公共數據開放中的利益沖突及其協調＊
——基于羅爾斯正義論的權利配置

余筱蘭

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002）

在人工智能、大數據和云計算等新技術驅動下，數據的價值被充分挖掘，數據成為經濟增長的生產要素，數字經濟成為全球經濟的新貴族。開放公共數據不僅是國際趨勢，也是我國的國家戰略。大數據時代的數據開放和利用是提高政府服務意識和數據資源配置效率的國家舉措。無論是國家層面還是地方政府層面，均倡導數據開放行動的落實，并制定相關政策，如2015年國務院制定的《促進大數據發展行動綱要》，首次在國家正式文件中提出“公共數據資源開放”的概念；上海市2019年通過《上海市公共數據開放暫行辦法》，2020年通過《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》。公共數據開放是服務于數字經濟發展的國家戰略和地方戰略的具體措施。公共數據開放涉及多方利益相關者，現有研究成果多從公法角度對公共數據開放引發的問題獻計獻策，鮮有私法角度的思考。

我國關于公共數據開放的專門立法尚待完善，關于數據保護的立法可綜述如下：《政府信息公開條例》（2007）①2019年國務院對本條例進行了修訂，自2019年5月15日起施行，確立了政府信息公開為常態、不公開為例外的原則，強調建設透明政府的理念。、《促進大數據發展行動綱要》（2015）、《國家信息化發展戰略綱要》（2016）、《關于全面推進政務公開的意見》（2016）、《政務信息資源共享管理暫行辦法》（2016）。此類立法體現了我國政府從政府信息公開到政府數據開放建設透明政府的決心。此外，2019年上海公布實施了《上海市公共數據開放暫行辦法》，這標志著我國首部針對公共數據開放的立法以地方政府規章的形式頒布實施；2020年6月浙江省人民政府通過了《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》。

在大數據時代背景下，數據開放對經濟發展呈現出重要意義，各國均重視數據開放立法。我國由于公共數據開放政策實施比較晚，相關立法還有待補充與完善。同時，由于國內外對數據利益沖突與協調的研究主要是在公共管理學、社會學和政治學領域，法學領域的研究成果主要集中在行政法領域，私法方面的研究成果較少。此外，政府、數據企業、個人在數據開放背景下如何劃分數據利益不甚明晰，現有研究成果試圖賦予企業數據財產權，但對財產權內容、邊界研究不周全，難以協調不同主體的數據財產利益以及數據財產利益與數據人格利益的沖突。如何從私法上協調公共數據開放中的利益沖突，本文嘗試從權利配置角度進行解讀。

一、數據的使用價值——利益沖突的外因

數據已經成為時代的財富，數據蘊含著巨大的潛在價值。根據是否可以被開放，數據可分為公共數據與非公共數據。可被開放的是公共數據。非公共數據由于涉及不被允許開放的原因，難以成為開放的對象。公共數據是指各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位在依法履行職責過程中獲得的各類數據資源。公共數據不等于政府數據，二者是包含與被包含的關系。公共數據從理論上可分為政務數據和具有公共性的社會數據。政府數據是指政府及其部門的數據，占公共數據的主要部分；政務數據是指具有行政主體資格的行政機構的數據，它包含政府數據。公共數據開放是指公共管理和服務職能的事業單位面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化利用的數據集的公共服務。②參見浙江省人民政府令第381號《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》第2條（2020年6月4日浙江省人民政府第44次常務會議審議通過）。開放公共數據的目的是挖掘數據的使用價值，將有價值的數據向社會公開，保障公民的知情權，提高透明政府辦事效率，滿足社會公眾和企業對數據的利用需求。允許被開放的數據范圍僅限于有公共利用價值的數據，排除涉及國家安全、商業秘密以及個人隱私的數據。

公共數據開放中利益沖突產生的起因是，數據有巨大的使用價值，數據因被使用而產生增值價值。數據的使用價值促使公共數據實現開放。公共數據開放中數據價值增值有其內在邏輯和外部實現途徑，歸納起來有四層遞進關系：價值增值的前提是數據開放，數據開放是因為有價值驅動因素，第一層是數據開放的價值驅動；開放的數據被使用而產生新的價值，第二層是數據使用；數據使用產生新的價值，新價值的產生有其內部驅動因素和外部實現構成，發展到第三層次便是數據價值增值的內部驅動，至此，數據價值增值的內在結構成熟；數據價值增值應通過外部實現途徑予以釋放，數據會產生經濟價值、社會價值和政治價值，此為數據價值增值機理的第四層，也是最外層，即數據價值增值的外部實現。

第一層，公共數據開放的價值驅動力。有數據可供開放是數據價值增值的基礎。［1］公共數據開放有其價值驅動力，歸納起來有四個，分別是數據紅利、透明期待、職能提升、社會認可。數據紅利是公共數據開放的首要價值驅動力，是指經濟發展通過數據開放創造新的商業價值，促進數據產業發展，實現數字經濟增長。透明期待，是指公共數據掌控部門通過開放數據，向社會兌現透明辦公，滿足公眾知情權的期待，是完善國家機關和事業單位透明度建設的有力驅動。職能提升是指數據開放措施對數據開放部門以及數據需求部門提升辦事效率有良好的促進作用，避免了數據孤島、數據壁壘帶來的溝通障礙和效率受阻。社會認可是指公共數據掌控部門通過開放數據，引導社會大眾、國家公民參與數據應用，有利于提升數據掌控部門社會聲譽的認可度。

第二層，數據使用。數據使用是指數據開放之后被利用、創造價值的過程。數據開放是為了使用數據。數據使用與一般物品使用不同，不會導致數據本身的磨損和消耗，相反，數據因為被使用，其內涵價值被挖掘。數據使用分為營利性使用和公益性使用。營利性使用是指數據企業以盈利為目的，對開放數據進行價值挖掘，創造數據紅利，實現數據產業發展，如數據企業為廣告公司做的大數據分析，達到產品精準投放的效果，服務于廣告創收的目的。公益性使用是指將開放數據應用在公益性服務場景，如教育、醫療、環境、公共交通等場景，達到運用大數據服務社會治理的目的，如G8（八大工業國組織）開放數據憲章中列舉了14個數據重點開放領域①這14個重點開放領域分別是：公司、犯罪與司法、地球觀測、教育、能源與環境、財政與合同、地理空間、全球發展、政府問責與民主、健康、科學與研究、統計、社會流動性與福利、交通運輸與基礎設施。；又如上海市公共數據開放主要應用場景包括婚育、政府辦事、社區周邊生活服務、交通出行、就醫與保健、學校教育與終身教育、社會保險、培訓與就業、城市安全；②參見https://data.sh.gov.cn.安徽省公共數據開放主要應用場景包括知識產權、醫療衛生、水利建設、食品藥品、社會保障、流通服務、教育科研、交通運輸等。③參見http://credit.ah.gov.cn:8095/open-data-web/index/index.do.

第三層，數據價值增值的內部驅動機制。根據上述第一層可知公共數據開放的價值驅動公共數據開放。進展到第三層，開放的數據價值增值通過其內在驅動機制實現。通過此類內部驅動機制的作用，數據在使用后才會實現價值增值。具體來說，數據價值增值的內部驅動機制包括促進經濟增長的效率機制、建立透明負責政府的透明機制、提升政務職能水平的服務機制、打通數據壁壘的共享機制、助推數據企業發展的創新機制、獲取公民認可和鼓勵公民參政的參與機制。

第四層，數據價值的外部實現。數據價值增值通過催生數據流量經濟、注意力經濟、數據競爭機會等商業資源，繁榮數據產業實現經濟價值；通過大數據應用進行社會治理、實現社會價值；通過助力國家頂層設計實現政治價值。

二、數據上諸多的相關者利益——利益沖突的內因

價值是利益沖突產生的實質。利益是一切社會關系產生的目的。利益并不是孤立存在的。錯綜復雜的利益交織在一起，引發了利益沖突。利益主體的多元性、利益內容的豐富性，是利益沖突的兩個內在要素。

數據開放經歷數據“外部輸入→內部運作→外部價值輸出”三個環節。在此三環節上不同的利益主體利益訴求之間存在沖突。沖突是價值的對立從潛在沖破認知，通過行為向外界呈現的結果。數據利益相關者的利益訴求會發生交叉，沖突便可能形成。數據開放中的數據利益沖突分解為數據流動鏈上相關者利益沖突及數據流動鏈上與鏈外相關者利益沖突。

（一）可供開放的公共數據存在諸多利益相關者

利益相關者最早是由費里曼1984年在企業管理理論中提出的一個概念，是指任何可以影響組織目標的實現或受該目標影響的群體或個人。［2］在公共數據開放中，根據利益角色不同，利益相關者分為源生數據主體、衍生數據主體、數據用戶和數據監督主體。

G8數據開放憲章①八大工業國組織（G8）2013年簽署《開放數據憲章》。以及中國上海、北京、廣東公共數據開放領域主要集中在公共服務領域。此類領域關涉國家、企業、個人等不同主體的利益，這些主體構成了數據上的利益相關者。數據開放過程實質是數據流動過程，數據流動是因為數據能滿足不同流動環節上相關者的利益訴求。數據流動是利益沖突形成的發動機。利益沖突相關者可分為數據流動鏈上的源生數據主體、衍生數據主體、數據用戶以及流動鏈外的數據監督主體，具體來說包括個人、企業（在有下游交易情況下會涉及第三方機構）、消費者（用戶）、政府。利益相關者的利益訴求可分為以下幾種：第一，源生數據主體的利益訴求：源生數據主體包括兩類，一類是以數據上所呈現的信息為支撐的自然人、法人、非法人組織，對源生數據有人格利益和財產利益雙重訴求；一類是以技術為支撐的數據編程者，對源生數據只有財產利益訴求。第二，衍生數據主體的利益訴求，包括數據財產利益訴求和數據增值服務聲譽等精神利益訴求。第三，數據用戶的財產利益訴求。第四，數據監督主體的利益訴求：社會認可等精神利益訴求和代表國家和社會利益取向的公共利益訴求。

目前世界范圍內公共數據開放主要是集中在公共利益服務領域，此類領域和應用場景的數據開放會承載多方相關者的利益。由于利益主體的價值取向和訴求不同，數據開放中難免產生利益沖突。數據開放的本質是實現數據流動、挖掘數據價值，進而實現增值。數據的增值價值是數據利益沖突產生的邏輯起點。數據利益沖突是指數據價值在利益相關者之間引發的沖突。數據利益相關者有著不同的利益訴求，在追求自身利益時，難免與他人利益發生沖突。數據價值增值和數據利益相關者的訴求共同構成公共數據開放中數據利益沖突的起因。

（二）開放數據的利益沖突形成機理

公共數據開放利益沖突的形成有其內在機理。以數據流動鏈為中軸線，以利益相關者為對象，可將其分為鏈上、鏈外利益沖突的形成機理。

數據流動鏈上的相關者包括源生數據主體、衍生數據主體和數據用戶。源生數據主體具體包括數據編程者和數據產出的自然人、法人、非法人組織。衍生數據主體是指對源生數據進行二次處理的數據控制人，例如對數據進行去隱私化處理后營利使用或非營利使用的企業。數據流動鏈的最后環節是數據用戶對數據的使用。在數據流動鏈條上，相關者之間由于利益訴求不同產生利益沖突。

第一，源生數據主體之間的利益沖突。源生數據是指能夠形成源生數據主體個人信息的數字代碼，它以兩種方式呈現：一是在數據編程者技術手段下呈現出的0或1的數字語言或是數據算法；二是以民事主體的個人信息呈現出的能夠反映自然人特征和可識別性的數據表達，如姓名、性別等。源生數據是可被行政機構用以開放的數據，它可能是自然人的數據，即行政機關基于個人信息采集而收集到的非隱私性的個人數據，如某城市女司機人數的數據，為了滿足公眾知情權和提高行政辦事透明度，可用于開放；也可能是某法人或非法人組織的數據，如氣象部門的天氣預報、交通部門的交通路況的大數據。源生數據是公共數據開放的基礎和源泉。源生數據主體是數據開放的基礎性主體，對其產生的數據存在利益訴求。由于源生數據成為公共數據合法開放的對象，這便造就了以個人信息為客體的自然人之間數據上的財產利益沖突、以數據算法為基礎的數據編程者之間的財產利益沖突。同時，由于個人信息不僅僅體現為財產利益還體現了數據主體的人格利益②個人信息具有人格利益和財產利益雙重屬性，筆者已在另一篇文章中進行詳細論證，在此不再贅述。參見余筱蘭：《信息權在民法典編纂中的立法遵從》，《法學雜志》2017年第4期，第23-24頁。，因此還會產生個人信息主體之間的人格利益和財產利益雙重沖突。

第二，衍生數據主體之間的利益沖突。衍生數據主體是指對源生數據進行收集、處理或利用的數據控制人，以數據企業身份出現。數據企業收集數據主要有三種方式：經源生數據主體同意，主動向其收集；在本企業經營業務中收集；在社會公開場所收集。數據企業處理數據是指對收集的數據進行整合、分析并挖掘其價值、生成目標產品的過程。數據利用是指數據企業將目標產品用于企業目的，以實現營利最大化或者公益目的。數據企業根據其是否以營利為目的，被分為營利性和公益性兩種類型主體。營利性衍生數據主體是指對合法開放的數據進行清洗或處理之后用于銷售以獲取商業利益的數據企業，如大數據企業對數據進行買賣交易。公益性衍生數據主體是指對開放的數據進行使用是出于為社會或公共利益服務，如將數據用于教育、醫療或環境保護等領域。營利性衍生數據主體與公益性衍生數據主體的價值追求不同，他們在對開放數據進行利用上存在“有償開放數據所期待的價值增值之后的財產利益”與“免費開放獲得社會認可的精神利益”沖突。同時，不同的營利性衍生主體之間財產利益也會產生沖突；盈利性衍生主體在追求數據財產利益的同時也渴望本企業提供的數據服務能獲得良好的社會評價，這就可能產生數據財產利益與服務聲譽類精神利益沖突。

第三，源生數據主體與衍生數據主體之間的利益沖突。首先是自然人源生數據主體與衍生數據主體之間財產利益沖突，二者皆存在對數據商業價值的訴求；其次是自然人源生數據主體與衍生數據主體之間人格利益與財產利益沖突：數據企業在對開放的數據進行營利交易時，面臨侵犯源生數據主體人格利益的危險，例如，數據未作匿名處理而泄露源生數據主體中自然人的隱私；再次是以數據算法為基礎的數據編程類源生數據主體與數據衍生主體之間的財產利益沖突，因二者均追求數據創造的商業價值。

第四，衍生數據主體與數據用戶之間的利益沖突。作為衍生數據主體的數據企業，其企業目的是從流通的數據中挖掘價值并從中獲利。此類獲利既有商業之財產利益也有市場聲譽之精神利益。數據用戶是數據開放流通的終端主體，最后的數據利用者，其對數據的使用源于數據企業的授權許可。衍生數據主體對數據的利益訴求主要表現為財產利益，數據用戶作為數據開放流動鏈的終端利用者，對數據使用存在財產利益訴求，二者如在財產利益中分配不均或授權不明，會對數據產生財產利益沖突；同時，數據用戶追求的財產利益與數據衍生主體的數據服務聲譽類精神利益之間會因為數據用戶對數據企業服務不滿意而降低對其服務聲譽的評價，在數據用戶和數據企業之間因財產利益不能滿足和服務聲譽評價訴求不能協調而產生沖突。

第五，源生數據主體與數據用戶之間的利益沖突。源生數據主體中生成個人數據的自然人對被行政機構收集的個人數據有合法的個人信息權益，盡管該權益的內容在法律上尚未明確，但個人對其自身數據是否允許被他人使用有自決權，這是憲法保障私權的精神和民事權利的基本要求。個人數據的商業價值被數據用戶利用，是數據自由流通的要求。由此，在源生數據主體和數據用戶之間產生了利益交叉。同為自然人的源生數據主體和數據用戶，在數據上均存在人格利益，具體表現為源生數據主體的個人信息保護訴求和數據用戶對數據滿足認知需求的精神利益訴求；二者之間在數據商業價值追求方面存在產生財產利益沖突的可能性。作為以追求數據財產利益為目的的數據編程類源生數據主體，與數據用戶會因為數據的財產利益產生利益沖突。

數據在開放過程中實現流動，數據流動不僅有流動鏈上的相關利益者，還有對數據開放、數據流動進行監督和管理的數據主體，這類主體被稱為數據監督主體，是數據流動鏈外的數據利益相關者，具體是指政府的相關職能部門。政府部門掌握著大量的個人數據，或允許開放或不允許開放。對于允許開放的數據，政府履行著監督者的角色，維護公共數據開放有序進行。源生數據主體、數據控制人、數據用戶作為民事主體，各有其利益訴求，但作為數據流動鏈上的主體，他們共同與數據監督主體之間產生利益沖突。數據流動鏈上的主體追求個人利益，包括人格利益和財產利益，與數據監督主體追求的社會和公共利益會形成利益沖突。同時，數據開放中被監管者對數據財產利益的追求與數據監管者期待的社會認可度訴求之間會產生財產利益與精神利益沖突。

三、沖突協調的理論指引——羅爾斯正義論

正義論是一門內容廣泛的理論。本文選擇正義論中的集大成者羅爾斯正義論作為指引。以羅爾斯正義論作為探索公共數據開放中利益沖突協調的理論指引，是基于該理論的科學性以及對利益協調的邏輯適恰。羅爾斯正義論的科學性來源于其對正義論發展的反思與修正。

正義問題最早可以追溯到古希臘時期的哲學理論。作為哲學概念，正義是對社會政治制度及人的社會活動的評價，在道德層面起到協調作用。正義觀與哲學的理性觀融合后形成了政治哲學。可見，最初的正義是通過政治哲學進行解釋的。古希臘時期，柏拉圖提出的正義論是國家正義論，他認為國家是正義的基礎，沒有國家就沒有必要討論正義。他勾勒了一幅體現正義的理想國。亞里士多德認為正義是政治學上的善，正義存在于平等的秩序中，體現為分配公正，他和柏拉圖均認為國家的存在是探討何為正義的基礎條件。到了文藝復興時期，盧梭否認了柏拉圖和亞里士多德的國家正義論，提出社會契約論，他認為國家是不公正的根源和基礎，應當建立新的社會契約，實現社會正義與平等，社會秩序是一切權利的基礎。在盧梭之后，研究正義論的主要代表有康德和邊沁。康德認為正義主要是指道德正義，盡管他也承認政治正義。邊沁認為正義應是功利性正義，是符合大多數人的最大幸福。到了20世紀，羅爾斯在前人研究正義的基礎上進行修正并形成了正義理論體系。他從社會結構角度解釋何為正義，認為正義應體現為社會公正。羅爾斯認為，正義即公平，正義是對社會制度的評價標準，正義的客體是社會結構，即用正義來分配公民的基本權利和義務，用正義來劃分社會關系中錯綜復雜的利益。正義的客體在亞里士多德看來是人的行為，到了近現代，在以羅爾斯為代表的西方思想家看來是社會制度和社會結構。正義是用來衡量社會資源分配、分配權利和義務、化解沖突利益的。羅爾斯將這種正義稱為“作為公平的正義”。在羅爾斯看來，正義首先要求平等自由，其次是機會的公正平等，同時又強調差別的正當性，在此基礎上平等地分配權利和義務以及因社會合作而產生的利益沖突，實現社會結構的公平。

羅爾斯正義論對公共數據利益沖突協調的理論指引功能可作如下證成。

（一）正義禁止剝奪他人利益

羅爾斯認為，正義的內涵要求禁止剝奪他人利益；正義應該建立在善的理念之上。善，是人們追求的目標，善的基本含義就是人所想要得到的基本利益，這種利益不應被他人剝奪。“在一個組織良好的社會中，一種有效的正義感將從屬于一個人的善，因而不穩定的傾向能夠得到控制。”［3］516在善的理念指引下，社會財富分配、資源分配以及機會分配均應是理性的、合理的，這種理性和合理是以社會成員整個人生的合作為前提的，而不是一時的理性或合理，這種善是理性欲望的滿足［3］395-399，是體現良好社會秩序的利益滿足。

公共數據開放的目的是充分釋放數據的使用價值，滿足自然人、法人、非法人組織以及國家的某種利益訴求，實現社會服務的終極目的。然而利益并非單一，利益訴求可能會發生沖突與碰觸，如自然人對數據隱私的利益訴求以及數據企業（法人或非法人組織）對數據信息公開的利益訴求可能形成矛盾。在如此情形下如何平衡各種不同的利益訴求，以什么理論作為指導，是需要先解決的基礎性問題。羅爾斯正義論禁止剝奪他人利益，要求各方利益的保護應建立在善的理念上，這與我國公共數據開放所追求的為人民服務的理念是一致的。

（二）正義要求以社會服務為最高追求

羅爾斯正義論認為，社會服務是評判正義與否的最高標準。所謂正義不僅僅應有善的本性，不剝奪他人利益，還應有社會服務的屬性。能被稱為正義的，應是不違背“社會利益”的行為，更有甚者，正義本身應是一種提供社會服務的行為。社會是一個公平的合作體系，這個體系的維持需要有公眾共同承認的規則來指引，從事社會合作的人們按照規則進行作為或不作為的活動，并且，人們在合作過程中需要有互惠性的公平思維，排除自私觀念，也即要有利他精神。唯有在“社會利益”理念的指引下，一種良好的社會秩序才可能建立，社會合作體系才能夠實現真正的公平，作為公平的正義才是真正的正義。正義的最高追求是為社會服務。

公共數據開放被定位為國家戰略，正是基于社會服務的最高追求。羅爾斯正義論強調“社會聯合”，認為社會良好秩序的建立是正義的必要內涵。在這樣的理論指引下制定公共數據開放政策以及化解相關利益沖突，不僅有理論上的邏輯適恰，更有深遠的實踐意義。

（三）正義要求尊重人格與自由

羅爾斯認為“何為正義”是人們基于自身本性而作出的思考與回答，正義體現了人的本性。人之所謂人，均要求他人尊重其作為人的人格尊嚴以及作為人該享有的自由。人格尊嚴和自由的維護是正義最基本的內涵。正義就應該維護人的基本追求——在理性下的自我利益追求。人的本性便是要求平等與自由。羅爾斯正義論契合了人的本性追求，是科學的正義觀。

羅爾斯認為人是自由的，人應該有選擇的自由，同時他也認為人在選擇時應遵循道德，尊重他人人格，自由與平等是同時存在的，單純的個人自由是沒有任何社會價值的，是不應被提倡的。由此延伸下去，羅爾斯進一步論證了人應該是理性的，當人們在追求自我利益的時候，應該考慮互惠性與社會合作性，這是人格尊嚴與自由的邊界。

羅爾斯正義論關于人格尊嚴與自由的內容，是民法學一般人格權在哲學上的體現。在公共數據開放中，當涉及到自然人的個人數據，其中就難免會牽涉個人隱私等個人信息。如何保護公共數據開放中的個人信息，在羅爾斯正義論指引下，考慮人格利益的保護，可以設置個人信息權利以及規定權利邊界。

（四）正義要求平等、公平同時又肯定差異性

羅爾斯正義論的目的是要落實兩個正義原則。第一個正義原則是“平等的自由原則”。羅爾斯認為“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。”第二個原則是“公平的機會平等與差別原則”。羅爾斯在認為每個人在享有自由的機會時，應該是公平的，同時又要根據人們不同的地位和職務有所差別，這種有差別的公平主要是適用在收入與財富的分配中，但這種差別的存在以遵守第一個原則為前提，即在肯定平等的自由的前提下根據職務、社會地位的不同而存在收入分配上的差異。［3］60-80

羅爾斯的兩個原則在現代民法體系中體現為平等原則、公平原則以及利益位階原則。《民法典》總則編第四條規定了平等原則：“民事主體在民事活動中的法律地位一律平等。”第六條規定了公平原則：“民事主體從事民事活動，應當遵循公平原則，合理確定各方的權利和義務。”利益位階原則也在我國民法中得到肯定，主要體現在以下幾個方面：當上位法與下位法發生沖突時，應適用上位法；當人格利益與財產利益發生沖突時，應優先保護人格利益；當個人利益與公共利益發生沖突時，應優先保護公共利益。

公共數據開放中利益沖突的協調，運用羅爾斯兩個正義原則作指引，這在保護各數據主體平等地享有數據權利和數據使用的自由，保護其根據數據使用價值獲取數據收益以及財富價值，優先保護個人的數據人格利益等方面均有恰當的邏輯基礎和科學可行性。

四、沖突協調的路徑選擇——基于羅爾斯正義論的權利配置

正如本文前言所述，公共數據開放相關立法在我國目前尚處于摸索階段，尤其是在私法領域，對公共數據開放中出現的利益沖突如何協調并無立法。本文基于羅爾斯正義論的指引，從權利配置角度對公共數據開放中呈現的利益沖突進行協調。羅爾斯正義論的目的要求最終實現分配上的正義。一種良好的制度或社會秩序應以分配正義為價值目標。公共數據開放利益沖突的協調通過權利的合理配置可實現分配上的正義。［4］

原則是指南和統籌，在羅爾斯兩個基本原則的指引下，對公共數據開放中的各種利益進行權利配置應遵守三大原則：平等自由原則、公平原則、利益位階原則。平等自由原則要求對各數據主體均應平等地給予其參與公共數據使用的自由；公平原則要求在公共數據使用中不得歧視或偏袒某一方利益，應公平地確定各方權利和義務；利益位階原則要求在利益協調時考慮公共利益優先于個人利益、人格利益優先于財產利益。在此三原則指導下，根據羅爾斯正義論中禁止剝奪他人利益、社會服務目的、尊重人格尊嚴與自由的三大理念，可按照如下路徑進行權利配置：在優先保護公共利益和人格利益的前提下對各數據主體進行權利配置。

從法學上對數據予以定義，是保障數據成為法律概念的前提。法律只規范可以成為法學研究對象的現象。根據數據開放的流程、數據產生的內在邏輯和外在表現，可以分為源生數據、衍生數據和數據產品三個進階。源生數據是沒有經過加工的數據；衍生數據是經過加工、匿名化處理的數據；數據產品是經過加工的數據最后向外界呈現的狀態，該狀態可能是有獨創性的知識產權成果，也有可能僅僅是信息的再表達，并無獨創性，不屬于知識產權范疇。法學上的數據可被定義為源生數據、衍生數據和數據產品的總稱，具體是指某種客觀事物經過人的主觀意識加工、以某種客觀樣態表達出來的信息。根據其是否具有獨創性，數據有不同的法律屬性，或是知識產權保護的客體，或是《民法典》中保護的一般民事法律關系客體。公共數據開放中的數據不具有獨創性，不被歸為知識產權客體，但可以被納入《民法典》中民事法律關系的客體。根據民事權利理論，數據上各相關主體應被賦予民事權利并規范權利邊界。

（一）源生數據主體權利

作為民事主體的源生數據主體的利益訴求應通過構建個人數據權利予以保護。民事權利從內容上分為人身權和財產權，分別保護人格利益、身份利益和財產利益。個人數據權利是作為自然人的民事主體的數據人格利益與財產利益。《民法典》第111條規定，個人信息受法律保護；第127條規定，數據財產受法律保護。同時在《民法典》人格權編中，增加了對個人信息保護的規定。具體到公共數據開放中的自然人的數據利益保護，通過設置個人數據權利予以實現，即在一般人格權中增加數據、信息人格尊嚴及自由的內容，這符合羅爾斯正義論要求尊重人格尊嚴與自由的內涵，是正義論的指引；在具體人格權中增加個人數據權利規范，個人數據包括私密性數據和非私密性數據，私密性數據與隱私權有交叉，但又區別于隱私權，隱私權不僅僅是網絡環境下的隱私權，還包括實體環境下的隱私權，而私密性數據是指在互聯網環境下的隱私性數據，從這個角度分析，個人數據權利是網絡環境下的關于私密性及非私密性數據保護的權利，它可以成為一種具體的人格權利。這種具體人格權利的設置留在特別法中，對應《民法典》人格權編個人信息保護的精神，是對《民法典》個人信息保護的具體落實。基于人格利益的保護，開放數據時應對數據進行分級分類。開放數據的分級分類是對可作為開放的原始數據進行分級分類：涉密數據是指涉及到個人隱私、商業秘密和國家秘密、軍事秘密、存在知識產權保護或爭議的數據，此類數據不在合法開放數據的范圍內。非涉密數據是指除涉密數據之外的可被開放的數據。公共數據開放應遵循知情同意原則，在涉及到被開放數據相關利益者時，應通知并取得同意。在利益主體不同意開放與其個人隱私或其他個人利益有關的數據時，開放主體禁止強行開放。數據開放之后，在流通或利用鏈條上，如存在侵害利益主體人身或財產利益，應允許利益主體向數據控制人申請刪除該數據，此為數據刪除權。懲罰性賠償制度作為一項立法上向來謹慎的救濟措施，可以嘗試引入到公共數據開放中。公共數據開放中的數據利用與產品的流通與利用本質是相同的，產品質量出現問題，可考慮懲罰性賠償。在數據成為產品的互聯網環境下，懲罰性賠償制度的引入是正當的，把這種權利賦予給個人數據權利人，稱之為個人數據主體的懲罰性賠償權。

（二）衍生數據主體權利

首先，從民事權利內容角度，給衍生數據主體配置數據財產權利。根據羅爾斯兩個正義原則，各數據主體的權利均有平等的自由，并應公平地、差別地分配收入和財富。公共數據開放中的衍生數據主體應享有數據財產權利，同時該權利會受到限制。衍生數據主體在實踐中多表現為數據企業。數據企業對開放數據價值的挖掘，實現數據增值，建構衍生數據主體權利保護制度，旨在保護數據價值增值的利益。公共數據開放實現了價值增值，價值是利益沖突產生的根源，利益沖突的化解可通過權利的設定予以實現。權利的實現包括靜態的數據財產權制度的建立以及動態的保障數據流通安全的數據合同制度，其中靜態的數據財產權制度對應《民法典》物權編，在所有權中增設數據作為客體，數據是一種無形的物，數據財產受法律保護已有立法，如《民法典》第127條規定數據受法律保護；在司法實踐中，關于數據財產的糾紛，也多將數據財產作為民事法律關系的客體予以判決。為了保護公共數據開放中的數據財產利益，應對財產權理論和規范進行擴張，增加數據財產權概念、類型，在所有權中增加數據客體。數據財產權是屬于無形財產權的特殊化，區別于知識產權，是不能被納入知識產權但能夠創造價值、符合財產定義的網絡數據，也可以被稱為虛擬財產權。以《民法典》物權編為指導，在特別法中增設數據財產利益保護的規定。此外，在他物權中的用益物權理論中增加數據財產權是可行的，根據是《民法典》物權編第323條的規定——“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”立法之所以規定用益物權包括動產，是為數據財產這種特殊的動產留下了立法空間。其中動態的保障數據流通安全的數據合同制度，對應《民法典》合同編中的無名合同。在理論上，根據數據利用是否有償，應分為數據交易合同、數據免費使用合同和平等主體許可協議制度。數據交易合同是指有償使用數據的合同，一般是指數據使用的目的非公益性；數據免費使用合同是指因數據使用目的公益性而無償獲取使用的合同；平等主體許可協議，是指數據主體處于平等地位，而非管理與被管理者、監督者與被監督者的地位，掌握公共數據的政府部門通過平等許可協議的方式將數據許可給其他民事主體有償或無償使用，它的特點在于許可方是公共數據的監督和管理部門，而非數據流動的下游企業主體。

其次，從權能角度對衍生數據主體進行權利限制。權利限制是相對于源生數據主體以及數據用戶而言，數據用戶的權利來源于衍生數據主體的授權許可，對其權利的保護可通過對衍生數據主體權利限制予以實現。衍生數據主體對數據享有的權利是指數據財產權。在中國，財產權是物權的內容，所有權是財產權制度的核心。所有權的占有、使用、收益和處分權能是否應全部賦予給衍生數據主體，取決于數據財產的屬性。數據財產是無形的，并非一次性使用就消滅的消耗物，也非完全受控于衍生數據主體，衍生數據主體不具有完全的占有權能，但有使用權能、收益權能以及限制性的處分權能，這種限制體現在：在賦予衍生數據主體權利的同時，還應考慮到數據流通自由的必要性，此為數據共享的要求，是社會服務價值目標的要求。對數據衍生主體權利的限制，應通過建構數據控制人義務與責任制度予以實現。數據控制人的義務與責任是其對其權利行使的限制，是鼓勵數據共享，促進數據自由流通的需要。促進數據自由流動是推動數字經濟發展的必然要求。從行為限制角度分析，數據控制人是相對于數據權利主體和數據用戶而言的數據義務主體，主要是對數據進行利用的數據企業。數據控制人的義務包括適度開放與使用義務、安全保障義務、數據上公共利益維護義務、侵權責任、違約責任。適度開放與使用義務是指數據控制人遵循數據開放分級分類原則、知情同意與禁止強制開放和使用數據的原則；安全保障義務是指數據控制人對開放流通中的數據盡到合理管理人的職責，參照實體環境下公共場所對消費者安全保障義務的規定。①適度開放與使用義務是正義論尊重他人人格與自由的“善”的理念的要求。《民法典》第1035條規定：“處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理。”據此，數據企業在使用數據時，應合法、正當、必要地使用，不得將其數據用于非法目的、不得泄漏、出售可識別個人特征的數據。數據控制人的適度使用義務對應的是個人數據權利人的個人信息自決權。安全保障義務是指數據控制人對開放流通中的數據盡到合理管理人的職責，參照《民法典》第1198條規定的實體空間經營者的安全保障義務。將該條款移植到數據開放領域有其合理性。安全保障義務立法的目的是規制經營者的服務義務，不論其空間是網絡還是實體，隨著大數據發展，網絡空間成為主要的經營場所，經營者在虛擬環境的安全保障義務符合立法目的，也是保護數據權利人數據安全的要求。虛擬環境下經營者的安全保障義務在2018年《電子商務法》第38條第2款明確規定：“對關系消費者生命健康的商品或者服務，電子商務平臺經營者對平臺內經營者的資質資格未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，應當承相應的責任。”公共利益維護義務是指數據控制人在使用數據時，應將公共利益置于其私人利益之上，這是正義論社會服務理念的要求，也是民法上利益位階原則的要求。數據使用中的公共利益是指數不特定人享有的利益，如為了促進數據自由流動，數據經濟發展，數據控制人不得擅自壟斷收集的數據，阻礙數據共享。如數據控制人沒有盡到應盡的義務，按照侵權責任和違約責任予以懲罰和救濟補償。［5］侵權責任參照《民法典》侵權責任編網絡侵權責任制度的規定，按照特殊侵權主體來處理，數據控制人承擔過錯責任，在沒有盡到安全保障義務的情況下，對受害人承擔侵權責任。數據開放中的違約責任是指數據交易合同、免費使用合同以及平等主體之間的許可協議中，沒有按照約定承擔合同義務的數據控制人應承擔的合同責任。②侵權責任參照《民法典》第1194條和第1198條。第1194概括規定了網絡侵權責任，第1198條規定了安全保障義務責任人責任。數據控制人不履行相應義務，造成他人損害的，應承擔侵權責任，因第三人行為造成他人損害的，由第三人承擔侵權責任，數據控制人沒有盡到適度使用、安全保障義務的、維護公共利益義務的，應承擔相應的補充責任。《民法典》沒有規定數據交易合同，數據產品作為交易對象，參照使用貨物買賣合同。數據是財產，數據財產受法律保護，在《民法典》第127條已明確規定，數據成為交易對象已成為不爭的事實。數據使用中的違約責任是指數據交易合同、免費使用合同以及平等主體之間的許可協議中，沒有按照約定承擔合同義務的數據控制人應承擔的合同責任。

（三）數據監督主體的利益保護

盡管數據流動鏈上沒有數據監督主體，但數據監督主體在公共數據開放制度設計中應有重要位置，在平衡各相關者利益時，應考慮建構數據監督主體的權利訴求保障制度。根據羅爾斯正義論第二個正義原則強調的差異性以及民法中利益位階原則的指引，公共利益優先于個人利益保護，應對代表公共利益的數據開放監督主體進行權利保護。雖然數據監督主體的訴求，依據其職能性質可尋求行政法保護，但在私法上通過民事權利制度應獲得保護。數據監督主體在開放數據流動鏈之外，是指對數據開放與利用進行監督與維護數據流通秩序的政府職能部門。數據監督主體在履行監督職責過程中有獲得社會認可的精神訴求，這種訴求是數據監督主體的正當權利而非權力。正義原則要求在個人利益與社會公共利益之間尋求平衡。數據監督主體代表公共利益監督數據開放，為了公共利益，如教育、環境保護、衛生安全、交通預報等服務而形成數據權利時，應有合法依據，此依據不僅僅來自行政法的強制力，還應在民法上予以明確，可被稱之為數據監督主體的服務訴求權。此外，根據羅爾斯正義論第二個原則的指引，人格利益優先于財產利益保護，當個人數據權利與數據財產權利發生沖突時，優先保護個人數據權利，例如，當數據開放使用中侵犯自然人的人格尊嚴與自由方能獲得數據財產利益，則禁止該項數據財產利益的獲取。

（四）數據權利的邊界——公共利益

根據羅爾斯正義論社會服務的最高價值目標指引，數據權利的邊界應為公共利益。狹義的公共利益是指不特定多數人的利益，本文使用的是廣義的公共利益，它包括社會利益和國家利益以及作為普通民眾的不特定多數人的利益。自然人對個人數據享有的人格權以及財產權不得損害公共利益。數據企業對數據財產權的行使不得損害公共利益。數據監督主體在執行監督職能時代表公共利益。具體到公共數據開放中，開放的數據不得損害公共利益。建構公共數據開放中的個人數據權利，應考慮到個人利益與公共利益的平衡、個人本位與社會本位的相互制約［6］；應考察個人數據利益保護與公共利益的邊界，即保護個人數據權利，不應損害到公共利益，如在公共衛生應急狀態下開放含有違規者姓名的個人數據，個人利益讓位于公共利益，這符合羅爾斯正義論第二個原則。個人數據權利的邊界應當為數據控制人基于羅爾斯正義論的基礎，為了高于源生數據主體個人利益的優階利益而不需要取得源生數據主體同意使用個人數據的權利。［7］羅爾斯正義理論要求把國家利益、社會大多數人的共同利益作為保護對象。

通過權利配置實現公共數據開放中的利益沖突協調，在羅爾斯正義論的指引下，實現個人數據權利體系中人格權與財產權的配置、數據控制人的財產權利與行為限制規范。同時，基于利益位階的考慮，設計數據開放中監督主體的權利范圍以及數據人格利益優于數據財產利益保護和公共利益保護的規范。

五、結 語

利益沖突的協調，要求保護某種利益并減損另一種利益，實現利益平衡。保護或減損的標準選擇直接影響沖突結果的處理。對策的設計需要有價值尺度。法律追求價值，價值通過正義來實現。法律只保護正義利益。當代美國政治哲學家羅爾斯認為正義是社會最基本的善，它要求自由、機會、財富、自尊被平等地分配和尊重。［8］正義的內涵之關鍵在于“社會資源的合理占有和公正分配”［9］。他的正義觀被稱為“公平的正義”，公平是分配的正義，體現了資源共享的理念。他強調普惠性的分配思想。對于正義的定義，并沒有一個統一的標準，它受時代、制度和國情的影響，在不同的意識形態下，不同的時代，不同的國度，正義的含義不一樣。［10］在現代社會倡導人人平等的背景下，如何定義正義，關鍵取決于該行為是否符合國民大多數人的意志。在一個國家內部，全體國民中的大多數的共同利益代表的是正義。羅爾斯正義論是以社會服務為最高價值目標的分配正義。

具體到公共數據開放中數據利益的平衡，每個數據主體獲得利益保護的機會應是平等的，不會因為社會地位等因素影響其獲得開放數據資源的機會；分配正義要求在分配內容上是公正的，具體是指各數據主體基于機會平等而獲得數據利益分配的資格，在獲取數據內容上應是公正的，如不同主體均應被公正地分配數據使用權；分配正義還要求數據主體履行義務和承擔責任是公正的，不存在偏袒或歧視某一個主體的現象。

公共數據開放實現數據的價值增值，服務社會和國家經濟發展。公共數據開放中利益沖突的協調可從私法上思考與探索。本文嘗試從權利配置路徑對公共數據上各種利益進行平衡。公共數據開放過程是數據流動的過程，數據流動鏈上依產生的先后順序，出現三類利益相關者（源生數據主體、衍生數據主體和數據用戶），在數據流動鏈之外還存在對數據開放全程進行監督的主體——數據監督主體。從利益內容來看，公共數據開放關聯個人利益也關聯公共利益。公共數據因使用而產生價值，因價值而引發沖突。在不同的利益相關者之間尋求平衡，以權利構造為路徑，具體是構建個人數據保護權制度規范數據源主體利益，旨在保護其在數據上的人格利益和財產利益，數據開放過程中賦予民事主體個人數據權利，此權利體系并非封閉性的，會隨著數據經濟發展出現的新問題而擴張；針對數據衍生主體的利益，構建數據財產權利體系，保護數據使用者合法利益，考慮數據紅利的分享問題，探索數據財產權的配置與實現方式；數據上的公共利益不容忽視，協調社會和公共利益。發掘數據的社會價值和公共屬性，界定個人數據的權利邊界；明確數據控制人在數據開放和利用過程中的義務與責任，個人，企業、政府在數據開放過程中均要履行相應的義務和承擔不履行義務的民事責任。在羅爾斯正義論的指引下，不僅要保護數據上的個人利益，還應保護數據開放使用中關聯到的公共利益，以此為出發點構建保護數據監督主體利益的權利，實現其為公共服務提升自我價值的精神訴求，此類訴求應是民事權利的內容。

公共數據開放中各自利益沖突的平衡是一個重大課題，要做好此課題，需要技術、政策和制度的多維度協調和統籌策劃。從法律制度上設計，應兼顧公法和私法的雙重功能。本文是從民事權利配置角度，對公共數據開放中利益沖突如何予以協調進行的嘗試，是對此重大課題后續深化研究的淺探。