我國反壟斷罰款制度的問題研究

劉 祥

（山東科技大學 山東青島 266000）

我國反壟斷罰款制度的現狀

我國《反壟斷法》目的是維護消費者利益和社會公共利益。反壟斷執法機構依據罰款制度，對于經濟社會出現的利用壟斷違法行為的經營者進行處罰，維護良好的競爭環境。首先，針對罰款制度所規定的“上一年”和“銷售額”，我國反壟斷罰款制度表述迷糊，在實踐中如何讓認定有著不同理解的適用。其次，我國反壟斷法中規定沒收違法所得和罰款兩種方式，根據立法目的這兩種方式并用，但是沒收違法所得極少適用，同時罰款的比例很低。最后，我國反壟斷罰款制度針對壟斷違法行為的主體，在法律規定和實踐中并未做到統一性。《反壟斷法》中經營者的范圍為自然人、法人和其他組織。但是實踐中對于處罰的對象為子公司、分公司或者孫公司。

我國反壟斷法下罰款制度制度嚴厲程度偏低

罰款制度中相關概念模糊不清

我國反壟斷罰款制度規定“上一年度銷售額”作為罰款的基準，但是規定過于粗放，操作性不強，導致對于“上一年度”和“銷售額”的不同理解將給處罰企業時產生效果不同。

上一年度。我國反壟斷罰款制度對于“上一年度”沒有進行詳細的界定，所以壟斷執法機構在確定處罰期限時具有不確定性。首先，“上一年”看成企業進行壟斷違法行為時產生銷售額所擬制的時間，因此，罰款制度規定的“上一年度”并未確定從哪個時間點起算。反壟斷執法機構有不同理解，認為“上一年度”為被處罰時的上一年度，或者認為“上一年度”是按照被處罰時的上一年度。反壟斷執法機構對壟斷違法行為者進行處罰時大多數時認定的“上一年度”為被處罰時的上一年度，也有少數案件認為“上一年度”是壟斷違法行為被反壟斷執法機構立案時的上一年度。

其次，經營者實施的壟斷違法行為涉及國外因素。壟斷執法機構所按照的處罰期限是“上一年度”。因我國采用會計年度與日歷年度相一致的“歷年制”，不同國家對于會計年度的不同規定。此時，壟斷違法行為的經營者在實施壟斷違法行為時涉及到不同的會計年度的規定，壟斷執法機構進行處罰時所依據的會計年度的規定無法確定。因此，為了壟斷執法機構更好的適用罰款制度應該當明確“上一年度”。

銷售額。我國反壟斷罰款制度規定的“銷售額”作為罰款的計算基準是合理的，其中相比沒收違法所得更加容易獲得。同時也具有不確定性。“銷售額”這個概念是指經營者實施壟斷違法行為期間銷售產品獲得的財產。通過整理反壟斷案件，反壟斷執法機構對于“銷售額”的表述不明確，從而出現以下內涵的理解。從產品或者服務角度，企業在實施壟斷違法行為時可能銷售多種產品或者服務，因此，這里的“銷售額”可以理解成經營者實施壟斷違法行為時所有產品或者服務的總銷售額或者涉案產品或者服務的銷售額。從地域范圍角度，企業實施壟斷違法行為時的產品或者服務涉及多個相關地域市場，壟斷執法機構對違法經營者進行處罰時考慮“銷售額”與相關地域市場的關系。這里“銷售額”可以理解成國內相關市場的銷售額、某一地區的銷售額或者全球市場的銷售額。反壟斷案件中出現了相關市場為全國性，但是反壟斷執法機構在處罰時卻是以所在本省管轄的范圍下處罰。

確定罰款數額的比例偏低

我國反壟斷罰款制度屬于救濟制度，救濟制度所追求的目標就是讓經營者不敢實施違法行為，并且把經營者實施壟斷違法行為的機率降到很低的水平。我國反壟斷規定罰款和沒收違法所得兩種處罰方式并用。有些學者認為沒收違法所得和罰款并用將會造成處罰嚴于過錯。但是，實際上反壟斷執法機構在對壟斷案違法企業進行處罰時往往沒收違法所得不被適用，形成以罰款方式作為主要的處罰方式，從而可以排除嚴厲程度偏高的可能性。

通過壟斷案件處罰數額分析，無論執法實踐中無論沒收違法所得之后進行罰款還是單處罰款都體現出罰款數額比例偏低。反壟斷執法機構對壟斷違法企業進行的處罰的金額有時低于與違法經營者實施壟斷違法行為所獲得的財產。這種罰款力度導致兩種不利后果，一種是無法阻礙經營者再次實施壟斷違法行為；另一種是對于潛在壟斷違法行為的經營者而言，看到經營者可以通過實施壟斷違法行為獲得收益，變相在鼓勵他們實施壟斷違法行為。由此看來，提高罰款數額的比例對于提高我國反壟斷罰款制度的嚴厲性至關重要。

罰款中處罰經營者的范圍過窄

現實社會中能夠實施壟斷違法行為的企業大多數資金雄厚，公司架構復雜，公司涉及的經營范圍廣。從我國反壟斷案件來看，我國反壟斷執法機構處罰對象出現分公司子公司作為罰款的對象，更有甚者直接處罰孫公司。我國《民法典》第一百零二條規定，非法人組織包括個人獨資企業、合伙企業，不具有法人資格的專業服務機構等。分公司是法人依法設立，在性質上不屬于非法人組織，同時也是不應該成為反壟斷法所調整的對象，即不屬于其他組織的范疇。把分公司作為反壟斷罰款制度處罰的經營者是不合適的。

子公司是由母公司投入全部或者部分財產合法設立受到母公司的控制，并且服從母公司的總體利益，作為母公司整體商業的一部分。在反壟斷案件，很多反壟斷案件中母公司沒有直接實施壟斷違法行為，但是只把子公司進行處罰，對于有管理控制子公司的母公司難以形成有效的約束，甚至母公司可以通過子公司或者孫公司實施壟斷違法行為就可以規避反壟斷法的制裁。無論反壟斷執法機構所處罰的對象是分公司、子公司或者孫公司都將降低罰款的數額，從而降低了我國反壟斷罰款之的嚴厲程度。

我國反壟斷法罰款制度的完善建議

明確罰款制度中相關概念

上一年度。我國反壟斷罰款制度太過于原則性的規定，對于“上一年度”沒有進行具體的界定，導致我國反壟斷執法機構在進行處罰時也沒有統一的標準。大多數反壟斷案件中認定的“上一年度”的時間點為啟動立案調查。但是以往反壟斷執法機構進行處罰時界定“上一年度”以處罰決定之日為基準。在啟動調查到決定處罰之日經歷時間很長，有些企業會采取一些措施比如停止壟斷違法行為或者進行整改，這種情況下以處罰決定之日作為處罰的時間點將會把企業進行合法經營獲得的收益概括在內，這樣確認罰款數額時將會時罰款數額偏低。同時在經濟生活中會出現壟斷違法企業被調查時已經停止壟斷違法行為超過一年的情況，在這種情況的出現，以立案時作為處罰時間點可能不是很好的表達出壟斷違法行為的持續時間。因此，本筆者認為最理想的情況是以停止違法行為時為確定罰款數額的時間點。

根據我國《反壟斷法》第二條明確規定了適用境外的壟斷行為，因此具有較強的涉外因素。由于各國對于會計年度規定不同。有學者認為應當把會計年度進行統一化，依據不同的情況對會計年度做出相應的調整。但是這樣就會導致反壟斷執法的成本。因此，筆者認為應當統一變為我國的會計年度的規定。

銷售額。我國反壟斷罰款制度規定的“銷售額”同樣具有爭議性。首先，從產品或者服務的角度，有學者主張以上一年度所有產品或者服務的銷售額，有利于罰款基數的擴大，有利于反壟斷的嚴厲性。企業銷售多種產品的銷售額遠高于單純銷售一種產品的銷售額。根據美國反壟斷法對于銷售額的界定為“受違法行為影響的商業交易量”。歐盟對此銷售額的界定為“與違法行為直接或者間接相關的產品或者服務的銷售額”。雖然增加了反壟斷執法機構的執法難度，但是值得我國借鑒，可以體現過罰相當原則。

其次，從地域角度，企業的壟斷違法行為所獲得的銷售額必須明確考慮壟斷違法企業銷售產品或者服務的相關地域市場。增加了我國反壟斷罰款制度的嚴厲性，同時也違背了過罰相當的原則。因此，反壟斷執法機構明確銷售額時應該結合產品或者服務的相關地域市場。該企業銷售產品或者服務的相關地域市場為全球，以全球范圍內的銷售額作為罰款基準計算罰款數額。

通過建立罰款主義中心提高罰款比例

我國反壟斷規定沒收違法所得和罰款，因此討論我國反壟斷執法機構在執法過程中對于罰款數額所占比例時應結合沒收違法所得。沒收違法所得剝奪壟斷違法企業的非法收入，但是沒收違法所得本身具有不足之處。因此，為了避免沒收違法所得的弊端，我國反壟斷執法機構大多數選擇不適用沒收違法所得，以罰款方式進行處罰。如果適用沒收違法所得反壟斷執法機構把罰款比例控制在很低的范圍內。從反壟斷執法機構罰款比例來看，為了達到罪罰相當采取了方法，但是實際效果并不明顯。

根據歐盟《2006年罰款指南》規定，對于沒收違法所得，反壟斷執法機構能夠估算，進行增加罰金金額。我國反壟斷執法機構進行處罰時，應該把沒收違法所得整合到罰款制度中，仍然適用罰款和沒收違法所得兩中方式，只是采取對違法企業進行罰款之后進行沒收違法所得的方式。這種方式既滿足我國立法中沒收違法所得和罰款制度的并用，也符合國際通行做法具有一定靈活性。

增加罰款中處罰經營者的范圍

我國反壟斷執法機構進行處罰的案件中，以分公司、子公司或者孫公司作為處罰的對象，這是個法律適用上的不足。這種情況的產生會成為許多公司規避反壟斷執法機構處罰的工具，導致反壟斷執法機構對壟斷違法企業的罰款或者民事賠償責任控制到很窄的范圍內，壟斷違法行為所獲得利益和壟斷違法行為所付出的成本無法達到對稱。同時反壟斷執法機構也可能是為了不增加執法過程中出現的阻力。從側面反映出，我國反壟斷執法機構并沒有對反壟斷案件復雜性的充分認識不足，也是對于我國法律所規定主體的獨立性的狹隘理解。反壟斷法利用罰款方式為了達到目的就必須對于處罰的主體、處罰的對象有個整體認識。因此，我們需要借鑒德國的做法，德國將處罰對象的范圍設置為整個公司集團，把母公司和有控制權的公司捆綁在一起體現整體性。