集體經濟組織享有集體財產所有權的謬誤與補正＊

張先貴

（上海海事大學 法學院，上海 201306）

就一般的法理層面而言，所有權是主體對特定客體的支配權。我國法律規定，集體財產的所有權由集體享有，然而集體既非法人，也不屬于非法人組織，沒有民事主體資格和相應的行為能力，無法行使集體財產所有權，由此出現了集體財產所有權人虛位的問題。隨著我國《民法典》的出臺和農業農村部、中國人民銀行、國家市場監督管理總局《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》等政策文件的頒布實施，集體經濟組織成為了特別法人，享有對外進行交易的民事權利能力和民事行為能力。以此為契機，是將集體財產所有權改造為法人所有權，并由集體經濟組織享有？抑或維持并完善集體經濟組織代表行使集體財產所有權制度呢？顯然，這是深化我國農村集體產權制度改革必須解決的現實問題，尤其是在農村集體經濟組織立法正在開展的當下，對這一議題的研究就顯得尤為必要而又迫切。

一、集體財產所有權人虛位問題

民事主體與所有權是相互依存的法律制度，所有權法律關系是特定的主體按照獨立的意志支配特定客體、享有利益并排除他人侵害的權利。2020年出臺的《民法典》第261條繼受了2007年《物權法》第59條規定，將集體所有權的主體界定為成員集體。但是，我國相關法律除規定集體成員處分集體財產的決議程序外，并未賦予集體獨立的民事主體資格，因而嚴格意義上講，集體并非一種民事主體。由此，《民法典》的上述做法，只是結束了集體是組織還是成員集合的問題，集體所有權人依舊虛位。主體資格的缺失，使集體無法對集體權利的處分事項獨立的為意思表示與受意思表示。在公法層面，當集體財產面臨征收時，集體因非嚴格意義上的民事主體而無法提出異議。實踐中，雖然村委會可代表集體提起訴訟，但其并非集體，而是代表集體行使所有權；在私法層面，當集體的土地面臨侵害時，集體亦同樣無法基于所有權人的身份提出物權請求權，集體成員的利益亦無法得到有力的保護?；诖?，我國《民法典》（2020年）、《土地管理法》（2019年）、《農村土地承包法》（2018年）等法律法規在村一級的集體設置了兩類代表集體行使所有權的機構：集體經濟組織與村民委員會。不過，從理論和實踐看，這兩類主體面臨著不同程度的缺位與錯位的困境。

在《民法典》頒布之前，大多數集體沒有成立專門的集體經濟組織，而是由村民委員會代行集體經濟組織的職能，履行管理集體財產的職責。有些地區雖然存在集體經濟組織，但是其管理人員由村民委員會的主要成員兼任，集體經濟組織實際上成為村委會的另一種存在形式。即使在農村集體產權制度改革的實踐中，某些地區的集體經濟組織依然沒有獨立于村民委員會。［1］據筆者調研情況顯示，有的地區根本不存在集體經濟組織，有的地區在集體土地使用權的流轉中，雖然經過了村民代表大會的集體討論，但是對外的流轉主體是村民委員會。就其原因而言，主要是因為集體經濟組織根本沒有公章或其它借以表明其主體資格的材料，而只能由村民委員會作為流轉的一方當事人。上述兩個現象無疑反映了集體經濟組織的缺位。在此背景下，村民委員會成為代行集體財產所有權的唯一主體也就不難理解了。

雖然我國《民法典》賦予了村民委員會的特別法人資格，然而，從實踐來看，其更多的是一種公法主體，享有鄉村公共事務、集體財產的管理權。正如賀雪峰所指出的，“在高度集權的政治體制下，村民委員會自然成為農地所有權的代表者，村干部實際上掌握著農地的分配權與處分權，農地名義上是農民集體所有，實際上村干部與鄉鎮組織享有決定權?！保?］176按照我國《村民委員會組織法》（2018年）第5條的規定，村民委員會是群眾性自治組織，協助鄉鎮一級政府進行工作。然而，實際上，村民委員會已成為鄉鎮政府的下級單位，按照鄉鎮政府的指令開展工作。從一定意義上講，村民委員會的地位在實踐中的異化，致使其難以按照集體成員的共同意志管理和處分集體所有的財產。此外，這亦為公權介入和侵占集體財產權利開辟了通道。例如，在土地征收與政府主導的集體經營性建設用地使用權流轉、宅基地整理改造過程中，村委會更傾向于服從具有強制性、能為其帶來更多利益的政府的命令。正是由于集體土地所有權主體的錯位，國家對集體土地的征收，實際上演變為國家與集體土地所有權代行主體之間的交易。［3］49村民委員會是公法人，由其代表行使屬于私權的集體所有權，極易誘發公私不分的問題。

總之，后《民法典》時代，集體財產所有權人虛位的問題仍然存在。雖然《民法典》賦予了集體經濟組織和村民委員會特別法人地位，希望通過具有民事主體資格的村民委員會和集體經濟組織代表行使集體所有權，以解決集體所有權虛位的難題。但是，村民委員會在事實秩序中承擔著公共管理職能，具有公法人屬性，使其不適合代表行使集體財產所有權。集體經濟組織是私法人，其代表行使集體財產所有權，可以彌補集體財產所有權人虛位的問題。但是，部分學者卻錯誤地將集體財產所有權理解為集體經濟組織法人所有權。

二、集體經濟組織享有集體財產所有權：虛位的補正？

如前所述，集體并非嚴格意義上的民事主體，無法按照其獨立的意志享有和處分集體財產權，由此導致了集體所有權主體虛位問題的產生，進而阻卻了集體財產市場化的改革進程。此外，這亦為公權力控制集體所有權開辟了通道。法理上，集體負有保持集體所有權的完整性和獨立性、防范包括國家在內的社會不特定第三人對集體土地所有權不當干預的任務；負有保障集體所有權的運作符合本集體成員共同意志與利益的任務；負有保持其意志的穩定性與獨立性，不因其成員的變更而使集體土地使用權的受讓人的權利受到干預的任務。集體欲實現上述三個任務必須成為一個在內部能夠形成統一意志，對外能夠獨立的為意思表示與受意思表示的主體。

循此邏輯，維系集體所有制、解決集體財產所有權人虛位問題的前提是將集體與成員之間的關系按照私法的理念和邏輯進行構造。［4］集體與成員之間的法律關系主要表現為集體財產的占有與行使關系，就該法律關系而言，我國學界主要形成了非法人構造與法人構造兩種模式。對于前者，“共同共有模式”［5］270“新型總有模式”［6］“合有模式”［7］即是其典型樣態；而對于后者，就是將集體改造為法人，并使之享有集體財產所有權。這一做法主要立足于以下理論基點：第一，符合集體與集體所有權的本質。集體所有權與成員所有權已經完全分離，集體所有權的主體具有較強的團體性特征；［8］集體系以一定數量的成員為基礎的，以其成員的利益為目的的集合體。集體的人格獨立于成員個體，成員人數的增減不影響集體人格。［9］集體所有權是公有制所有權，而公有財產的所有權人是單一的，只能是代表全體成員的集體；［10］第二，以法人決議機制實現了成員的民主權利并且提高了決議的效率。集體所有權是社區成員按照法定程序形成共同意志，對財產進行占有、使用、收益、處分的權利。在將集體改造為法人后，無論采取股東大會、董事會、監事會的治理結構抑或成員大會、理事會、監事會的治理結構，對于集體財產處分等重大事項與日常經營事項在股東大會與董事會（成員大會與理事會）之間有了明確的分工；第三，有利于分散風險。法人的獨立責任與成員的有限責任，在集體債務與成員財產之間設立了一道屏障，避免了集體的債務轉嫁到其成員身上。在我國許多農村地區，村集體負擔了高額的債務。若不采取法人的形式，而是將集體界定為非法人團體，其成員將分擔集體經濟組織所產生的債務，實屬不妥。當然，亦有學者主張，“應當以完善集體土地所有權的行使程序取代對集體進行法人化改造。”［11］此種觀點希冀通過程序的完善為廣大農民創造一個受法律保護的參與集體土地所有權的行使平臺。然而，任何程序的構造都需要有主體的參與，缺失了主體，則程序并無構建的必要。

與上述主張不同的是，在2016年中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指導下，各地的農村集體產權制度改革實踐，主要是將集體經濟組織改造為新型的股份經濟合作社，從而將成員與集體經濟組織的關系股份化，賦予新型集體經濟組織法人資格。從試點情況看，重慶市江津區等地為集體經濟組織頒發了法人資格證書，明確了兩個法律事實：第一，集體經濟組織具有法人資格；第二，集體經濟組織擁有集體土地和資金等集體資產的所有權?！多l村振興戰略規劃（2018－2022年）》等中央政策文件要求“明確集體經濟組織的市場主體地位，賦予其開發管理集體財產的權利。”2018年出臺的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》明確規定新型集體經濟組織具有法人資格，有權獲得登記證書和在銀行開辦法人賬戶的權利。2020年出臺的《民法典》第99條明確賦予了集體經濟組織特別法人資格。

按照上文的分析，無論是中央政策還是相關的立法，都未采取集體法人化的觀點，而是賦予了集體經濟組織的特別法人資格。在此基礎之上，有學者卻指出應承認集體經濟組織為集體財產的所有權主體，以此破解集體所有權主體的虛位難題。比如，有論者就主張，“集體經濟組織是從人民公社等傳統集體改造而來的組織，承擔著集體的經濟職能，享有土地等集體財產的所有權?！保?2］更有論者對集體經濟組織法人的類型作了界定，主張將集體經濟組織塑造為營利法人，并使之享有集體財產所有權。［13］亦有論者針對集體經濟組織法人化給集體所有權到來的影響，而旗幟鮮明地指出，“集體經濟組織獲得法人資格，加速了集體所有權的實質化進程。”［14］

客觀而論，無論是從法理還是從實踐來看，賦予集體經濟組織特別法人資格實屬妥當，而且這一做法已為我國《民法典》所確認。不過，學理上主張集體經濟組織為集體土地等資產的所有權人，以此來破解集體所有權主體虛位這一難題的做法，可能于價值和邏輯層面尚欠妥當。

三、集體經濟組織享有集體財產所有權的謬誤分析

賦予集體經濟組織享有集體財產所有權的做法是否妥當呢？顯然，這是一個亟需在法理上做出辨識與澄清的重要課題。對此，在筆者看來，上述做法不僅與我國現行法律規定不符，不利于保障集體財產的安全與穩定，而且會導致集體經濟組織治理復雜化等諸多負效應的發生。具體而言：

其一，集體經濟組織享有集體財產所有權，沒有法律與政策的依據。按照我國《憲法》第10條、《土地管理法》第11條、《民法典》第262條等法律的規定，以集體土地為主體的集體資產的所有權人是集體。有所不同的是，《民法典》第262條繼受原《物權法》第60條的規定，將以前法律所表述的集體、勞動群眾集體轉變為成員集體。有學者主張，“成員集體于集體所有權中引入了成員權的內容，明確了成員對集體財產的權利，系屬立法的一大進步。”［15］同時，《鄉村振興戰略規劃》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等中央政策亦都將集體財產所有權的主體界定為集體。雖然集體經濟組織是集體的組成部分，承擔著集體的經濟管理功能，是集體實現利益的工具，然而，集體經濟組織和集體兩者之間的主體資格應是彼此獨立的。由此，無論從法律還是從政策角度觀之，集體經濟組織享有集體財產所有權的判斷均缺乏明確的依據。

其二，集體經濟組織享有集體財產所有權，不利于保障集體財產的安全與穩定。集體財產所有權的主要客體是集體土地。集體土地是一種資源性財產，按照我國法律的規定只能由集體享有所有權，其他任何主體都不得享有集體土地所有權。從一定意義上講，集體土地所有權并不是一種純粹的民事權利，而是鄉村治理的重要手段，是維系集體關系的物質基礎。正如有學者指出的，“集體土地所有權雖非一種公權，但是屬于一種具有強烈政治色彩的權利?！保?6］

目前我國集體所有的土地及其收益主要承擔著以下三種功能：第一，成員社會保障功能。雖然我國正在逐步建立城鄉統一的社會保障制度，力爭使社會保障制度均等地惠及城鄉居民，然而在該制度尚未完全建立的背景下，集體土地及其收益仍是農民社會保障的重要來源；第二，社區公益服務功能。為集體成員提供公益服務是集體的主要職責。［6］雖然《鄉村振興戰略規劃》等中央政策提倡公共服務均等化，然而，從實踐的情況看，集體公益服務所需的資金大多由集體經濟組織從集體財產的收益中列支。如廣東省南海區將集體財產的收益主要用于基礎設施建設、精神文明建設、社會治安等公益事業就是典型的例證；［17］259第三，成員福利。將集體財產收益用于成員福利，反映了集體成員“扶危救困”的傳統美德，應予以提倡。這亦是農村集體產權制度改革試點地區的通行做法。如廣東省南海區各農村（社區）股份合作社均從集體經營性建設用地使用權流轉的增值收益中提取特定數額的公益金用于本合作社成員的醫藥補助、養老補貼、鄉村學校補貼、入學補貼等。［18］

基于以上分析，集體所有權是維系集體社區的物質基礎，必須保障其安全與穩定，防止外部資本取得或控制集體財產所有權。集體經濟組織是公有制的實現形式，然而法律必須平等保護集體經濟組織與其相對人的利益，而不能基于集體經濟組織的特殊地位，對其進行傾斜性保護。由此，集體經濟組織從事交易過程中負擔債務的，集體土地所有權也應屬于破產財產的范疇，否則有悖于民事主體平等原則，然而，這卻損害了集體所有權的安全性。因此，如果賦予集體經濟組織享有集體財產所有權，集體財產的安全與穩定勢必難以獲得應有的保障。

其三，集體經濟組織享有集體財產所有權，將導致集體經濟組織結構的復雜化。若集體經濟組織享有集體財產所有權，應當由集體經濟組織的成員大會形成處分集體財產的決議，由此可能導致新的治理結構難題：按照《民法典》第261條的規定，處分集體財產下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定，那么，集體經濟組織成員與集體成員的范圍是否一致？集體經濟組織的成員大會與村民大會或村民代表會議是什么關系，集體經濟組織成員大會形成處分集體財產所有權的決議是否違反《村民委員會組織法》第24條、《土地管理法》第63條的相關規定？實際上，集體、集體經濟組織的成員大會、村民會議或村民會議三者的關系是目前理論和實踐中的疑難問題，不僅理論界沒有給出清晰的答案，法律和地方性法規的規定亦極為混亂。

四、集體經濟組織享有集體財產所有權的謬誤補正：法定代表權

（一）集體經濟組織代表行使集體財產所有權的制度價值

“財產是從對財產的擁有中獲得收入的權利，而獲得收入的途徑，或者是通過資源的生產性開發或者是通過資源的交換。”［19］139農村集體產權制度改革明確了集體資產所有權的財產屬性，所有人可以從土地等資源性資產所有權中派生出使用權，通過市場交易獲取收益，亦可直接轉讓集體所有的股份、知識產權、建筑物等經營性資產權利。明晰產權主體是我國集體產權制度改革的重要目。［20］“資源變資產”的前提是明確集體資產的權利主體。如前所述，集體財產所有權的主體負有保持集體財產所有權的完整性、獨立性、防范包括國家在內的社會不特定第三人的不當干預和侵害的任務，負有保障集體財產所有權的運作符合本集體成員共同意志與利益的任務，負有保障不因其成員的變更使集體土地使用權的受讓人的權利受到干預的任務。雖然集體經濟組織享有集體財產所有權可實現上述目標，但因其與我國現行法律規定不符，不利于保障集體財產的安全與穩定，并且亦會導致集體經濟組織治理的復雜化，因而不足取之。

明確的權利主體是農村集體產權制度改革繞不開的問題，既然集體經濟組織享有集體財產所有權的方案行不通，就需另辟蹊徑。具體而言，民事主體制度是大陸法系財產權制度的基本分析工具，然而特定的主體享有特定財產所有權的理論模型亦導致了大陸法系財產權制度的僵化。信托財產權、國有或社區財產權在大陸法系財產權制度中難覓妥當的解決方案。法人的規模龐大、機構復雜，不可能像自然人一樣親自從事民事法律行為，基于此，法律創設法定代表人制度。法定代表人以法人名義從事的民事法律行為視為法人本人的行為，由此產生的法律后果由法人承擔。國有土地所有權的主體是全民或者國家，全民或國家并非民事主體，沒有民事權利能力與行為能力，無法自己處分國有土地。由此，法律創設國有土地代表行使制度，市縣級土地管理部門以自己的名義代表國家或全民行使土地所有權，承擔由此產生的民事法律責任?？梢姡ǘù頇嗍墙鉀Q權利主體無法或不便行使權利的問題。隨著我國《民法典》的頒布實施和《鄉村振興戰略規劃》等中央政策的推進，集體經濟組織具有了特別法人資格，享有民事權利能力和民事行為能力，可以代表集體行使集體財產所有權。集體經濟組織以自己的名義處分集體財產，所得的收益由集體、集體成員享有，破解了集體沒有民事權利能力與民事行為能力難題。

集體經濟組織代表行使集體財產所有權不僅破解了集體沒有民事權利能力和民事行為能力的問題，而且有助于實現農村產權制度改革目標。按照代表法律關系的結構，集體所有權不屬于集體經濟組織的法人財產，集體的經濟組織的債權人無權請求法院拍賣或變賣集體所有權。由此，集體經濟組織代表集體行使集體資產所有權，既可以實現集體資產的財產屬性，又可保障集體資產的安全與穩定。此外，集體經濟組織法人接受外來資金的投入，有利于通過土地與資金的優勢組合盤活集體資產。［21］在此背景下，集體經濟組織不享有集體財產所有權，無疑有助于防范外來資本控制或侵占集體財產風險的發生，保障了集體財產的成員性與社區性。因此，本著對我國現行實定法的尊重，以及考慮到法律制度改革的體系效應等因素，［22］我們應該繼續堅持集體經濟組織代表行使集體財產所有權的法律制度。

（二）集體經濟組織代表行使集體財產所有權制度的完善

集體經濟組織代表集體行使集體財產所有權屬于民事法律行為的范疇，民事法律行為必須有確定的行為模式與明確的法律后果。然而在《民法典》《村民委員會組織法》《土地管理法》等法律法規中，集體經濟組織代表行使集體財產所有權尚屬于原則性規定，還存在相應的制度完善空間。立足于我國農村集體產權制度改革的現實需要，遵循法解釋論范式，應從以下幾個方面來完善農村集體經濟組織代表行使集體財產所有權法律制度：

其一，集體經濟組織處分集體財產未獲得村民會議或村民代表會議授權的法律后果。按照《村民委員會組織法》的相關規定，涉及集體財產處分事項應當由村民會議或村民代表會議按照法定的議事規則形成決議。如前所述，集體經濟組織代表集體行使所有權，旨在解決集體缺乏民事權利能力與民事行為能力的難題，并且切斷集體財產所有權的市場風險。由此，為了保障集體成員對集體財產的民主管理權，保障集體財產的社區性。集體經濟組織應按照村民大會或村民代表會議的決議處分集體財產。從現行實定法來看，如果集體經濟組織處分集體財產未獲得村民會議或村民代表會議的授權，那么該處分行為亦就缺乏了法定權限，應屬于效力待定的民事法律行為。須指出的是，除集體經濟組織外，村民委員會亦有權管理集體財產，并且村民委員會是村民“自我管理、自我服務”的組織。因此，集體經濟組織處分集體財產未經村民會議或村民代表會議授權的，村民委員會有權請求人民法院確認該處分行為無效。此外，集體經濟組織成員權中包括了對集體財產的監督權，集體經濟組織處分集體財產的行為與集體成員的利益有利害關系，由此，集體成員亦有權請求法院確認集體經濟組織未經授權的處分行為無效。

其二，集體經濟組織代表行使集體財產所有權的收益歸屬。雖然現行法律并未規定集體經濟組織代表集體行使財產所有權的收益歸屬，但集體經濟組織是實現集體與成員利益的工具。并且現行法律亦未賦予集體經濟組織獲取集體財產收益的權利。因此，集體經濟組織代表集體處分集體財產，如果未經村民會議或村民代表會議授權的話，集體經濟組織無權獲得集體財產的收益。前已述及，按照中央政策，國家、集體、農民是現階段集體財產收益分配的主體。由此，集體與集體成員有權分配集體財產收益。立足于集體經濟組織代表行使集體財產所有權的法律關系，集體經濟組織以自己的名義處分集體財產與收取集體財產的收益，而后集體經濟組織按照村民會議或村民代表會議的決議將集體財產的收益分配給集體和集體成員。［23］

其三，集體經濟組織代表行使集體財產所有權的責任承擔。按照傳統民法合同相對性規則，集體經濟組織以自己名義對外簽署處分集體財產協議的，集體經濟組織應當承擔處分集體財產的法律后果。然而，集體經濟組織的財產構成具有多元化的特征，包括集體成員投入的土地承包經營權與宅基地使用權、外部工商資本的投資等。若集體經濟組織承擔處分集體財產的責任，亦就意味著這些財產都屬于責任財產，在此背景下，可能會給集體成員和外部工商資本帶來不公平的后果。此外，集體經濟組織按照村民會議或村民代表會議的決議處分集體財產，由其承擔責任，有違代表制度的法理。集體雖然沒有民事主體資格，然而享有財產所有權，有承擔民事責任的能力。對于處分集體財產的債務，可通過變賣集體資產使用權的方式來實現。

其四，集體經濟組織侵占集體財產與收益的法律應對。如何保障農民利益的最大化實現，一直是我國涉農立法的重大課題。［24］集體經濟組織代表集體行使所有權，可能出現代表人侵占集體財產及其收益的問題。對此，除完善集體成員的監督權能、賦予村民委員會監督集體經濟組織代表集體行使所有權的職責外，還需完善集體成員的訴訟救濟渠道。我國《民法典》第265條第2款繼受原2007年《物權法》第63條第2款，作了如下規定：“農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”與集體經濟組織處分集體財產未獲得村民會議或村民代表會議的授權不同，《民法典》第265條規制的是集體經濟組織未按照村民會議或村民代表會議決議、村規民約等規定將集體財產收益分配給集體成員等集體與成員之間的內部法律關系。因此，在司法實踐中，集體成員對集體經濟組織作出的分配集體財產收益的決定持有異議的，法院依照該條規定作出判決，當無異議。由此，集體經濟組織侵占集體財產收益的，應屬于《民法典》第265條的適用范圍。此外，須指出的是，集體成員請求撤銷集體經濟組織不分配或違法分配集體財產的決定的，還可同時請求法院判決集體經濟組織按照法律、地方法規、村民會議或村民代表會議決議、村規民約等規定支付集體財產收益。法院直接判決集體經濟組織支付集體財產的收益，以司法強制力保障了集體成員的收益分配請求權，避免了法院只審理當事人的撤銷之訴，而對當事人所提出的分配財產的訴訟請求另行審理問題的發生。

五、結 語

所有權是特定的主體對客體的支配權。長期以來，我國存在集體財產所有權主體虛位的困境，導致集體財產既無法通過市場交易的方式獲取增值收益，亦無法應對公權力的侵害。為了破解集體所有權人虛位的難題，推進我國農村集體產權制度改革的順利進行，我國部分地區的農村集體產權制度改革實踐明確了集體經濟組織享有集體財產所有權，這獲得部分學者的支持。然而，集體經濟組織享有集體財產所有權的理論和實踐，不僅違反了我國現行實定法的規定，不利于保障集體財產所有權的安全與穩定，而且亦會導致集體經濟組織結構復雜化等諸多負效應的發生。

我國現行實定法明確了集體經濟組織具有了特別法人資格，亦就意味著其享有民事權利能力和民事行為能力。本著對我國現行實定法、農村集體產權制度改革重大政策要義之尊重，維持集體經濟組織代表集體行使所有權的立法結構實屬理性之抉擇。法定代表制度不僅克服了集體沒有民事權利能力與民事行為能力的難題，而且亦能保障集體財產的安全與穩定，明晰了集體、集體經濟組織、村民會議與村民代表會議之間的法律關系。