從石家莊到北京：新中國成立前后民主政治制度的范例及其趨于成型＊

張志永

（河北師范大學中國共產黨革命精神與文化資源研究中心，石家莊050024）

迄今，學界一致默認新中國成立前我國不具備召開人民代表大會的條件，幾乎把解放戰爭時期召開的人民代表大會都歸屬為各界人民代表會議性質，即人民民主統一戰線的組織形式，這種做法把中共探索人民代表大會制度的復雜歷史簡單化，割裂了從華北臨時人民代表大會到1954 年第一屆全國人民代表大會之間的歷史脈絡，乃至令人對我國人民代表大會制度的建立有“飛來峰”之感。其實，1949 年7 月，石家莊市已經召開了新中國成立前最具有完全意義的人民代表大會，然而，學界長期對其重視、研究不夠，至今未能厘清該屆大會的基本事實和性質，更淹沒了其在我國人民代表大會制度創建過程中的重要作用。①迄今，學界尚無研究石家莊市首屆人民代表大會的專著，僅在中國人民政治協商會議河北省石家莊市委員會編《人民城市的曙光——石家莊解放初政權建設紀實》（1994 年11 月）、孫萬勇主編《石家莊通史·當代卷》（河北人民出版社2013 年版）和李國芳《初進大城市——中共石家莊建政與管理的嘗試（1947—1949）》（社會科學文獻出版社2008年版）等著作中間接論及。論文主要有李國芳《建國前夕中共創建石家莊民眾參政機構的實踐》（《近代史研究》2006 年第5 期）、楊暉和賈海麗《“新中國實行人民民主的成功范例”——試論石家莊市第一屆人民代表大會的歷史定位》（《河北省社會主義學院學報》2014年第4期），以及日本學者杜崎群杰《中國共產黨在市級地區獲取政治合法性的過程——以1949 年召開的第一屆石家莊市人民代表大會為中心》（《當代日本中國研究》2015年第2期）等。概而言之，學界僅研究了首屆一次會議，忽略了其余4次會議；且多數人犯了削足適履的錯誤，將其歸屬為各界人民代表會議性質，少數人雖然正確地認識到其人民代表大會性質，但論證乏力，尚未對主流觀點形成挑戰；尤其是學界均把它視為地方性事件，未能闡明其在我國人民代表大會制度創建過程中的重要意義。因此，本文主要依據原始檔案，探索石家莊市首屆人民代表大會的來龍去脈及其為新中國建立民主政治制度的歷史貢獻。

一、革命與啟蒙的雙重勝利

1947 年11 月12 日，石家莊市獲得了解放，“這是很大的勝利，也是奪取大城市之創例。”［1］1282中央工委預見到未來會解放更多的城市，遂高度重視石家莊市接管和建設等工作。劉少奇多次指示，“石家莊這座城市是我們的了，蔣介石不可能再拿去了……我們要采取長期建設的方針”，要“針對城市的具體情況，創造出一套管理城市的新經驗來”；并具體要求，“在半年內正式選出區、街政府，一年內選出人民代表，召開市人民代表大會，組織正式的民主市政府。”②《陳有文傳達劉少奇同志指示》（1947年11月20日）、《黃敬同志傳達劉少奇同志對石家莊的工作指示》（1947年12月9日）、《黃敬同志傳達劉少奇同志對石家莊的工作指示》（1947年12月16日），石家莊市檔案館藏，檔號：1-1-5。董必武、朱德等中央領導人也先后做出類似指示，顯然，中央工委實際上把石家莊市作為探索城市工作的“實驗田”。

早在解放石家莊前夕，晉察冀邊區就把它作為直轄市，特意抽調了許多比較熟悉城市工作的干部接管城市。市級按省（區）級配備干部，“市內4區主要領導是地區級干部，郊區各區主要干部是縣級干部”；市內各區的街長、副街長大多數是縣、團級干部。［2］24、26除了老解放區來的干部外，還吸收了許多本地勞動人民及民主人士參加政權工作。據1949 年5 月統計，“新干部參加市府各局、院、處系統工作的有463人，占各局、院、處系統干部總數49%強；市屬企業部門（包括銀行、貿易公司、供銷合作總社與裕民實業公司），新干部所占比重更大，共有676人，約占該系統干部總數68.5%；參加區、街（包括公安分局、供銷分社等在內）工作的有314 人，占該項干部總數74%強。”③《石家莊市人民政府工作報告》（1947年11月中旬至1949年7月中旬），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-14。本地干部熟悉城市情況，有豐富的城市工作經驗，這不僅使政權組織真正在全市人民中扎下根，也為召開人民代表大會做好了干部準備。

1947年11月21日，中共石門市委召開了第一次會議，決定首要工作是宣傳黨的方針、政策，穩定社會秩序，建設新石門（一個月后改名為石家莊市）。這就把“長期建設”的方針轉化為具體政策，此后，各項工作有條不紊地開展起來。11月24 日，石門市開始登記頑偽人員，不久，又成立了處理逃亡地主登記處和頑偽官佐家屬登記處，并開展了“挖蔣根”群眾運動，深入登記、檢舉和揭發各種反動分子和逃亡地主。據不完全統計，市內5個產業部門共登記頑偽人員3 098名，“其中區分部及區黨部委員262名，特務152名，三青團員91 名，普通黨員2 573 名，普通黨員占總數的83.7%”；［3］3021948 年1 月18 日至3 月底“共登記（市內區）逃亡地主828 戶3 214 人”，并把絕大多數逃亡地主遣返原籍；登記和處理流散頑偽人員及家屬1 490人，［4］268-269這樣就有效地清除了隱藏的頑偽殘余勢力和奸特惡霸地主，恢復了社會秩序。

市委和市政府還積極貫徹黨的工商業政策，有效地安定了工商業者思想和情緒。據統計，1948 年4 月底工商業登記戶數，“較2 月底增399戶，小商（較大的攤戶）僅4 月份即增加493 戶（未登記者尚未記入）。私營工廠作坊的買賣比私商發達……私營工廠主都有信心把他們的事業發展起來”。［5］1337同期，郊區也開展了土地改革運動，如八區“半數村莊有了農會組織，80%以上的農民都參加了農會，一切權力歸農民，廣大農民由被壓迫階級變成了解放者，掌握了村中大權，農民是揚眉吐氣，封建是低頭喪氣”。①《八區土地改革總結》（1948年5月5日），石家莊市檔案館藏，檔號：1-1-33。市政府還幫助農民解決生產中的困難，發放了農貸等，“幾個月的平分運動所給與農民的教育勝過平常時期的一二十年”。［6］6上述舉措直接推動了城市工商業和郊區農業的恢復和發展，全市人民工作比較穩定，生活水平也逐步提高。

在頑偽政府長期的欺騙宣傳下，市民普遍對共產黨了解不多，故市委和市政府也非常重視宣傳教育工作，大力開展文化建設。如石門解放第二天，安平縣教師宣傳隊就來到市區，他們在街頭涂寫標語漫畫、演出革命戲劇和挨戶宣傳，晉察冀畫報社開辦新聞攝影展覽會，前線劇社和聯大文工團演出《白毛女》《血淚仇》等戲劇，廣泛揭露敵人的反動宣傳，消除廣大群眾對共產黨、八路軍的疑慮和誤解，有效地安定了民心。群眾反映說，“八路軍紀律好，政治好，不打人，不罵人，沒有貪污吃私的，沒有搞女人的，老百姓可歡迎哩！”②石家莊市委宣傳部：《宣傳工作材料》（1947年12月30日），石家莊市檔案館藏，檔號：1-1-2。11月18日，石門市委創辦了《新石門日報》；不久，全市又建立了有線廣播站，大量開辦各類學校、補習班，積極宣傳黨的政策和解放戰爭形勢，介紹解放區民主、自由、幸福的生活等。“解放一年以來，無論是職員、工人，（還是）學校、政府機關的人員，在思想上都多少的起了變化，已經逐漸揭破了國民黨對他們的蒙蔽，看到了真理。”“人民群眾擁護政府，擁護共產黨。”③《劉秀峰同志在石家莊解放周年紀念干部晚會上的報告》（1948年11月12日），石家莊市檔案館藏，檔號：1-1-14。并迅速萌發了翻身做主的階級意識。如在人民代表大會代表選舉中，“工人階級最積極，認真，而且表現了明確的階級立場，雖然領導上啟示提出個別工商資本家作候選人，但工人們自覺的不去選他們。”［7］21

1948 年5 月，中共中央發布了“五一”口號，把召開人民代表大會作為成立中央人民政府的關鍵一環。不久，晉冀魯豫和晉察冀邊區正式合并為華北解放區，并成為建立新中國的“實驗區”；8月，華北解放區召開了臨時人民代表大會，選舉了華北人民政府委員，通過了施政方針，并要求全區“建立各級人民代表大會，并由它選舉各級人民政府。在明年上半年完成村、縣人民代表大會及同級人民政府的選舉”。［5］13769 月26 日，華北人民政府宣告成立，其任務之一是“摸索、積累政權建設和經濟建設的經驗，為全國解放后人民共和國的建立作準備”。［8］47810 月，人民政權研究會討論了《華北區村、縣人民政權組織條例草案》《華北區村、縣人民代表會議代表選舉條例草案》。董必武指出，“新民主主義政權的組織形式是人民代表大會”，“自然要創立新的法律、法令、規章制度”；要求大家研究“人民代表大會怎樣產生”以及“怎樣發揚民主，開好人民代表大會”。［9］316此后，華北人民政府有計劃地進行了召開人民代表大會的重點試驗。

石家莊市本來是黨中央探索城市工作的“實驗田”，各項建設事業走在了全國前列；再加上它是華北解放區事實上的首府，近水樓臺先得月，故籌備和召開首屆人民代表大會工作自然也不例外。早在1948 年1 月，石家莊市開始建立戶籍制度，摸清了人口底數；10 月6 日，全市有計劃地對重點街進行了一次戶口大抽查，共抽查31 個自然街、巷1 036 戶，查出漏報及有問題的223 戶，有效地震懾了特務分子，進一步健全了戶口登記制度。④《敵機轟炸后戶口大抽查工作總結報告》（1948年10月6日），石家莊市檔案館藏，檔號：36-1-1。同期，石家莊市也陸續建立了許多群眾團體，如1948 年底石家莊市建立了教聯、文聯等團體；1949 年春，石家莊市又成立了市各界婦女聯合會、市新民主主義青年團、市總工會等組織；另外，全市工商業者成立了小商（貧商）聯合會、工商聯合會（座商）等。至1949 年7 月，“全市70%的工人加入了工會。青年團已普遍建立，團員達3 000人”；“文化教育界、藝術界、自由職業者以及一般市民群眾經過宣傳教育與組織工作，也已靠近我們。”全市人民群眾史無前例地動員和組織了起來，既保證了黨和政府的政策順利地貫徹到基層，也為普選人民代表奠定了組織基礎。

在發動、組織群眾過程中，全市涌現出了大批追求進步的積極分子，為黨組織的發展提供了充足的后備軍。據統計，1948 年10 月全市共計101 個行政村、街，總人口183 824 人，有65 個村、街建立了黨支部，黨員僅165人，占全市人口的千分之一弱，黨的基層組織力量明顯偏弱。①《石家莊市村、街、戶數、人口、地畝、支部、黨員分類表》（1948年10月14日），石家莊市檔案館藏，檔號：1-1-34。11月，石家莊市委決定，把大量發展黨員作為目前最重要的中心任務，“要反對關門主義現象”，“每個黨員到年底平均要發展一個至兩個黨員”。［3］262-263此后，全市黨組織快速壯大起來，“1949 年9 月，全市已有黨員6 359名，黨員分布狀況：機關1 519名、工廠1 800 名、企業887 名、學校292 名、街道991 名，農村870 名”，［10］85黨員人數約占全市人口（以20 萬人計）的3%；各公私工廠、農村、街道、學校和企業部門大多建立和健全了基層黨組織，在籌備人民代表大會過程中較好地發揮了戰斗堡壘的作用。

總之，石家莊解放后，在中央工委直接領導下，該市接管和恢復等工作比較成功，各項工作很快進入制度化的軌道，既為其它解放區開展城市工作提供了重要經驗，也為召開人民代表大會準備了客觀條件和奠定了堅實基礎。更重要的是在革命的啟蒙下，廣大市民迅速地提高了階級覺悟和思想覺悟，從內心產生了對中國共產黨的政治認同，更萌發了前所未有的主人翁意識和參政熱情。顯然，石家莊市已經提前具備了全國一屆政協規定的召開人民代表大會的3個條件，即“軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織”［11］4，甚至有過之無不及，那時召開全市人民代表大會也就順理成章了。

二、民主與集中的有機統一

石家莊市首屆人民代表大會的召開還與黨中央的具體指導分不開。如黨的七大已經勾勒出人民代表大會制度的基本框架，主要包括普選代表、實行民主集中制原則、決定大政方針和選舉政府等，②參見毛澤東：《論聯合政府》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1057頁；毛澤東：《在中國共產黨第七次全國代表大會上的口頭政治報告》，《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1996年版，第334頁。這就為人民代表大會的召開提供了理論依據。華北臨時人民代表大會閉幕后，石家莊市開始了人民代表大會的籌備工作，不過，那時平、津等地尚未解放，甚至國民黨軍隊企圖偷襲石家莊，因此，劉少奇提出在解放一年內召開市人民代表大會的設想并未實現。1949 年1 月，平津戰役勝利后，華北戰事幾乎平息下來，石家莊市遂加速了人民代表大會的籌備工作。3月2日，柯慶施市長電呈華北人民政府，言市政府決定“擬于3月底召開人民代表會議”，請求批準［2］156，但囿于準備不足等原因，這個計劃沒有完成。4 月2 日，柯慶施市長再次向華北人民政府呈報了《石家莊市人民代表會議代表選舉辦法施行細則》和《石家莊市政府組織條例》，請求核示；華北人民政府很快批準了這兩份文件，并提出若干修改意見。4月4日，市政府召開了區長聯席會議，詳細地布置了選舉工作要點和日程安排，隨后，全市在不到一個月的時間內選出了人民代表。

1949 年7 月21 日，首屆人民代表大會第一次會議在石家莊電影院正式召開，其目的“在于貫徹二中全會決議之精神——依靠工人（階級），團結與爭取各種力量，積極發展生產，建設石家莊，以支援全國革命戰爭之勝利”。③《關于本市召開人民代表大會之提案》（1949年5月23日），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-42。代表們首先認真審議和討論了《石家莊市人民政府工作報告》和《目前形勢與石家莊施政方針和今后工作的報告》，提出了許多建設性意見，決定全市主要任務是：“把生產提高一寸，進一步繁榮本市的公私經濟”“加強文化教育工作”“有計劃有重點的進行必要的市政建設”等。［12］69-70此后，大會轉入提案審查、討論階段。本來，在大會召開前已經收到481條提案，開會期間又收到100 條左右提案，“這些提案有的是代表們搜集的，有的是代表提的，有的是老百姓直接郵寄來的，有的是以個人名義，有的是以商號名義，有的以團體名義，許許多多老百姓的提案，都只是一個小紙條”。［12］153這實際上開啟了提案“直通車”，更能夠及時地反映民意。大會貫徹了民主集中制原則，“對同一議案，每人發言次數與每次發言時間，一般不加限制”，④《石家莊市第一次人民代表大會議事規則》（1949年7月），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-42。故代表們暢所欲言，許多意見被納入到各項決議案中；大會還通過了《石家莊市人民政府組織條例》《石家莊市人民政府委員會委員選舉辦法》《石家莊市私營工廠商店職工工資工時福利勞動保護戰時暫行辦法》《石家莊市工業職工工資工時福利戰時暫行辦法》等法規。最后，大會以差額選舉和無記名投票的方式，選出了石家莊市人民政府委員會。

按照大會原定議程，8 月1 日大會舉行閉幕式，然而，采取人民代表大會形式選舉政府和決定重大事項，“在石家莊是第一次，在全國是第一次，而且在中國歷史上也是第一次，是真正代表民意的大會”。［2］179代表們非常珍惜手中的民主權力，討論問題非常認真、仔細，以至于大會不得不延期到8月9日才結束，會期長達21天，幾乎是原定時間的一倍，故它成為歷次會議中會期最長的一次會議。

這次大會不僅標志著該市政權組織更加具有合法性，也使城市建設事業走在了各解放區的前面。例如，大會明確貫徹黨的七屆二中全會“四面八方”政策，這比第一屆全國政協正式確定“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策”早了約兩個月；［11］6它有效地解決了全市經濟建設中存在的許多具體問題，“給本市今后工商業的發展打下了牢固的基礎”。一些工商業者當選為代表、政府委員和局長后，工商業者認為政府中有了自己的人，更加定下心來；尤其是規定私營行業中工會的工作重點是教育工人努力生產、遵守紀律等，從而大大減輕了資本家“遲早共產”“怕說剝削”等顧慮，這些都進一步促進了全市經濟的恢復和發展，如3家已停業的鐵工廠很快恢復了生產等。［12］160-161

1950 年2 月23 日至26 日，首屆人民代表大會第二次會議在石家莊電影院召開，這是新中國成立后召開的第一次人民代表大會。根據黨中央提出的1950年任務，“解放全中國……要克服財政困難，恢復生產建設，這是嚴重的政治任務，是壓倒一切的重要工作”。①《新年獻詞》，《人民日報》1950年1月1日第3版。因此，大會提出本市任務是“堅決執行共同綱領及在上級領導下，團結全市人民，進行生產”，把“一個消費城市、為帝國主義服務的城市轉為生產與為人民服務的城市”。［12］184-185代表們熱烈地討論和通過了政府工作報告和1950 年上半年工作計劃，正式“確定今年以‘團結生產、厲行節約’為壓倒一切的中心任務”，“舉凡全市各項工作均須圍繞這一中心任務去進行”。［12］197大會做出“集中力量，克服困難，力求發展”的決定，進一步密切公私關系、上下關系、工商關系、勞資關系、城鄉關系、內外關系等，加強各階層團結。如在公私關系方面，必須以國、公營企業為主，對有益于國計民生的私營企業采取“扶助與發展的方針”，“但從私營工商業者本身來說，必須樹立自立發展的思想，打破單純依賴政府的錯誤思想”。［12］221-222另外，大會通過了《本市節約方案提綱》，決定開展節約運動，“全市所有工廠、企業、機關、學校，毫無例外地參加，并號召市民共同進行”，如工廠企業要加強經濟核算，減低成本，減少原材料的浪費，清查登記物資，嚴格倉庫管理，乃至要求“個人生活上要儉樸，反對腐化浪費”。［12］218、220

公允地說，這次會議通過的各項決議比較符合實際情況，后來也取得了良好的效果，不過，囿于節約時間、物力和財力，以及不耽誤代表們工作等緣故，這次會議僅召開了4天。雖然在大會預備會議上已經向代表們說明了大會主要任務，“使代表們感到很有秩序……在精神上有了準備，減少了會議期間在某些不必要的枝節問題上打圈子的現象”。但是，會期畢竟較短，會議有些匆忙，許多議事內容和程序只能省略，如大會未設提案委員會，由大會秘書處越俎代庖，審查所有提案和各代表團提出的問題后，直接作出處理意見；大會主席團審查其處理意見后，再把它提交大會討論通過，故大會代表只是討論了處理意見，甚至連完整的提案都未看到，這種做法不僅弱化了民主決策色彩，也難免遺漏了一些重要問題，如“在政府報告中私營工商業所占分量似嫌較少，財政稅收上的問題解決得還不夠多”。［12］232

同期，為了爭取我國財政經濟狀況根本好轉，黨和政府密集出臺了一系列財政經濟政策，如《全國稅收實施要則》《關于統一國家財政經濟工作的決定》等，迅速地把全國財經工作統一于中央，初步建立了全國計劃管理的雛形；河北省也召開了經濟會議，制定了各項配套措施。國家政策的快速變化自然左右了石家莊市經濟發展的方向，況且這時全市又出現了財政緊張、通貨膨脹等嚴重問題，因此，市人民代表大會有必要及時地召開一次會議，討論新形勢下全市財政經濟工作問題。

4月1日，首屆人民代表大會第三次會議在石家莊市電影院召開，距上次會議結束僅一月余，故會議內容不多。“可以說，三次人代會是二次人代會的繼續，是進一步解決二次人代會決議中的財政稅收部分問題的。”市政府向大會提交了《關于石家莊市1950 年稅收任務與地方財政收支概算的報告》，提出了財政收支工作的總原則是“增加收入，節省支出，貫徹執行中央關于統一財政經濟工作的決定，并完成上解任務”。制定了1950年稅收計劃，規定每個季度必須完成的任務；并向市民解釋“取之于民，用之于民”的稅收原則，現在稅收比國民黨統治時期要輕得多等。代表們在報到時就拿到了大會報告，會前進行了審議，故開會后直接進入了討論報告階段，討論的范圍與重點明確，意見比較集中，故大會很快通過了這個報告，制定了全市財政稅收工作的具體計劃與措施。這次會議僅召開1天，時間非常緊張，但代表們還是提出了30 個一般問題，這充分表現了他們參政議政的積極性；不過，大會并未形成任何提案和決議，而是由市政府分別做了解釋和處理。［12］241、248

會后，石家莊市大力整頓稅收、發行公債、回籠貨幣等，使全市物價迅速回落并平穩下來，基本上渡過了新中國成立初期財政經濟嚴重困難的階段。不過，隨著我國逐步加強國營經濟的領導地位和國家調節國民經濟的作用，忽略了私營工商業發展等問題，“當這個新局面出現之后工商業者即波動不安，大喊大叫，經營消極，縮減生產，甚至懷疑很快就實現社會主義。由于工廠歇業、生產緊縮也就引起了某些工廠中發生了勞資上的糾紛。同時在郊區農村中也有部分農民存在著怕‘勞動發家’‘生產致富’不肯積極生產的思想”。［12］393這些都不利于全市經濟的健康發展。

為了總結二、三次人代會決議執行情況，確定下半年工作方針與任務，6 月26 日至29 日，首屆人民代表大會第四次會議在市人民禮堂召開，會期4 天。這次會議著重解決3 個問題：“第一，調整公私關系，使各項經濟分工合作，各得其所，在國營經濟的領導下，共同努力，共同發展。第二，改善勞資關系，加強勞資團結，發揮勞資雙方的積極性，同心協力，力爭經營的好轉。第三，發展農業生產，要消除‘以貧為榮’‘勞動不發家，生產不致富’的錯誤思想，發揚與鼓勵勞動發家，生產致富的思想。”［12］280大會討論和通過了《關于石家莊市人民政府上半年工作暨下半年工作方針任務的報告》和《調整公私關系的初步方案》《石家莊市私營企業勞資協商會議組織通則》《石家莊市1950 年夏季公糧借征方案》等。按照既定會議程序，在短短4 天會期內討論和通過如此多的內容是非常困難的，不過，“由于大會事先有了比較充分的準備，特別是政府的工作報告及各種方案是經過代表們事先討論修正了的，而且中心內容又是和代表們做過數次研究，充分地交換過意見的，因此大會的討論重心就已經不是同意與不同意政府的報告及各種方案的問題”，“主要的時間是用來研究如何實現這些報告”。［12］394-395

值得注意的是，這次會議沒有直接討論任何提案。據統計，這次大會“共收到提案179 條（28、29 兩日收到的未計入），經大會秘書處初步整理，合并為143 條”；提案委員會認為，由于在會前起草市政府報告和各專門方案時，已經注意征求各方意見，這些提案的內容大都被吸納其中，“我們覺得沒有提案要提交大會討論”，遂直接擬定了《關于提案審查意見的報告》，交由大會討論和審查。與會代表也“一致同意提案審查委員會分別處理各項提案的意見和辦法。我們全體代表決定根據處理意見，協助政府，保證執行，以實現我們全市25萬人民的意旨”。［12］299-300、390

四次會議結束后，石家莊市著重調整工商業，特別是協調好公私關系問題，市面上很快呈現了一派空前繁榮的新氣象。同年底，首屆人民代表大會會期屆滿，故石家莊市政府決定召開第五次會議，以便圓滿地結束首屆人民代表大會的工作。

12 月24 日，首屆人民代表大會召開了第五次會議，會期僅1天。大會聽取、審議和通過了《關于石家莊市人民政府1950 年下半年工作報告》和《石家莊市首屆人民代表大會常務委員會成立以來的工作報告》，“正式宣布首屆人民代表大會結束，并對召開二屆人代會名義問題進行了討論。明確了首屆人民代表大會實質上是代行人民代表大會職權的各界人民代表會議，二屆人代大會仍用首屆大會名義，代行人民代表大會職權。代表產生遵照市各界人民代表會議組織通則第4 條規定辦法，用推選、選派、邀請等方式。特別將大會名義問題形成決議，由代表負責會后傳達，俾使全市人民深刻了解二屆人民代表大會的實質與內容。”①《石家莊市關于召開市人民代表會的基本情況及有關問題的報告》，石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-14-8。令人吃驚的是石家莊市檔案館幾乎沒有收藏首屆人大五次會議的任何文件，僅在這份報告中簡略地記載了這次會議的經過，不過，該報告未注明時間，據從內容上推斷，應為1951年4月二屆二次會議之后和三次會議之前。——筆者注。鑒于會期僅1 天，而讀完這兩個報告就需要很長時間，再加上掐頭去尾的開幕式與閉幕式，代表們顯然很難有時間充分地展開討論，遑論提出和審議提案了。故這次大會的形式意義大于實質，幾乎是走了一個過場，首屆人民代表大會遂以一種極為簡略甚至潦草的方式結束了。

總體而言，石家莊市首屆人民代表大會基本上按照黨中央關于人民代表大會的理論設計召開的，在兩年會期中累計召開了5次會議，貫徹、執行了黨和國家的方針政策，并結合本地實際情況制定了許多法規和決議，有力地促進了石家莊市各方面建設的順利發展。不過，我國是單一制國家，尤其國家日益強化計劃經濟管理后，難免產生中央和地方的權限區隔問題，這在很大程度上制約了地方人民代表大會的活動空間。大致從第四次會議以后，該屆大會的職權和議事程序發生了微妙變化，審議和通過政府工作報告多流于形式，也幾乎不再討論任何提案，主要是研究如何貫徹政府報告和決定，這無疑削弱了首屆人民代表大會最高權力機關的作用，使其更多地帶有政治協商會議的色彩。前后對比，難免給人一種虎頭蛇尾的感覺。

三、繼承與創新的典型范例

1949 年8 月，石家莊市首屆人民代表大會第一次會議成功召開后，在全國引起了很大反響，被譽為“提供了全國實行人民民主的范例”。②《提供了全國實行人民民主的范例》，《人民日報》1949年8月15日第2版。華北局更加增強了建立人民代表大會制度的信心，9月20日決定，“不論老解放區或新解放區，一律于今冬明春普遍建立起村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議，并準備在明年召開各省人民代表大會”。具體規定，“凡土地改革已經徹底完成、各界人民亦已有了充分組織的老解放區，均應召開普選的村、區、縣三級人民代表大會，選舉村、區、縣三級人民政府”，“新解放區或條件尚不成熟的老解放區，則應召開各界人民代表會議以為過渡，逐步地代行人民代表大會的職權，并為普選的人民代表大會準備條件”。［13］23410 月，華北人民政府向全區推薦了石家莊市首屆人民代表大會的基本經驗，要求縣級以上領導干部參考。黨中央也比較重視這次會議的探索作用和示范意義，“為了進一步總結經驗，中央派黃敬、胡喬木、齊燕銘同志長期住石指導工作”。［14］14212 月，中共中央又向各中央局或分局轉發了大會召開后群眾的反映情況，“一般群眾初步認識到人民代表會是為大家辦事的”。③《轉發石市人代會后群眾反映及代表情況》（1949年12月），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-14-8。由此可見，石家莊市首屆人民代表大會的意義遠遠超出了單純的地方性會議的范圍，對新中國民主政治建設具有很大的借鑒作用。

首先，它開創了我國正式實行普選制的先河。實行普選，還權于民，這是人民群眾真正翻身、當家作主的根本標志。1948 年12 月，華北人民政府規定，“年滿18 歲者，不分性別、民族、階級、職業、宗教信仰、財產及教育程度的差別，均有同樣之選舉權與被選舉權”。④《華北區村縣人民代表會議代表選舉條例（草案）》，載中央檔案館編：《共和國雛形——華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第200頁。這里充分體現了普選制的原則，即所有公民不受任何歧視性限制、平等享有和自由使用其選舉權。1949 年4 月，市政府進一步解釋道，“‘不分階級’即不以階級區別而取消其選舉權、被選舉權（地富成分原則上規定褫奪公民權者外，亦應給予公民權）”，并規定了“褫奪公民權”的具體條件：“甲，經軍法或人民法院判決褫奪公權尚未復權者；乙，有反革命行為，經民主政府緝拿歸案者；丙，經人民檢舉呈報人民法院判決、褫奪其公權者。”后來在審查、登記選民時，又補充道，“如遇到群眾提出應行剝奪公民權者應隨時報告市選委會，由人民法院審查批準，在剝奪公民權時應該慎重，不要輕易剝奪任何人的公民權，但對于應行剝奪公民權的壞分子，也不應輕易給予公民權”。［12］4、104月14日、20日，《石家莊日報》兩次公布了依法“褫奪公權”者名單，分別為17 名和3 名，數量微乎其微。由此觀之，石家莊市選民內涵的包容性很大，充分體現了人民民主統一戰線的廣泛性。

按照華北人民政府的政策法規，石家莊市政府結合本市具體情況，制定了選舉辦法和施行細則，“以行政區為單位，每選民2 000 人選舉代表一人，其尾數超過半數者亦得增選代表一人”；候選人“不超過該選區應選代表名額之一倍為宜，超過時可舉行預選”；“公布候選人名單后，各團體及選民個人，在不妨礙選舉秩序前提下均得自由競選”，［12］5-6競選結束后，各區召開選民大會，選民“用直接、平等、普選制無記名秘密投票法選舉之”，當場開票，以得票多者當選。全市共登記選民119 279人，實際參加選舉者88 312人，占選民總數74%，選出區域代表62 人，大多數代表是勞動模范、積極分子、社會各界知名人士；選出職業團體代表68名，除10名工人代表由普選產生外，其余均由推舉產生。①《石家莊市四月份工作報告》（1949年），石家莊市檔案館藏，檔號：1-2-10。人民群眾空前廣泛地行使了自己的民主權利，整個選舉過程融洽、有序，真正體現了民主、團結和公平，完全沒有西方選舉中經常出現的馬基雅維利式“為達目的不擇手段”的攻訐和惡斗。不過，由于各界代表比例不夠均衡，如工商業者僅有11 人，所占比例不足8.5%，故市政府又增聘了30名代表，使代表總數增至160名，其中，工商業者代表增加到20名，所占比例上升為13.5%。這樣，除反動派以外，各階級、各階層、各人民團體均有自己的代表，其職業遍及工、農、兵、學、商和自由職業者，還有少數民族（回民）的代表，代表范圍極為全面和廣泛。

其次，人民群眾真正翻身作主。中國具有悠久的“家國天下”的政治傳統，民本意識強烈，但缺乏人民當家作主的政治基因。辛亥革命后，南京臨時政府創建了“中華民國之主權屬于國民全體”的原則，但是，南京國民黨政府的“訓政”則把“人民當家作主”推向了遙遠的未來。中國共產黨真正堅持了“人民當家作主”原則，而石家莊市首屆人民代表大會則在形式上和實質上都把這個原則認真地貫徹到實踐中去，不僅擁有完全的重大事項決定權，還解決了許多與人民群眾利益密切相關的具體、瑣碎問題，人民群眾充分地享有了民主管理各項事務的權力。

這一點從歷次會議通過的議案和執行情況中可見一斑。在不到兩年的時間內，首屆人大共召開了5次全體會議，平均不到4個月一次，這說明它能夠正常地發揮制度作用。從提案數量來看，除了第五次會議外，一次、二次、四次會議分別收到500 多件、135 件和179 件提案；三次會議僅開一天，代表們也提出了30 個一般問題，這些都反映了代表們和市民具有強烈的主人翁意識和參政、議政的熱情。并且，大會還特別重視監督各項決議執行情況，如二次會議召開后，市政府向大會匯報了一次會議決議執行情況，“除很少數決議，或因上級未予批準，或因某種原因須暫緩執行外，絕大部分決議都已付諸實現并繼續貫徹中”。［12］186在第四次會議上，市政府首次向大會提交了提案執行情況報告，除了不合政策或不合上級規定不能成立者3案外，絕大多數提案得到了執行，即便囿于種種原因而暫緩執行的提案也分別做出了解釋。1950 年9 月，市政府檢查了四次會議提案執行情況，“大部分已經辦妥，有的正在著手進行”；10 月，市政府再次檢查了提案執行情況，認為，“凡應辦和能辦事項都已實現，即便已經加以解釋或未經提案審查委員會審查而交付政府參考之事項亦已根據實際情況予以處理”。［12］412、414另外，大會還通過了10 多項重要地方法規，基本上做到了有法可依。

第三，選舉了我國第一個地方性的人民民主專政的政權。從嚴格意義上講，1947 年11 月成立的石家莊市政府屬于過渡性質的民主聯合政府，尚不具備充分的法理基礎。1948 年9 月，中共中央決定建立人民民主專政政權后，石家莊市人民代表大會選舉產生的“本市人民政權必須是無產階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的政權”。②《石家莊市政府關于召開石家莊市第一次人民代表會議及代表選舉辦法的決定》（1949年4月5日），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-36。

民主政治的核心是選賢與能，實現社會公平正義，不是贏者通吃式專制王朝的更替。首屆一次會議“選舉政府委員時，最大的特點是沒有布置黨員向群眾進行活動，放手實行了民主，同時盡量提出了候選人，慎重舉行了預選”。［12］158共產黨代表毫不恃功自傲，除了規定的競選日程外，從不在黨外人士中做任何幫助共產黨員競選的活動，反而幫助黨外人士競選。他們坦誠地說，不是擔心共產黨員選得少，而是怕黨外人士不能當選。在選出的25 名政府委員中，僅有6 名是從老解放區來的黨政干部，其余政府委員都是本地人士；其中，7 名黨外人士擔任了正、副局長，“如稅務局楊明遠、工業局趙銘、商業局申希禮、衛生局王濟民等”。其他黨外人士也擔任了經濟、市政建設、農業生產、檢查等委員會的委員，“他們都很起作用，大會小會積極發表政見，關于工商、稅務、監察等各方面，都發表了不少好的意見”。［2］289-290這種做法既解決了當時解放區普遍存在的干部匱乏問題，又實現了政權建設在地化，為民主執政奠定了深厚的群眾基礎。

按照《石家莊市人民政府暫行組織條例》規定，“市政府受上級政府之領導，并對市人民代表大會負責”，主要職權為：“議決具體執行市人民代表大會決議之事項”“討論執行上級政府交辦之通常事項”“制定提交市人民代表大會之各項建設計劃、財政計劃及預決算”“制定對上級政府及市人民代表大會之工作報告”等；市政府委員會每月開例會一次，按照民主集中制原則，決定本市各項重大設施。［12］132-133這些充分體現了人民民主專政的性質，更具備了當代人民代表大會制度的基本特征，較好地適應了和平時期城市工作需要。

第四，建立健全了人民代表大會的具體制度和運行程序。1948年1月，毛澤東指出，“中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府”。［15］1這就把人民代表大會制度作為了新中國的政體，但是，要把它變為現實就必須具備相應的制度規范、機構設置和運作程序。華北臨時人民代表大會初步進行了制度探索，被譽為“全國人民代表大會的前奏和雛形”，［9］311石家莊市首屆人民代表大會則在此基礎上繼續推進一步，基本上形成了嚴密、有序、完善的會議制度和運行程序。

在組織機構方面，一是在提案委員會下設房租、稅收、衛生和市政建設等專門委員會，完善了提案審查委員會制度；二是首屆人民代表大會第四次會議選舉產生了常務委員會，成為大會閉會期間的常設機構，繼續開展人大工作，“在決定各種問題時，人民政府更能和石市人民保持密切聯系，不致于脫離群眾……對石市建設和石市人民利益關系十分重大”，［12］392它實際上成為新中國人民代表大會常務委員會制度的雛形，更比1979年6 月我國建立地方人大常委會制度幾乎早了30年。在規章制度建設方面創建頗多，如進一步細化了選舉制度，建立了選民資格審核、選民登記、候選人提名、競選、投票和驗票等一系列選舉程序；完善了會議提案、開議、表決、復議、記錄等議事程序和議事規則；建立了會議后勤保障制度；尤其是創立了代表聯系群眾制度，在人民代表大會閉會期間，代表資格仍然有效，“密切聯系群眾，把大會的決議帶到群眾中去，把群眾意見集中到政府中來”，①《提供了全國實行人民民主的范例，石市人民代表大會閉幕，選出各界代表廿五人為政府委員，劉秀峰、臧伯平榮任正副市長》，《人民日報》1949-08-15（2）。充分發揮了政府與群眾聯系的橋梁作用等。

客觀而言，石家莊市首屆人民代表大會畢竟是一種全新制度的探索，無論在組織機構還是制度設計方面難免存在著若干缺陷，但是，這些都屬于技術性問題，能夠在以后實踐中加以解決和完善。遺憾的是新中國成立之初，囿于立即召開全國人民代表大會的條件尚不成熟等原因，中央人民政府改變了由人民代表大會選舉政府的方法。1950 年夏，內務部在北京召開了第一次全國民政工作會議，認為“各界人民代表會議是目前實現人民民主專政的一種最合時宜的組織形式，是民主建政的主要形式”；“普選的人民代表大會目前不應急于召開”。［16］109這次會議還特別指出，石家莊市“人代會雖較各地各界代表會進了一步，但尚不完善，即并不是完全普選的結果”。②《二屆人代會籌委會記錄（第一次會議）》（1950年11月23日），石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-74。這就直接中斷了人民代表大會制度的探索，顯然不利于克服其缺陷和繼續完善人民代表大會制度，難免留有以瑕掩玉的遺憾。

這次會議也改變了石家莊市即將召開的第二次人民代表大會的性質和作用。1950 年10 月，石家莊市在籌備第二屆人民代表大會時，“奉得省府轉來中央內務部代電指示，本市人民代表的產生辦法即改用推選、選派、邀請等方式”。政務院越級否定一個地方召開人民代表大會的做法實屬罕見，這不單純是代表產生方式的不同，更影響到會議的性質，無形中使其從地方最高權力機關后退為人民民主統一戰線的組織形式，對此，“有些群眾認為不如上屆由選舉產生代表更為民主”，不免產生了抵觸心理。值得注意的是，1951年1月7日石家莊市召開二屆會議時，最初仍然沿用了“第二屆人民代表大會”而非“各界人民代表會議”的名稱，這顯然不可能是筆誤，它隱晦地表達了全市人民乃至市政府對民主政治的理解和期盼。市政府認為，“石市解放較早，群眾已有相當組織，且對民主建政有了相當認識和有了一定的選舉經驗，我們認為二屆代表產生應以選舉為主比較妥當。但二屆沒有這樣辦……這對于發動群眾有局限性，因而群眾有些意見，是很自然的。因此，下屆代表改選時，必須以選舉為主”。①《石家莊市關于召開市人民代表會的基本情況及有關問題的報告》，石家莊市檔案館藏，檔號：3-1-14-8。這說明我國地域廣大，各地具體情況不同，雖然當時不具備召開全國人民代表大會的條件，但不等于局部地區也不具備召開地方人民代表大會的條件。其實，在條件具備的老解放區完全可以繼續探索人民代表大會制度，畢竟，民主制度只有在民主政治實踐中才能不斷完善，人民群眾的民主素質也只有在民主政治參與過程中才能不斷提高。

綜上所述，石家莊市解放后，它不僅成為中共探索城市接管和城市工作的“實驗田”，也是黨的工作重心由鄉村轉移到城市的起點。石家莊市首屆人民代表大會繼承了各個時期中共解放區民主政治建設的經驗，尤其是在華北臨時人民代表大會的基礎上進行了開拓創新。從大會的籌備、代表選舉、會議運行乃至會后決議的貫徹執行，每一個環節都嚴格貫徹了民主、團結、公開和公正的原則，并頒布了一系列相應的具體制度規章，在不足兩年的時間內召開了5次會議，第一次系統地進行了人民代表大會的制度化實踐，它不僅建立人民民主專政政權，從法理上鞏固了中國共產黨的執政地位，還追求社會公平正義，初步形成了人民代表大會的各項具體制度，標志著中共領導的人民政權建設決定性地走上了民主化、法制化的嶄新軌道。從表面上看，這屆大會似乎是一個孤立的地方性事件，但實際上它成為我國人民代表大會制度創建史上的重要節點。雖然在新中國成立后，石家莊市首屆人民代表大會的探索意義逐漸降低，乃至消弭于無形，但不能忽略其為新中國正式建立人民代表大會制度所做出的獨特貢獻。