高校檔案治理高質量發展的方向與路徑
——基于《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的分析

吳 敏/揚州工業職業技術學院

習近平總書記指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題?！盵1]中共中央辦公廳和國務院辦公廳明確提出將“推動‘十四五’時期檔案事業高質量發展，適應國家治理體系和治理能力現代化要求”作為制定《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱“《規劃》”）的根本宗旨，對檔案治理做了全方位規制，并提出了“十四五”時期的發展目標和2035年的遠景目標。此外，經檢索“治理”一詞在《規劃》中共出現了24次，是其高頻詞匯之一?！兑巹潯凡粌H將“全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能”作為首要任務，還提出了“健全檔案管理體制機制，完善檔案法規制度和標準規范，嚴格檔案執法、強化普法，加強重點領域檔案工作監管，創新檔案業務監督指導方式”[2]等5項分任務，占分任務條款總數的19.23%，對其重視程度可見一斑。

高校檔案治理是大學治理至關重要的組成部分，在高校管理工作中發揮著基礎性、支撐性作用。當前，隨著“雙一流”建設、“新文科”、“雙高”建設等國家戰略持續深入地推進，高校檔案資源及檔案治理工作的價值日益凸顯。同時，隨著新修訂《檔案法》、《規劃》等的頒布實施，高校檔案治理工作迫切需要根據相應新規定、新理念作出調適。此外，隨著國家治理理論和實踐的推進，新的治理理念也不斷被提出，如國家治理制度化、社會治理精細化、數字化治理等，可為高校檔案治理的理論研究和未來發展提供依據和導向。李孟秋提出檔案治理包括“檔案基礎業務、檔案行政管理、檔案法治化建設等基本領域”[3]，即其本身是一個宏觀性、綜合性問題?；诖?，本文對高校檔案治理的認知和應用也將從宏觀層面展開。

2021年8月19日，筆者在中國知網數據庫以“篇名”為檢索項，以“高?！辈⒑皺n案治理”、“高等學校”并含“檔案治理”、“高等院?！辈⒑皺n案治理”為檢索詞分別進行精確檢索，獲得5條結果，且均為期刊論文。其中，周坤順分析了現代大學制度下高校檔案治理體系和治理能力現代化面臨的治理要求，并提出了相應策略[4]；鄭高鋒分析了當前高校檔案治理工作中存在的突出問題，提出了強化工作的對策和建議[5]；戰英在梳理高校檔案治理工作存在的短板和弱項基礎上，分析了其成因和機理，并提出了相應的提升措施[6]；江萍和丁艦豐對高校檔案治理及相關概念進行辨析和界定，從實踐層面提出了高校檔案治理模式的實現路徑[7]；李秀分析了高校檔案治理現代化的內涵及機理和重要意義，查擺實際工作中的突出問題，提出了新時代高校檔案治理現代化的推進策略[8]。此外，筆者又以“‘十四五’全國檔案事業發展規劃”為檢索詞進行了精確檢索，在獲得的10篇有效文獻中，僅有1篇關于檔案治理的專題性研究成果，即常大偉結合《規劃》分析了政策語境下檔案治理的核心觀點、推進策略等[9]。梳理可知，已有研究成果從高校檔案治理的內涵、存在問題與不足、提升和推進策略等方面展開了較為深入的研究。整體而言，已有研究成果數量較少，內容方面重在過去和現在，對高校檔案治理未來發展趨勢和展望的研究顯得較為薄弱。

《規劃》將堅持依法治檔作為工作原則之一，明確要求“堅持在法治軌道上推進檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平”[10]。莫紀宏教授指出：“國家治理現代化首先是國家治理法治化。”[11]同時，《規劃》也提出了“提升檔案治理網絡化、智能化、精細化水平”[12]的要求和任務。因此，筆者認為高校檔案治理高質量發展應主要朝向法治化、網絡化、智能化和精細化等方向穩步前行。

1 法治化

法治化是高校檔案治理高質量發展的根本保證。習近平總書記指出：“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。”[13]法治的價值核心是公平正義，因此，高校檔案治理法治化即是讓“公平正義”這一核心價值外化為高校檔案治理工作的管理制度和管理方法。同時，高校檔案治理法治化不僅僅是一種制度和理念，更是一種狀態和境界，走向法治就意味著走向善治。依據《規劃》的相關條款，高校檔案治理法治化的主要內容包括高校檔案管理體制機制的健全、高校檔案法規制度和標準規范的完善、高校檔案執法和普法工作的嚴格和強化、高校檔案工作監管的加強、高校檔案業務監督指導等五個方面。

筆者認為，當前及未來一段時間，高校檔案法治化治理的重點工作包括三個方面。一是堅決貫徹執行黨的全面領導。新修訂《檔案法》第三條明確規定：“堅持中國共產黨對檔案工作的領導?！盵14]《規劃》也將堅持黨的領導作為首要工作原則。因此，高校檔案治理應健全校黨委對學校檔案工作的統一領導、基層黨委對基層單位檔案工作的領導和監管等機制。首先，校黨委和各基層黨委應全面規劃組織領導責任體制，壓實檔案工作領導主體責任，將高校檔案事業納入學校、各基層單位的發展規劃和工作計劃，將相應經費列入預算；其次，校黨委和各基層黨委應將檔案工作納入年度考核評價內容，全面建立和落實檔案工作責任制，優化檔案工作檢查考核機制；最后，校黨委和各基層黨委應定期研究檔案工作，及時研究部署和協調解決檔案工作的重大問題。此外，高校基層黨組織也可通過建言獻策、工作監督等方式參與基層單位和基層教學組織的檔案治理工作。

二是做好規章制度的立改廢釋工作。新修訂《檔案法》正式施行將近1年，部分檔案法規、規章等已做了相應的修訂。同時，相較于舊版《檔案法》，新修訂《檔案法》一方面新增了26條內容，另一方面是對許多內容做了大幅修訂，如縮短了檔案的封閉期限、調整了檔案違法類型的表述等。在此背景下，2008年頒布實施的《高等學校檔案管理辦法》和高校在舊版《檔案法》規制下制定的很多檔案管理規章制度等均需做較大幅度的修訂，其中推動《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）的修訂工作是重中之重。由教育部和國家檔案局制定實施的《辦法》是專門針對高校檔案事業發展和檔案管理的全國性法規，是高校檔案治理的重要依據。依據新修訂《檔案法》，《辦法》應主要從如下三個方面展開修訂：首先是堅持黨的領導，建立校黨委統一領導下的、各級部門協同的“一盤棋”治理格局，明確各基層黨委對本單位檔案工作的領導和監管職責；其次是大幅增加高校檔案信息化建設的內容，尤其是數字檔案館室的建設、電子檔案單套制管理等規制條款；最后是調整高校檔案封閉期、違法行為的表述等。此外，國家檔案局修訂公布的《科學技術研究檔案管理規定》對高?？蒲袡n案的管理也具有很強的針對性和指導性，需要納入參照范圍。

三是加強對基層教學組織檔案工作的管理和監管。隨著“雙一流”建設、“雙萬”計劃、“新文科”建設、“雙高”建設等戰略的實施以及高校學科評估、學科建設等工作的深入推進，基層教學組織的價值日益凸顯?；鶎咏虒W組織是聯系教師與學生、落實科研教學工作的“最后一公里”，其在建設和發展過程中會產生大量的檔案材料。基于此，筆者認為應建立以高校檔案館為核心、以兼職檔案員為紐帶、以基層教學組織負責人為主體的網格化管理模式，有效破解過去長期忽視高?；鶎咏虒W組織檔案建設和管理工作而導致的困局。同時，各高校在制定和實施基層教學組織設置和管理辦法的過程中，應將檔案工作納入系主任、研究所主任、實驗中心主任等負責人的工作職責范疇，并展開相應考核，以壓實各基層教學組織負責人的檔案治理責任。

2 網絡化

網絡化是高校檔案治理高質量發展的核心本質?！兑巹潯访鞔_提出了“建立檔案數字治理新模式”的新理念，對高校檔案治理理論和實踐發展具有重大導向意義。高校檔案數字治理模式可概括為“互聯網+治理”，即通過高校治理的數字化轉型，實現高校檔案行政領導與管理工作、高校檔案管理與監管業務以及高校檔案法治化建設工作等主要依托互聯網而展開的模式。

依據數字化轉型的要求，高校檔案網絡化治理應重點從如下三個方面入手：一是應用混合多云的方式。多元化是互聯網平臺的主要特征之一，這也決定了高校檔案網絡化治理可通過混合多云的方式實現，可利用的網絡平臺包括高校網絡辦公系統、高校數智化的業務系統和檔案管理系統、高校網站、高校官方新媒體和融媒體、社交媒體等。重點內容包括：其一，按照新修訂《檔案法》第三十六條的規定，積極推進高校電子檔案管理信息系統建設，并與學校辦公自動化系統、業務系統等相互銜接，實現業務一體化管理模式。其二，按照《規劃》的規定，積極推進高校電子檔案單套制管理工作，一方面是在業務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業務系統中同步規劃、同步實施電子文件歸檔功能；另一方面是大力推進二級單位電子文件單套制歸檔，強化全流程一體化管理服務平臺數據歸檔功能建設要求。其三，重視高校網上辦事大廳系統的應用。當前，很多高校開通運行了網上辦事大廳系統，圍繞校園用戶的各種需求，聚合與重組校園網、互聯網、物聯網中的信息資源，通過一站式辦理、事務化協同、多終端結合，讓師生辦事“最多跑一次”。筆者認為可在網上辦事大廳系統中嵌入檔案工作和服務模塊，實現一站式高校檔案治理模式。其四，重視新媒體的應用。自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，很多工作會議、學術研討會等均走上云端，通過騰訊會議、釘釘、微信群等社交媒介展開，不僅會議效果未受影響，其方便、快捷等特點也受到了與會者的廣泛歡迎，高校檔案網絡化治理業已具備了堅實的社交媒體技術條件。

二是縮短治理的響應時間。響應時間的長短是高校檔案網絡化治理效能的重要衡量標準，尤其是應急響應時間。信息技術的深入發展一方面為高校檔案網絡化治理的快速響應提供了各種新信息技術支撐，如大數據技術、區塊鏈技術、云服務技術、數字孿生技術等；另一方面區塊鏈戰略、數字中國戰略等國家戰略的進一步推進以及日益復雜的網絡環境也為高校檔案網絡化治理提出了更高要求，一觸即發功能的建設成為當務之急。同時，新修訂《檔案法》第十九條規定：“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力。”[15]其中，衡量檔案安全應急處置能力是否提升的重要標準，就是應急處置的響應時間是否縮短。依據《規劃》的要求，可從三個方面入手：首先是建立健全高校檔案庫房的日常管理、檔案流動過程中安全管理等制度和應急預案；其次是推進高校檔案安全風險評估及其管控、隱患排查治理和應急處置演練常態化；最后是完善高校檔案網絡與信息安全通報機制，提升網絡安全監測預警和應急處置能力。

三是注重用戶體驗的提升?！兑巹潯访鞔_指出：“人民生活水平顯著提高，對檔案信息、檔案文化的需求日益增長，迫切要求加快檔案開放、擴大檔案利用、提供優質高效服務?！盵16]由此可見，檔案用戶需求的結構正在發生重要變化，檔案查詢借閱、檔案咨詢等基本用戶需求的比重將會逐漸降低，文化性需求、生態性需求、情感性需求等的比重將會逐漸提升。同時，隨著各種新技術設備和手段的廣泛應用，沉浸式需求也將成為一種重要的檔案需求。滿足日益多元化的用戶需求也成了高校檔案事業可持續發展的重要動力和面臨的重要挑戰，因此，提升用戶體驗就成了高校檔案網絡化治理的一個重要目標。以用戶文化需求為例，依據《規劃》可從提升高校檔案利用服務能力、加大高校檔案資源開發力度、積極參與和推動國際交流等方面展開，其中在高校檔案資源開發層面應有精品意識，利用高校特色檔案館藏推出檔案文化精品，并通過新媒體傳播方式予以傳播。

3 智能化

智能化是高校檔案治理高質量發展的技術支撐。“隨著互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術的廣泛應用，有專家預言：社會治理正在進入‘智治’時代?！盵17]高校檔案智能化治理是高校檔案及高校檔案治理工作在互聯網、物聯網、大數據、人工智能、云計算等技術的支持下，具備靈敏準確的感知功能、正確的思維與判斷功能、行之有效的執行功能等“擬人智能”特性或功能，滿足用戶各種需求。從技術層面講，高校檔案智能化治理強調的是現代信息技術綜合應用，而非僅限于人工智能技術。

從內容層面講，高校檔案智能化治理主要可從兩個方面入手。一是高校檔案領導、管理、監管等工作和高校檔案法治工作的智能化，即在應用網絡手段的基礎上建設智能觸發、感應和響應功能。值得注意的是，當前很多高校的網上辦事大廳系統都有自動提醒功能，但是該功能的提醒事項只有在用戶登錄校園網站時才可以看到，如此一來就大大影響了該功能效果的發揮。筆者認為，將檔案工作和服務模塊嵌入網上辦事大廳系統之后，應強化提醒功能的智能化，將該功能與用戶的社交媒體如手機、微信、QQ、電子郵件等平臺集成起來，若有日常代辦事項或應急事項，系統可自動按重要性程度選擇一種或幾種方式觸發提醒，用戶感知或響應后系統可自動取消提醒。

二是在檔案管理業務層面，首先是大力推進高校智慧檔案館室和智能檔案庫房的管理和系統建設。在系統設計中，應布局庫房環境系統、安防監控系統、密集架系統、消防控制系統、聯動控制系統、RFID檔案管理系統、檔案移動服務平臺等，全面實現人、物、技的智能聯動，實現高校檔案和庫房的智能化管理和移動應用。主要建設內容有兩個方面：其一，應將檔案安全作為關鍵模塊納入其中，設計相應的庫房環境系統、安防監控系統、密集架系統、消防控制系統、聯動控制系統的技術參數、管理權限、管理規范等，并構建全方位的技術系統和標準體系，以全面保障檔案的實體安全和信息安全。其二，可設計RFID檔案管理系統。為檔案實體植入RFID標簽，記錄該檔案的存放地點、檔號、檔案名稱、歸檔時間、利用狀態等相關信息，通過RFID的傳感功能對外界的溫度、濕度、位置進行有效識別。同時利用RFID的跟蹤、監控和管理功能，在檔案、設備、庫房、建筑、高校檔案工作者、用戶之間建立網狀聯系，使高校檔案工作者或用戶可以感知檔案的實體狀態和內容信息，為檔案信息的實時管理和智能服務創造有利條件。此外，RFID技術的特點之一是支持群掃群讀，因此可通過官員工作站、手持盤點設備、檔案標簽、智能盤點車、層架標簽等實現檔案智能利用和盤點，大幅提高檔案利用效率，并可為高校檔案深層次開發和編研提供可能。其次是開發高校檔案移動服務平臺。檔案移動服務是移動互聯網廣泛應用的時代背景下催生的一種檔案業務新模式，有助于進一步拓展高校檔案的服務渠道、充分實現高校檔案信息資源的共享利用。國家檔案局于2019年9月1日發布了《檔案移動服務平臺建設指南》，指出檔案移動服務平臺的功能主要包括“注冊登錄、檔案查詢、檔案展廳、檔案資訊、互動交流、后臺管理、其他功能”等，高校檔案館室可依據此規定設計和布局移動服務平臺。筆者根據《指南》中的“檔案移動應用系統的總體功能示例圖”，結合高校檔案及其管理和提供利用的特點與實際制作“高校檔案移動應用系統總體功能示意圖”。其中，“檔案推送”模塊可以結合用戶的手機定位功能和查閱歷史主動推送相關的檔案開放目錄；“智能彈窗”模塊可依靠嵌入的智能小程序解決用戶查檔時所遇到的常規性、程序性問題；“專業之聲”模塊可用以展示檔案管理人員的公益講座、媒體宣傳等，并據此設計開發相應的App。

4 精細化

“社會治理的精細化是社會治理理念和方式的重要創新，也是社會治理的未來走向?！盵18]習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區?！盵19]可見，社會治理走向精細化的關鍵在于治理重心下沉。《規劃》對基層治理和基層檔案工作非常重視，不僅將“基層基礎工作還有薄弱環節”作為面臨的形勢與挑戰之一，還將“加強基層檔案機構履職能力建設”[20]作為檔案治理體系建設和檔案治理效能提升的重要任務之一。同時，《規劃》對助力提升農村基層治理能力、更好地服務和支撐基層社會治理還提出了具體任務。

根據社會精細化治理重心下沉的要求和《規劃》的相關精神，高校檔案精細化治理應主要從如下兩個方面入手。一是增強對二級單位檔案治理的指導監督和制度保障。重點工作可從如下三個方面著手：其一，建立二級單位黨組織對本單位檔案工作的全面領導，一方面應將檔案工作納入本單位的發展規劃，并劃撥專項資金；另一方面應將檔案工作納入本單位績效考核的范疇。其二，明確二級單位行政領導對本單位檔案工作的管理和監督職責，建立二級單位檔案工作管理和監督網絡，其中行政院長全面管理本單位的檔案工作，主管教學、科研等的副院長分管相應檔案工作，辦公室主任、教學秘書、科研秘書等負責相應檔案材料的收集、整理和管理工作，二級單位的兼職檔案員負責與校檔案館對接，接受兼職檔案員培訓、負責本單位所有檔案材料的收集、整理和移交工作，以及業務指導和監督工作。其三，學校檔案館一方面應指導各二級單位落實檔案工作責任制，制定各項檔案工作制度規范，尤其是信息化建設和檔案安全應急處置方面的制度建設；另一方面應加強對二級單位兼職檔案員的指導和監督，通過建立考核機制、開展工作研討會、加強業務培訓等壓實檔案工作責任、提高工作技能。

二是提升高?；鶎咏虒W組織的檔案治理能力。高?；鶎咏虒W組織檔案詳細真實地記錄了高校師生教學、科研、社會服務活動的過程和成果，是其組織管理的重要依據和參考，也是調動高校教師教學科研積極性的重要素材和開展校園文化建設的生動素材。重點工作包括兩個方面：其一，高?；鶎咏虒W組織負責人層面。系主任、研究所主任、實驗中心主任等是高?；鶎咏虒W組織的管理者，有責任有義務管理和監督相應基層教學組織的檔案工作。一方面，各高校在統籌設置和管理高?；鶎咏虒W組織時應將檔案治理作為各負責人的職責之一，并納入績效考核范疇；另一方面，各負責人也應做好本基層教學組織檔案工作的規劃、組織、管理等工作。其二，高校師生層面。高校師生應強化檔案意識，將自己在平時學習、工作中形成的重要材料及時收集起來并進行檔案化管理，年終時統一提交給相應的基層教學組織負責人，由其展開初步的審核和歸檔工作，把符合歸檔條件的材料移交給單位兼職檔案員；對于不符合歸檔條件的材料，應建立登記制度，基層教學組織負責人可在統一登記之后返回相應師生并注意監督其安全，必要時可將其數字化后保存到由學校檔案館統一定制的電子檔案管理系統中。