農村金融體制改革：從政府主導到政府有限監管＊
——基于中外農村金融發展史的視角

龔 關

（南開大學經濟學院，天津300071）

經歷40 余年的改革，農村金融體制發生了顯著變化，概括有二：一是金融機構多樣化。改革開放前只有國家銀行和農村信用社，改革開放后除中國農業銀行、農村信用社外，增加了中國農業發展銀行、郵政儲蓄銀行、新型金融機構（村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社）及其他銀行和非銀行金融機構等；二是從試圖恢復合作金融到農村金融的商業化。從1983 年起至20 世紀末，國家一直嘗試恢復農村信用社的合作金融性質。1990 年代中期，在繼續推進恢復農信社合作性的同時，啟動了農村金融的商業化。1996 年，中國農業銀行開始向國有獨資商業銀行轉變，進而于新世紀初實施商業化戰略；新世紀初，農信社恢復合作金融無望后放棄了合作性，轉向商業化；2006 年以后，又有村鎮銀行、小額貸款公司等新型商業性金融機構大量產生，而新型合作金融機構的資金互助社則發生異化。

金融機構的多樣化與整個經濟體制改革的市場化趨勢是一致的，農村金融體制的完全商業化則不合理，完全商業化的體制無法滿足農村日益增長的資金需求，貸款難依然沒有緩解、非正規金融的廣泛存在證明了這一點。正因為如此，農村金融問題成為業界、學界乃至政界廣泛關注、研究的熱點，相關的調查及研究浩如煙海。這些研究大多圍繞農村信用社展開，農信社是堅持合作制還是商業化，產權、管理體制等是比較集中的討論議題；其次是商業金融機構“離農化”的傾向；至于農村金融體系，自從1996 年政府提出要“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”以來，出現了不少有關重建農村金融體系的成果。①有關農村金融體系的構建的研究成果主要有劉錫良：《中國轉型期農村金融體系研究》，中國金融出版社2006年版；鄧曉霞：《中印農村金融體系比較研究》，西南財經大學出版社2011年版；王彬：《中國農村金融體系的功能缺陷與制度創新》，經濟科學出版社2011年版；蒲應：《多元化可持續農村金融體系的構建》，中國農業出版社2014年版。但這一課題并沒有真正深入展開，以致少有建設性的成果。

任何一個制度的存續，都有其內在的邏輯，農村金融制度也是如此。農村金融體制改革難以如意，相關研究也沒有取得突破，關鍵在于沒有真正理解農村金融制度的內在邏輯，而要做到這一點，需要從歷史的角度理解工業化以來農村金融制度的演進?；诖?，本文試圖立足于中外農村金融發展史，探究1978 年以來的農村金融體制改革，分析其中的困惑和問題所在，并提出解決辦法。本文的基本觀點是中國農村金融諸多問題的癥結可歸結為合作金融無從真正建立，根本原因在于合作制所強調以民主管理為基礎的基層合作社的獨立性與政府的主導和管制之間存在矛盾。解決之道則需要政府從主導和管制向有限監管演變。

一、合作制抑或商業化

世紀之交的前后一段時間，正是農村信用社恢復合作制沒能取得實質進展，又在嘗試新探索的時期，學術界、金融界對農村信用社未來發展方向展開了熱烈討論，論者見仁見智，大致有保留合作制、商業化或靈活處理等不同的觀點。然而，爭論歸爭論，農信社最終放棄了合作制，畢竟農信社早就沒有了合作機制，實行商業化運作了。

農信社的商業化，并不表明農村金融體制改革完全放棄了合作制。新世紀以來，在農信社實施商業化改制的同時，政府提出要發展新型農村合作金融。2006 年，中共中央“一號文件”提出“引導農戶發展資金互助組織”，應是政府文件首次提出發展新型合作金融組織。此后歷年“一號文件”幾乎都提到要培育、有序發展農村資金互助組織，2014 年更明確提出“新型農村合作金融組織”的概念。

發展農村合作金融這一政策取向，首先是吸取了各主要國家農村金融發展的成功經驗。合作金融最早出現于19世紀中葉的德國，19世紀中后期逐漸向歐洲其他國家擴展，19世紀末20世紀初越出歐洲大陸，先后在北美、拉美、澳、亞、非各洲擴展開來，直到第二次世界大戰前的一個世紀，是合作金融在全球得到發展的一個世紀。合作金融得到了廣泛的發展，并在一些國家取得了相當的成功，它通過特定的機制解決了社會弱勢群體的資金需求難題，從而奠定了它在農村金融中的基礎地位。二戰以后，為因應社會經濟的發展變化，適應與商業金融的競爭，合作金融發生了一些改變，總體看表現為合作社的重組、合并以擴大經營規模，并逐漸偏離合作性，其形式要么是對某些合作機制進行改革，淡化合作金融，實行企業化經營；要么是合作金融直接改制為商業金融，合作金融有縮小的趨勢。但合作金融始終在農村金融中占有重要地位，合作金融發展的高潮時期如此，農村金融日趨市場化的今天仍然如此。以美國為例，1916 年至1933 年間建立起農村合作金融體系，在整個農村金融體系中居于統治地位。二戰后，農戶多擁有大量可抵押財產，使商業銀行可以較低的風險向農戶提供抵押貸款，這引發了商業銀行對農業生產的大規模介入，商業金融在農村金融中所占份額逐漸增加，但合作金融仍占有相當份額。據統計，截至2006 年末，美國農業信貸市場中，商業銀行信貸規模占市場份額的42.4%，合作組織占32.6%，個人信貸及其他占17.2%，政策性金融和保險公司分別占5.3%和2.6%。［1］179

但合作金融被引入中國后，并沒有像德、美、法、日等國家那樣發揮有效作用，這并不是合作金融不能適用于中國，而是被異化了。20 世紀初合作金融被移植進入中國，但是只有華洋義賑會是在真正移植合作金融。國民政府時期，尤其是自1930 年代的“商資歸農”后，合作金融發生了異化，合作社被置于地方政府、商業銀行和土豪劣紳的控制之下，商業銀行出于自身盈利的目的，向合作社放款多偏好有產者，借款者又轉將款項以高利借出，實際變成高利貸，真正需要款項的貧苦農民借款依然艱難。新中國成立后，政府為了解決農民的融資問題，并與高利貸作斗爭，在農村廣泛建立了信用合作社，但同樣的是，農信社發生了異化，先是變成了集體金融組織、銀行的基層機構，接著是在恢復合作制的改革中走向了商業化。20 世紀以來，中國移植的合作金融只有形式意義，實質上被異化成商業金融，不能真正發揮合作金融的作用，農民的融資難題并沒有得到解決，并且隨著農村經濟的發展，農民對資金需求的更加殷切，融資難問題愈發突出。只具形式的合作金融沒有實際意義。

其次，發展農村合作金融的政策取向既符合農村金融發展的內在邏輯，也是中國農村經濟發展的客觀實際需要。農村金融應該采取怎樣的制度模式，研究者基本上都立足于農業和農村經濟的特殊性，從農村金融需求特點的角度入手，如強調貸款需求的分散化和季節性、貸款期限長、農業的高風險和低收益率、信息和交易成本高、缺乏可用抵押品，為解決金融在支持農業發展中所面臨的這些難題，應當通過組織體系、金融產品、服務、技術、政策環境等方面的創新來完善農村金融支持體系。但論者更多的是從貸款需求的分散化和季節性、貸款期限長、農業的高風險和低收益率、信息和交易成本高等需求特點探討農村金融體系和產品服務的創新，而對貸款人能夠提供的抵押和擔保的復雜多樣性沒有引起足夠的重視，沒有將其與農村金融機制聯系起來。恰恰是不同的抵押和擔保條件需要不同的機制去應對，其中完全能夠提供抵押和擔保的，以商業機制應對即可；不能完全提供甚至完全不能提供抵押和擔保，很難成為商業金融的對象，但資金需求客觀存在，需要設立特定的機制解決他們的融資難題。到目前為止，主要是通過合作金融和政策金融兩種機制解決。

合作金融是利用合作原則（自助、互助、非盈利性、民主管理等）所設立的金融制度，參與者“共同組織信用合作社，利用自己的儲蓄或共同的信用，直接取得低利資金”。［2］它的初衷是借助互助合作的方式幫助個體農民及其他中小業者等獲得融資，而其內在機制是通過組織合作社并形成特定的治理機制，既增強合作參與者的生產能力，也形成了他們的集體信用（以合作社的集體資產或集體信譽），從而解決了個體因經濟能力弱而產生的抵押和擔保不足問題。同時，對于金融機構來說，通過信用合作社間接提供貸款，而不必直接面對大量的單個個體，大大降低他們的經營成本。政策金融主要是針對那些自身無法提供任何擔保，或者不是單個個體有能力提供擔保的情形而言的，這就需要借助于政府的力量。

中國農村以家庭經營為主的經濟結構，決定了農村金融的需求主體大多數不能提供完全的抵押和擔保，商業金融自然不樂意納其于融資對象之內，最合適的還是合作金融。但囿于歷史原因和客觀現實，農信社恢復合作制改革失敗，轉向商業化。可是商業化改制對中國農村金融的客觀需求來說是相悖的。正是看到合作金融的重要性，多年前在看到農信社明確推進商業化改制后，溫鐵軍呼吁“大力發展以小農戶為主體資金互助組織、培育新型的以社區為邊界的村級合作金融”。［3］

新世紀以來，政府推進農村金融體制改革的總體思路是清晰的，提出既要發展新型農村合作金融，又強調改革的市場化方向。但政府推動農村金融體制改革的實際舉措，則顯著偏向推動商業金融在農村的擴張。首先，推動農信社的商業化。2006 年，周小川明確提出“除少數經濟很不發達地區的農信社的生存發展問題需要研究外，絕大多數農信社要堅持走商業化道路”。［4］其次，鼓勵新型農村商業金融機構的設立。第三，鼓勵各類商業金融機構進入農村，并以設立“三農”事業部專門經營農村金融。第四，規定中國農業銀行、農村信用社（包括農商行、農村合作銀行）支農信貸的比例。政府的目標很明確，期望各類金融機構進入農村，通過金融產品和服務的創新，擴大農村信貸規模。這或許是沒有農村合作金融真正發展的現實情形下政府的無奈之舉。但是商業金融機制下的產品和服務創新，終究難以解決融資難問題，畢竟商業金融以盈利為目標，沒有確實的抵押和擔保，不會樂于投放信貸的。溫鐵軍就明確提出：“近年來盡管政府要求已經商業化改制之后的農村正規金融繼續承擔‘支農’職能，但卻既不符合金融經濟規律，也難以在實踐中被商業金融機構全面執行。”［3］

因對于推動建立新型合作金融組織著力不夠，這些新型合作金融組織也沒有商業金融機構在農村的擴張那么順利。當然，有多種不利因素的存在，第一，中國從來沒有真正的合作金融，整個社會結構和制度環境非常不利于合作金融的發展；第二，由于第一點原因，在合作制還是商業化的爭論上，相當一部分人反對發展合作金融；第三，整個社會形成了以趨利目的為主導的氛圍，設立新型合作金融組織要么意愿不足，要么只不過是借助這個外殼以套取政策優惠，以致這種新型的合作金融組織出現了廣泛的異化。但正是因為發展合作金融難題的存在，才更需要政府采取有針對性的措施。

政府政策推行上的偏差，必然使農村金融體制越來越商業化，而不是市場化。合作金融是市場化農村金融的重要組成部分，缺少合作金融的農村金融則表現為完全的商業化。完全商業化不僅無助于解決農村融資難題，且使問題更加復雜化，因為在合作制得不到發展的情況下，政府往往將合作金融的目標揉進商業金融。目前有一個共識，認為改制前，農信社存在的主要問題是多元目標的沖突，中央要支農，地方要發展，監管部門要防范風險，信用社自身要生存。改制后的農信社，同樣的問題還存在著，同時肩負合作金融和商業金融的雙重任務。但如果有充分的合作金融的發展，所謂多目標的沖突也就不存在了。

中國農村的實際情形客觀上需要合作金融，而且是真正的合作金融。如果只是從形式上建立合作金融，或者強調中國從來沒有發展過合作金融就推動農村金融的全面商業化，而不去動真格地真正實踐合作制，融資難的難題會始終得不到有效解決。問題是，如何培育合作金融，讓這種新型合作金融得到健康的發展？

二、農村金融需要一個怎樣的體系

基于農村金融的特殊性，農村金融要構建一個相對獨立的金融體系，這已經成為共識。其內在的邏輯，首先是合作金融有效發揮作用，要以合作原則的保持為前提。要保持合作原則，需要建立相對完整的合作金融體系。合作原則的非盈利性與商業原則的盈利性是相沖突的，為使合作金融在市場環境中免受商業金融的侵蝕和沖擊，需要形成與商業金融相區隔、相對完整的體系。其次，農業金融與工商業金融中的商業金融除盈利性目標及其經營的原則相同外，也有一些不同之處，即單筆借貸數額小，期限相對要長。同時也要在農村金融市場上與合作金融分別面對不同的需求主體，形成各自的分工。農村金融體系至少包括兩個層次上的內容：一是相對獨立完整的合作金融體系；二是合作金融、商業金融、政策金融分工協作的體系。

自19世紀中葉以來，直至20世紀中葉，西方各主要國家如德國、法國、美國等都建立了比較成熟的農村合作金融制度，顯著的標志就是都形成了完整的合作金融系統。

德國是農村金融的發源地，各種金融機關的設立，既無先例可循，也無通盤設計，都是應需要而設，所以德國的農村金融制度顯得比較繁雜，但其系統仍清晰可見。以合作金融制度來說，有雷發巽系、哈斯系等，各個系統都在農村信用合作社之上設有農村中央銀行，農村中央銀行之上則為普魯士中央合作銀行， 直接受政府監督。［5］68-87

法國農村金融制度包括法蘭西土地信用銀行、農業合作銀行。農業合作銀行自下而上設有地方農業合作銀行、縣農業合作銀行、中央農業合作銀行，其中地方農業合作銀行為基層組織，主要對會員放款；縣農業合作銀行由地方農業合作銀行聯合組織，并監督后者，其業務主要是對地方合作銀行及其他各種農業合作社放款；中央農業合作銀行為國立，但政府并不出資，只是每年提供低利或無利資金，其業務僅與縣農業銀行往來，收受縣銀行存款、調劑縣銀行資金運用。［5］87-99

美國農村合作金融制度起步較晚，但其體系堪稱最為完備。自1916 年頒布《聯邦農業放款法》，1923 年通過《農業信用法》，1933 年通過《聯邦農業金融法》，基本形成完整的農業合作金融制度。農業金融管理局為中央管理監督機關，在其下全國分為12 個區，每區內設有聯邦土地銀行、聯邦中期信用銀行、生產信用公司及區合作銀行，它們同在一處辦公，并設有四機關聯合理事會。它們分別提供長中短期信用，其中聯邦土地銀行貸款予國民農地貸款合作社；聯邦中期信用銀行以向其他農業放款機關貼現為主，并以農產物棧單向農業合作社放款；生產信用公司主要是組織生產信用合作社并供給其資金；合作銀行則對運銷合作社提供長期不動產設備貸款，并對運銷或購買合作社提供短期流動資金貸款。［6］9-16

完整的合作金融體系有如下基本特征：第一，體系由從基層的合作社等組織到作為體系中心的中央合作銀行的多層級金字塔形的機構體系組成，各層級之間，或是上級機構以下層組織的出資為基礎建立，上下級之間的交易僅限于出資者；或是上下級間沒有出資關系，僅是交易關系，但主要限于會員交易。第二，各層級之間各自獨立經營。各層級既有業務關系又各自相對獨立，上一層級不干預下一層級的經營。尤其是基層合作組織的獨立性尤為重要，這是整個體系能夠保持完整的首要條件。要達到這一點，必須有農民及中小業者等的主動、積極參與，以形成合作金融體系健全穩定的治理機制和運作機制。第三，中央合作銀行是樞紐。在合作金融制度建立和初步發展過程中，中央機構多為國家出資或國立，待合作組織充分發展并購買中央機構的股份后，國有股份逐漸退出。中央機構的職責在于籌措資金，調劑整個系統的資金運用，既可實施體系內的資金調劑，還可以通過發行債券、向中央銀行或其他金融機構借款等方式獲取外部資金，以補內部資金的不足，并對下級負有監督之責。

合作金融以相對獨立完整的體系發揮其應有的作用，解決了特定群體的融資問題，也構筑了不同形式的金融分工合作格局的基礎。第二次世界大戰后，商業金融再次在農村發展，其融資對象與合作金融相區別，形成了二者的分工，再加上政府的政策性金融，進而形成了在合作金融基礎上的合作金融、商業金融、政策金融分工合作的農村金融體系。

自20 世紀初引進合作金融試圖建立新式農村金融以來，中國始終沒能建立相對獨立完整的農村金融體系，其根本的癥結在于沒有賦予合作金融獨立的地位，無法形成系統的合作金融制度。民國時期，應是合作金融移植到中國，并努力培育形成合作金融體系的時期，但僅在北洋時期，華洋義賑會依照合作的原旨嘗試幫助農民建立具有獨立稟賦的合作社。國民政府時期，政府、金融界、社會團體等廣泛參與幫助農民設立合作社，1930 年代初甚至掀起了合作熱潮。與此同時，商業銀行掀起了“商資歸農”的熱潮，向合作社放款，將資金引入資金枯竭的農村，但合作社從此失去了其獨立性。整個國民政府時期，政府利用合作社加強對農村的統治，合作社也成了商資流入農村并盈利的工具，眾多商業銀行與合作社共同構成的只能說是商業金融構架，而不是合作金融體系。諸多的合作精英看到由商業銀行控制下金融構架的弊端，一再呼吁國民政府要建立系統的合作金融制度。但國民政府沒有也不可能去改變政府、商業銀行乃至土豪劣紳控制合作社的格局，以致國民政府通過以設立合作金庫的方式建立系統的合作金融制度的嘗試并沒有真正建立一個獨立的合作金融體系，實際存在的既不是一般的商業金融體系，也不是典型的合作金融體系。

新中國成立后，信用合作社仍然沒有被賦予獨立性，附屬于國家銀行，從來沒有形成一個相對獨立的合作金融體系。沒有行業組織系統，農信社被設置了主管機關，而主管機關又不斷變更，先后有中國人民銀行、地方政府、中國農業銀行，農信社管理權的不斷變更，其經營常受銀行及地方政府的干預。

沒有了獨立的合作金融體系作為基礎，政府于1996年提出的“建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融、政策性金融分工協作的農村金融體系”的改革目標很難實現。20 世紀90 年代以來，政府推動的農村金融體制改革，似是朝這個目標進發。先是設立了政策性銀行中國農業發展銀行，接著是農村信用社與中國農業銀行脫鉤，農信社推進恢復合作制改革，中國農業銀行開啟商業化戰略，2006 年后又有村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型金融機構的設立。從形式上看，農信社、資金互助社——合作金融，中國農業銀行、村鎮銀行、小額貸款公司——商業金融，中國農業發展銀行——政策金融，三種金融都已具備了。一些研究者便認為初步形成了合作金融、商業金融、政策金融分工合作的農村金融體系。實質并不如此，近年推動的農村金融體制市場化改革，實際上是完全的商業化，商業性金融成為農村金融的主流。農信社改制商業化，資金互助社不成規模且有商業化異化的傾向，它們只是有合作金融之名，實質也是商業金融，再加上不斷擴張的商業金融，中國農村目前存在的只是一個以商業金融為主導，加上影響力有限的政策金融所構成的金融構架，離合作金融、商業金融、政策金融分工合作的金融體系還有很遠的距離。

中國目前只具形式意義的三種金融分工合作的農村金融體系，與歐美發達國家形成鮮明對比，績效上也相差懸殊，這使得中國政府多年來一直在提出要建立一個農村金融體系，如2007 年2 月召開的全國金融工作會議，明確提出要加快建立健全適應“三農”特點的、多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系。這仍然是中國農村金融體制改革目前和未來一段時間所追求的目標。

三、政府、金融機構和農民的角色

如上所述，構建一個相對健全、良性運行的、各種形式金融分工合作的農村金融體系，形成獨立完整的合作金融體系是關鍵。為確保其獨立性，尤其是基層組織的獨立經營，合作金融需要形成獨特的治理機制，以處理好合作金融經營過程中的直接參與者和相關者農民及其他農村經濟主體、政府，有時還包括商業金融機構之間的關系，這是合作金融與商業金融的不同之處。其治理機制涉及兩個層面：第一，在內部的直接參與者中建立健全、民主的治理結構，這是基于合作金融與商業金融的不同，商業金融主要涉及投資者和經營者，其治理結構不必考慮政府、經營對象等外部因素；合作金融中，農民及其他直接參與者具有多重身份，既是投資經營者，又是經營的對象，如何把他們組織起來以形成合理的治理機制，是合作組織首要考慮的問題；第二，要處理好合作組織與外部力量的關系。合作金融由弱勢群體組織起來，需要有來自外部力量的支持，其中最重要的是政府，甚至還有社會團體、金融機構等，這些外部力量參與時，如何處理他們與合作組織的關系，也是其治理機制的重要組成部分。

合作金融制度的發展過程中，歐美各國形成了比較成熟的治理機制。19 世紀中葉，農村合作金融制度創立時，主要是民間的自發行為，其結果是自下而上地初步形成農村合作金融制度。19世紀后期，政府加強了對農村金融的干預，主要表現在：（1）政府對農村金融制度的完善或制度框架的設計，制定各種農村金融法規，成立各種金融機構；（2）政府的巨額投資，如德、美合作金融的中央機構都是由政府投資建立，法國政府沒有對中央農業合作銀行投資，但仍由國家設立，并提供低利或無利資金。政府的投資在農村金融體系的形成和發展初期，作用尤為顯著；（3）加強對農村金融的監管，監管或是由中央機構實施，或是由政府另設監管機構執行，如美國設立的農業信用管理局。

這一治理機制中，農民及其他直接參與者、政府、商業金融機構各自恰當地扮演自己的角色，履行各自的職責。第一，政府積極且謹慎干預。一方面，政府有巨大的投入，尤其是合作金融制度從形成到成熟的關鍵時期，如美國，政府以巨額投入先后成立聯邦土地銀行、聯邦中期信用銀行及合作銀行。同時，政府組織在廣泛調查研究的基礎上，制定農村金融法規，成立金融機構，并根據經濟的發展變化，完善法規、調整機構，至1933 年全面修訂法規，調整和充實機構設置，奠定了美國農村金融制度的基本框架，這一制度框架一直延續至今。另一方面，政府的干預非常謹慎，以不干涉中下層金融機構的自主經營為原則，主要集中在制度的完善或框架的設計，中央金融機構的成立及其經營規劃上。在整個制度形成基本穩定的運作機制后，政府甚至退出中央機構的投資，由中下層民間金融機構持有股份，對中央金融機構的經營規劃則主要是通過固有的法律和制度框架維護其運行，不再輕易對其加以改變，充其量只對整個制度體系做些局部的修補。第二，合作社尤其是基層合作社的民主管理機制。農民及其他直接參與者以合作原則組成社員大會、理事會、監事會等治理機構，形成民主管理機制，通過這一機制積極參與合作社的經營管理，保障了合作社能獨立自主的經營。當然，這還得益于政府不直接插手合作社的治理機構的建立和日常經營，政府的有限干預與合作社的自主經營相互為用，非常有利于合作社的發展。第三，商業金融機構很少介入合作金融的形成和發展，合作金融的主要利益相關者是農民等弱勢群體和政府，其中前者是直接參與者，后者則有大量的資金投入。政府積極且謹慎干預、農民等弱勢群體積極參與基層合作社的經營管理、商業金融機構基本不介入合作社的經營。這一治理結構保障了合作組織尤其是基層合作組織經營的獨立性，因而形成合作金融的良性運行機制。

但是，合作金融制度移植到中國后，一直未能形成良性、協調的治理機制，政府、農民及其他參與者、商業金融機構存在著角色錯位的問題。民國時期，政府的干預越位與缺位并存。1930、1932 年，國民政府的農商部、實業部曾先后組織對農村金融制度設計的討論，并提出了初步的方案，但它沒成為國民政府建立農村金融體系的基本依據。政府也缺少對農村金融足夠的資本投入，由政府投資設立的多家農民銀行因規模有限，無力為整個農村金融體系提供有力支撐，只能默許其他各種金融機構放款農村。與上述的作為不力相反，國民政府加強了對合作社的控制。國民政府主導下的合作運動片面注重合作社數量的增加，完全拋棄了合作精神，抗日戰爭時期合作社甚至被納入保甲及地方自治系統的框架之內。這些扼殺了合作社的自發機制，摧殘了合作的基本精神，使整個合作金融體系建立在脆弱的基礎上。商業銀行的參與則是合作金融形成和發展中的中國特色，干預合作社的經營，改變了合作金融的合作性，成為商業金融的工具。農民本是合作金融直接參與者，但合作社的經營，農民被排斥在外。

新中國成立后，完全形成了政府主導下的合作金融體制，同樣存在著角色錯位，政府主導農信社的設立和經營，農民仍然只是被動的參與者。新中國成立之初，政府發起農民設立農村信用社時強調農民的自愿性，所設的農村信用社基本符合合作的基本原則。隨著合作化高潮的到來，到1956 年農村信用合作化的完成，大量信用社的建立并非農民自愿，而是政府推動的結果；同時，信用合作化過程中所確立的銀行領導信用社體制，忽視了信用社聯合組織的建立，為信用社逐步失去經營的獨立性奠定了基礎。1958 年起，農村信用社的管理權經歷了下放人民公社、上收中國人民銀行的變動，下放、上收都是對合作體制的破壞，權力下放極大地破壞了信用社的經營，權力上收銀行使信用社的經營及人事制度越向銀行靠近一步，信用社形式上是合作金融性質，實際上逐漸變成國家銀行的基層組織。1983 年開始的恢復農信社的“三性”，1996年開始的恢復農信社合作金融性質的改革仍是在政府主導和控制下推進。新世紀初，在政府主導下，為解決農信社的歷史遺留問題，深化農信社的改革，推進農信社產權、管理體制改革，實際上是放棄農信社的合作金融性質，轉向商業化改制。這一系列對農信社的改革，農民仍沒有真正參與其中。

政府主導不僅體現在合作金融體制的演進上，1978 年以來的農村金融體制改革都是在政府主導下推進的。中國農業銀行的恢復、中國農業發展銀行的成立以及決定設立村鎮銀行、小額貸款公司等都是政府的決策；從力圖恢復農信社的合作性質，到農信社產權、管理體制改革，再到放寬農村金融市場的準入條件的改革路徑，是由政府和有關部門決定。政府不斷擴大主導范圍，其出發點是，當合作金融體制不能有效發揮作用時，政府寄希望以更大范圍的決策和舉措去動員可利用的資源解決這一問題，但如果沒有理順其中的一些內在邏輯，反而是更大范圍的違背邏輯，同樣不能有效解決問題。

這種以政府為主導的農村金融體制中政府、農民、商業金融機構間的角色錯位，顯示農村金融的內在邏輯被忽視或違背，并由此衍生出諸多問題。推進農村金融體制改革，必須正視這些問題，并尋求解決之道。

第一，農民參與合作金融的經營管理問題。

對比中國與德、法、美等國的合作金融，其中最重要的是治理機制的不同。德、法、美等國的合作金融建立在規范的合作制基礎上，農民積極參與合作社的經營管理，形成了真正的民主管理。在中國，由于政府等強力介入，合作社的治理結構都是由外力介入下建立起來的，農民很少真正參與其中，導致合作社的民主管理、治理機制都流于形式！農民沒有真正參與合作金融，本應是主角，卻被排斥在外，這一導致農村金融不能有效發揮作用的關鍵原因，卻很少有政界、金融界、學界研究者關注。因此，深化農村金融體制改革，必須考慮如何讓農民等參與者能真正參與合作金融的經營管理，成為真正的局中人。目前，在深化改革中，政府在有意識地放松主導，但是長期以來形成的政府主導的路徑依賴，一些有利于農民積極參與的政策也會發生扭曲。改變這種格局需要有創新性思維。

第二，農信社的領導管理體制問題。

農信社的領導管理體制是歷史形成的。計劃經濟時期，農信社由合作金融組織逐漸演變成銀行的基層組織，且受地方政府的領導，形成了由銀行和地方政府領導的體制，這一體制一直延續到上個世紀末。1996 年農信社與中國農業銀行脫鉤，同時開始了中國人民銀行對農信社的監管，而農信社始終沒有脫離受地方政府的管理。新世紀對農信社的新一輪改革形成了由省級政府管理的新的領導管理體制，這既是過去管理體制的延續，也是考慮使農信社擺脫縣、鄉等基層政府的干預，同時考慮到農信社的一系列歷史和現實問題的解決，如金融風險的防范，清收舊貸、打擊逃廢債行為、查處各類內部案件等還有賴地方政府的支持。這一輪改革中，多數省份成立了農村信用社省聯社，由其履行對轄內農村信用社的管理、指導、協調和服務職能。可是省聯社同時承擔行政管理、行業管理和行業服務的職能使其備受爭議，尤其是行政管理職能的突出引起諸多非議。

但是，從理論上說，在市場經濟中，農信社的領導管理體制是一個很奇怪的問題。農信社無論是作為合作金融機構，還是商業金融機構，都應是獨立經營，不需要政府對他們設立專門的管理機構。一旦設立了管理機構，不管政府如何對這個管理體制進行界定，如要求省級政府充分尊重農村信用社的獨立法人地位，嚴格依照有關法律法規，指導所轄農村信用社進行自主經營、自我管理，但在實際運行中，很容易使行政管理越來越突出，其弊端隨之產生，基層農信社為了取悅上級、應付上級的檢查，往往會做足面子工程，而不是將精力集中于關注業務的發展、新產品和服務的開發和創新。

第三，促進商業金融進入農村，并規定支農的信貸比例。

近年來，為加大金融對“三農”的支持力度，政府出臺政策，鼓勵商業金融機構進入農村，并規定它們在縣及縣以下機構、網點新增存款用于支持當地農業和農村經濟發展的比例。在這一號召下，商業金融機構確實大量增加，但農村金融供給不足問題仍不能有效解決！

商業金融從事信貸業務，以盈利性、安全性和流動性為原則，符合其信貸條件自然會承做的，不需政府的特別規定；不符合的自然不樂意做。對于涉農貸款比例的規定，表面上它們不會反對，實際上卻很少能達到要求。被廣為討論的商業金融離農化問題，實質就在于此。

因此，只有形成農民真正參與的合作金融，去解決商業金融不愿意面對這部分群體的融資需求，并在合作金融充分發展的同時，商業金融參與進來，進而形成分工和競爭局面。如果合作金融發展先天不足，人為推進大量商業性金融機構以形成所謂的競爭局面，仍無法解決農村金融的固有問題。

第四，政府的干預問題。

上述分析從不同角度涉及到政府的過度干預問題。進一步可概括如下：（一）中央政府及有關部門詳細設置每一次改革的目標、標準和步驟，作為地方政府和金融機構推進改革的依據，如銀監會對農村信用社的產權、管理體制改革有一套明確的標準，對村鎮銀行等新型農村金融組織設立和定性也有非常明確的指標和門檻。［7］216（二）農村金融機構的行政化、科層化。計劃經濟時代金融機構的行政化、科層化已基本形成，改革開放后金融機構的去行政化進展緩慢，并出現反復。新世紀農信社歸屬省政府管理后，這種現象重現，各級農信社的負責人不是選舉產生，而是由上級農信社任命。（三）政府直接干預經營。農信社、中國農業銀行長期在地方政府的實際掌控之中，被迫對大量經營狀況極差的地方企業、鄉鎮企業貸款，甚至將貸款用作地方的行政、教育開支，造成農信社、中國農業銀行虧損嚴重，背負大量不良資產。（四）過嚴的金融監管。對資金互助社實施全面、從嚴監管，其暗含的前提是這一組織不會形成自我良性運行的機制，必須進行管制，這仍是計劃經濟體制下產生的政府管制的理念，沒有把每一個個人、組織等個體看作獨立的能對自我行為負責的個體。過度干預有損于合作金融形成健全的治理機制。

干預過度的同時又存在干預的不足，表現在缺少總體設計，缺少農村金融立法。受整個金融體制乃至經濟體制改革推進方式的制約，農村金融體制改革從一開始并沒有一個整體的方案，而是采取解決問題式的路徑，對農村信用社的一次次改革是要解決農信社的經營困境。成立中國農業發展銀行是要將政策性業務從中國農業銀行中分離出來，使其甩掉政策性經營虧損的包袱；當農信社、中國農業銀行等不能有效向農村供給資金時，有了放寬市場準入的改革，新型農村金融機構相繼成立。農村金融體制改革需要有一個總體設計。從世界各國看，農村金融發展有一個從簡單到復雜，從復雜到調整的過程，其中調整就是政府對制度的完善或整體設計，而制度設計對于后進國家尤為重要。改革開放后，中國農村金融制度的推進也經歷了同樣的進程，如果說從簡單到復雜沒有整體的制度設計還可以理解，那么由復雜而調整就應該有一個完整的方案，學術界已有人明確指出了這一點。［1］92005 年的中共中央“一號文件”也明確提出要“抓緊研究制定農村金融總體改革方案”，2007年的“一號文件”再次提出這一問題。與總體設計相關的是立法，2014 年的“一號文件”提出“適時制定農村合作金融發展管理辦法”，2017年又提出要積極推動農村金融立法。這些說明，政府已經清楚地意識到農村金融體制改革中的不足。

意識到問題卻沒有相應的行動，原因在于頂層設計的決策機制存在問題。改革開放以來，參與農村金融體制改革決策的有中國人民銀行、銀監會、地方政府等多個部門，他們推進的改革舉措多就局部著眼，而忽略了各種機構間的相互協調和制度的整體設計。這種缺乏整體設計、單項推進的改革路徑很容易使改革陷入一個個具體問題的困境中，政府疲于應付，為解決問題甚至對金融市場進行不適當干預。要改變體制改革的這一缺陷，首當其沖應該改變的是目前的這種決策機制。

四、結 論

農村金融有其內在的基本邏輯，合作金融是農村金融體系的基礎，其前提是農民及其他經濟主體等合作的直接參與者積極參與合作社的經營管理，并形成健全的治理機制，合作社不受外力干預獨立經營，并得到政府或其他機構在資金等方面的支持。有了合作金融充分發展的基礎，才使得合作金融、商業金融、政策金融之間分工合作成為可能，此時也不需要政府對商業金融硬性規定涉農貸款的比例。中國政府對農村金融的主導和管制，在合作金融層面表現為參與合作社的設立、直接插手其治理結構的建設、干預其經營，使合作金融無法形成自主獨立經營的特質，合作金融徒有其表，并變異為政府的附屬機構或商業金融，不能發揮其應有的作用；當合作金融不能發揮應有作用時，政府又會干預商業金融，讓商業金融在經營其份內業務的同時，還要承擔本應由合作金融承擔的信貸任務。這樣必然造成合作金融、商業金融經營內在機制的扭曲。扭曲的機制難以應對農民的融資難題，這又會使政府進一步擴大干預以致形成惡性循環。因此，中國農村金融存在的諸多問題，其癥結可歸結為合作金融無從真正建立，根本原因在于合作制所強調以民主管理為基礎的基層合作社的獨立性與政府的主導和管制之間存在矛盾。解決之道在于政府轉換角色，消除不適當的干預。

首先，政府需排除對合作金融、商業金融經營的全面主導和直接干預，特別是對他們的治理結構和經營的直接干預，讓農民及其他合作金融的直接參與者能直接參與經營管理，而不是合作金融的局外人；讓商業金融真正面對市場的變化自主經營，不必承擔不應由其承擔的任務。

其次，政府去除其主導農村金融的角色后，并不意味著農村金融的發展不需要政府。農村金融在經營和體制上要比城市的工商業金融復雜得多，這就需要政府借鑒農村金融成熟國家的經驗，又立足于中國的實際情形，從宏觀上對農村金融進行總體的制度設計，以形成適合中國具體情形的制度框架。

再次，政府的另一重大職責是立法。政府的制度設計和對農村金融的資金支持需要通過立法確定下來，同時，農村金融市場各類經營主體的經營行為、各種業務都需要通過法律形式進行規范，并確立對各經營主體經營行為的合規性進行監管的規則。這一點，政府已經意識到了，但還沒有引起足夠的重視。

總之，中國的農村金融體制改革，需要有政府角色的轉換，即從主導和管制轉向通過資金支持、制度設計、立法等形成對農村金融的有限監管。