 村列為旅游扶貧重點村，但資金支持力度非常有限，難以滿足旅游開發的實際資金需求。目前，連南縣政府利用少數民族發展資金、古村落保護資金，對Y 村進行了基本的道路硬化和民居修繕。在這種情況下，地方政府只能寄希望于具有一定實力的旅游企業進行投資開發。

其次，政府職能限制地方政府的旅游開發行為。旅游業具有市場化、專業化、資本化特點，即便是政府主導的旅游開發項目，也需要遵循旅游市場的客觀規律，否則，旅游開發項目難以取得收益，甚至會使旅游開發項目走向失敗。連南縣政府最初曾醞釀自己成立旅游公司，統籌縣域內旅游資源的開發及運營，以確保當地居民從旅游開發中受益。但由于缺少開發資金和專業人才，致使地方政府醞釀的旅游公司未能成立。在連南縣的旅游開發實踐中，地方政府的主要工作是政策引導、監督管理和宣傳推介，而在旅游景區建設和旅游產品打造上則依賴于旅游企業。

最后，“土地紅線”限制地方政府的招商引資項目。地方政府認識到自身力量有限，希望借助旅游企業的力量進行旅游開發。然而，地方政府在招商引資過程中，卻面臨“土地紅線”這一難以逾越的政策限制。旅游開發涉及土地開發利用問題，例如修建公路、景區、酒店、停車場、服務中心等旅游配套設施均需一定規模的建設用地。連南縣屬粵北生態保護區的核心區域新增建設用地指標非常有限，這在很大程度上限制了地方政府的招商引資項目。地方政府對此感到非常無奈，三排鎮政府工作人員TBJ講道：“本來有幾家大的旅游公司想到連南進行投資開發，但經過現場踏勘發現到處都是土地紅線，由于搞不到建設用地指標，最后只能放棄投資。”因此，“土地紅線”成為制約當地旅游開發的瓶頸。

對于喜歡飲飲食食的朋友，又怎少得了走進當地著名餐廳大快朵頤，品嘗以當地時令食材精心烹制的主菜及特式小吃，再佐以美酒及沿海的醉人風景，對城市人來說著實是奢華的體驗。個人推薦“The Salopian Inn”這家裝潢質樸的餐廳，供應配以亞洲 Fusion的時尚澳大利亞菜式，我最喜歡燜袋鼠尾及生蠔這兩道菜式，餐廳酒單異常地豐富，羅列了來自世界各地的葡萄酒，單是Gin酒已有逾百款任君選擇。

在現實條件的制約下，連南縣政府希望引進有實力的旅游企業進行旅游開發，從而減輕地方政府的財政壓力。從這一維度來看，地方政府作為利益主體，也參與到了旅游開發的利益博弈中。從地方政府的角度來說，有實力的旅游企業不僅可以帶動地方經濟社會的發展，也可為地方財政貢獻稅收。基于這種思考，地方政府對當地的旅游企業采取了“抓大放小”的策略，即重點支持有一定實力和規模的旅游企業，而對當地小微旅游企業的支持力度非常有限。

四、旅游企業的社會責任與利益博弈

旅游企業是旅游開發中的核心主體，同時也是旅游資源的開發者和旅游產品的設計者。旅游企業通過對旅游資源的開發，不僅可以使自身獲得盈利機會，同時也為鄉村社會發展提供了內生動力。近年來，隨著旅游業的快速發展，一些鄉村精英看到了鄉村旅游業的發展契機，開始嘗試投資鄉村旅游開發項目。鄉村精英投資創辦的旅游企業大多屬于小微企業，在其投資創業的初始階段，面臨資金投入大、游客人數少、資金回籠慢等問題。如果不能得到地方政府和社區居民的資金支持，鄉村精英創辦的小微旅游企業將難以獲得可持續發展。實際上，在旅游資源稟賦不甚理想的鄉村地區，難以吸引大中型旅游企業的投資開發。在這種情況下，本土的小微旅游企業成為鄉村旅游開發的重要主體。與大中型企業相比，鄉村旅游小微企業具有很強的社區嵌入性[19]，對提升鄉村社會的文化環境和生態環境具有積極的經濟文化意義。

連南縣將Y 村作為旅游開發的重點區域，但多年來并未找到合適的投資商對其進行開發。2014 年，在外經商的Y 村村民TLW 回鄉創業，成立了“瑤寨旅游公司”。其回鄉創業的初衷，一方面是看到鄉村旅游業的發展契機，另一方面則是想通過發展旅游業帶動村民脫貧致富，并以此帶動瑤族文化傳承發展。由于自身資金有限，TLW 動員親友一起投資入股，并以股份制的形式運營瑤寨旅游公司。與此同時，又動員村委會以村集體土地和村集體閑置房屋入股。2015年，瑤寨旅游公司正式運營，主要有“長鼓舞”“耍歌堂”“長桌宴”“農耕體驗”等瑤族民俗文化表演等旅游項目。

在瑤寨旅游公司成立伊始，投資者便提出以收益分紅的形式回報村民。在瑤寨旅游公司運營過程中，自覺肩負起振興鄉村和傳承民族文化的社會責任，例如，為村民提供就業崗位，采購村民生產的農副產品，在景區為村民搭建農產品銷售平臺，組織村民進行歌舞表演，挖掘瑤族歷史文化等。公司經理THL講道：“公司成立的初衷，就是想通過發展旅游帶動鄉村發展，同時也可以借助旅游業來傳承和發展瑤族文化。”實際上，由于企業規模較小，瑤寨旅游公司對鄉村發展的帶動能力較為有限。與此同時，由于旅游設施不完善，缺乏有競爭力的旅游產品，到訪的游客數量有限，瑤寨旅游公司年均接待游客量僅2 萬人左右。特別是2020 年在新冠肺炎疫情影響下，瑤寨旅游公司的各項旅游接待業務幾乎處于停頓狀態。

歷經5 年多的運營，公司尚未收回前期的投資，同時又缺少資金對景區進行開發建設。公司經理THL 講述：“我們每天都在提醒自己，不論多么困難都要堅持下去。相信我們的付出村民們能夠看到，也希望政府和村民能夠支持我們做下去。現在，我們很希望得到政府的政策支持和資金支持。”在市場化和全球化背景下，旅游業的資本化特性日益明顯，這對小微旅游企業的生存發展是一種重大考驗。面對自身生存困境，旅游企業希望地方政府出資進行基礎設施建設，如修繕民居、建停車場、打造景區等。如果地方政府能夠完善相應的基礎設施，無疑會降低旅游企業的投資成本。

地方政府、旅游企業和社區居民三大主體在旅游設施建設、旅游產品開發等問題上存在著微妙的利益博弈。地方政府希望支持具有一定規模的旅游企業，通過旅游企業的投資開發帶動地方經濟社會發展。旅游企業則希望地方政府做好基礎設施建設，以減輕企業自身的投資負擔。由于瑤寨旅游公司規模較小，未能獲得地方政府的重點支持。對社區居民來說，則希望在旅游開發項目中獲得就業機會和直接的經濟收益。在旅游開發過程中，地方政府、旅游企業和社區居民均想搭上旅游開發的“便車”實現自身的利益訴求。

實際上，旅游產品和旅游市場一旦形成，不僅會使相關利益主體從中受益，同時也會在一定程度上惠及旅游景區外圍的企業和居民。從某種意義上說，旅游市場具有一定的公共產品屬性，在旅游開發過程中存在不同程度的“搭便車”現象[20]。在小群體范圍內，“搭便車”現象并非不可避免，公共選擇學派創始人之一的埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）指出，通過增強人們自主組織的能力可以有效解決這一問題[21]（35）。埃莉諾·奧斯特羅姆的自主組織理論提醒我們，在旅游開發過程中要加強各利益主體間的組織協商能力。從社會道義的角度來看，地方政府和旅游企業有責任為當地居民（特別是貧困人口）提供“搭便車”的機會。從這一意義上說，地方政府和旅游企業均應向當地居民讓渡部分經濟利益。

五、社區居民的理性思維與參與策略

社區居民既是鄉村旅游開發的客體，也是推動鄉村旅游發展的重要主體。特別是在以民族文化為依托的旅游開發中，社區居民參與旅游開發的意義更為重大，它不僅關涉社區居民能否從旅游業中受益，同時也成為旅游可持續發展的關鍵要素[22]。在不同地區的旅游開發實踐中，社區居民的參與形式和參與內容均有較大差異。民族地區旅游資源的產權形態較為復雜[23]，從而導致社區居民的參與形式表現出多種形態，其中既有村民自主產權的土地和房屋，也有涉及家族共有和村集體所有的公共財產和公共空間。

作為本村居民創辦的企業，瑤寨旅游公司從創辦伊始便注重社區居民的旅游參與。自2015 年正式運營以來，公司有員工30 人左右，全部為Y 村及周邊村落居民。公司員工主要從事景區管理、歌舞表演等工作，每月工資在2 000 元左右。在旅游旺季，員工加班工資收入會略有增加。由于工資收入較低且不穩定，一些員工相繼辭職另謀出路。可以看出，社區居民從旅游業中獲得的收益有限，這在很大程度上影響了他們參與旅游開發的積極性。

社區居民不僅是旅游開發的參與者，也是社區旅游資源的所有者和提供者。旅游企業的開發行為一定程度上會與社區居民爭奪有限的生存資源，進而會引起旅游企業與社區居民之間的矛盾沖突。有學者指出，由于旅游開發中各主體的權力結構失衡，往往會導致“景區內的貧困”現象[24]。實際上，諸多“景區內的貧困”現象并非單純由權力結構失衡所致，旅游企業自身虧損、溢出效應有限也是造成這一現象的重要因素。瑤寨旅游公司租用了村集體的房屋和土地，并承諾以分紅的形式支付租金。然而，目前瑤寨旅游公司尚處于虧損狀態，其對村民和村委承諾的分紅也無法兌現。對此，村民出現了較強的不滿情緒，甚至有村民和公司管理方發生矛盾沖突。

有學者將社區居民作為旅游利益相關者中的弱勢群體，強調通過不同層面的賦權和增權以提高其參與能力[25][26]。通過Y 村居民旅游參與的實踐可以看出，盡管社區居民被動地參與旅游開發項目，但這并不意味著他們是缺乏主體性的行動者。在旅游收益無法預期的情況下，他們會采取無視乃至抵制等行為態度，努力使自身從旅游業中受益，并盡量避免自身利益受損。然而，無視和抵制并非解決矛盾的有效途徑，社區居民需要采取積極的態度來化解旅游開發中的矛盾沖突。在旅游開發實踐中，旅游企業和社區居民應提升組織能力，培育參與式的旅游發展機制[27]，以保障社區居民從旅游開發中獲益。

社區居民的旅游參與行為并非僅僅受到經濟理性的影響，也受到自身文化理性的影響。文化理性是一種與經濟理性相對應的思維邏輯，每個群體所特有的文化秩序在無形中規范、指導著人們的實踐行為。特別是在土地和房屋出租問題上，瑤族居民的文化理性體現得尤為明顯。2018年，瑤寨旅游公司計劃租用村民的田地開發農耕體驗項目，但社區居民卻并不愿意出租土地用于旅游開發。瑤寨旅游公司股東TZX 說：“我們開的價格是一畝田地900 元租金，這個租金在連南算是很高了，縣城附近的田地也只有400元左右的租金。但許多村民寧可將田地放荒，也不愿租給我們。村民的觀念比較保守，認為土地是祖先留下來的，如果土地沒了、房子沒了，祖先就找不到家門。所以，許多人寧可將田地拋荒，也不愿出租給我們搞旅游開發。”在瑤族人的觀念中，土地并非冷冰冰的自然資源，而是承載著家族的歷史和記憶。在村落房屋利用問題上，也同樣存在這一問題。瑤寨旅游公司一再動員村民利用自家房屋開辦民宿，但許多村民不愿接受陌生游客在家中住宿，認為這樣會擾亂祖先在神靈世界的生活。顯然，村民的文化理性在一定程度上影響著他們的旅游參與行為。

六、結論與討論

鄉村旅游開發是一項系統的社會工程，在其具體實踐過程中會涉及多元主體間的利益博弈問題。如果不能妥善協調多元主體間的利益博弈問題，將會使旅游企業失去可持續發展的能力。實際上，多元主體間的利益博弈并非全部表現為劍拔弩張的激烈對抗，而是更多地表現為幽微的、策略性的利益博弈。由本研究案例可以看出，地方政府、旅游企業和社區居民三者均對鄉村旅游開發抱有熱情，但尚未形成暢通有效的自主組織和溝通協商機制，致使地方精英的旅游開發面臨諸多困境。在既有的研究文獻中，多是將社區居民作為弱勢群體，希望予以賦權和增權，以保障社區居民能夠從旅游開發中獲得實際收益。在這一視角下，旅游企業無疑成為掌握資本和權力的強勢主體，因而成為諸多學者批評和壓制的對象。

實際上，旅游企業是帶動鄉村旅游發展的核心力量，只有旅游企業實現可持續發展，才能為社區居民和地方社會帶來經濟效益。在旅游開發實踐中，多元利益主體應建立自主組織機制，共同推動旅游開發項目的順利推進。地方政府應充分發揮其主導者角色，做好公共服務和市場宣傳，為旅游企業提供必要的支持，并及時化解不同利益主體間的矛盾糾紛。社區居民應積極參與到旅游開發的決策和管理工作中去，確保旅游開發活動符合自身的發展預期。與此同時，社區居民可以通過集體土地和公共空間入股的形式支持旅游企業的發展，幫助旅游企業克服困難并獲得可持續發展的能力。旅游開發進入穩定成熟期之后，旅游企業應給予社區居民和地方社會相應的經濟回報。各利益主體唯有相互支持，才能推動鄉村旅游開發順利推進，進而為鄉村振興提供可持續的發展動力。