淺談提質改造（旱改水）項目存在的問題及對策
——以廬江縣為例

盧幫信

（廬江縣柯坦自然資源管理所，安徽 廬江 231500）

安徽省自2019 年開始實施提質改造（旱改水）項目，相繼出臺了安徽省旱地改水田項目立項和驗收指南和提質改造（旱改水）項目管理辦法等相關文件。我縣2020 年組織實施16 個提質改造（旱改水）項目，新增水田總面積是2345 畝。其中，廬江縣泥河鎮八里村等7 個村耕地提質改造（旱改水）項目是合肥市首個通過安徽省自然資源廳核準備案的旱改水項目。通過對旱改水項目的現場調研，探索旱改水項目工作的新思路。

一、基本情況

廬江縣位于北緯30 ° 57 ′～31 ° 33 ′，東經117°01′～117°34′，地處皖中，周邊與巢湖市、無為縣、樅陽縣、桐城市、舒城縣、肥西縣毗連。廬江縣屬亞熱帶季風氣候區，四季分明，寒暑明顯。2018 年平均氣溫為17.1℃，較常年(16.2℃)偏高0.9℃，極端最高氣溫39.3℃(2013 年8 月10 日)，極端最低氣溫-7.4℃(2011 年1月16 日)。年均降水量為1402.1 毫米，較常年(1262.9 毫米)增加139.2毫米，年均蒸發量1648.9 毫米，年均日照1794.3 小時，無霜期301 天。境內有低山、丘陵、圩區和湖泊(黃陂湖23.4 平方千米)，根據第二次全國土地現狀調查結果，廬江縣有耕地總面積是12392 公頃，其中：旱地總面積是1273 公頃,水澆地總面積是57 公頃,水田總面積是11062 公頃。我們在項目區運用工程技術措施和生物技術措施對旱地進行改造，提高耕地質量，增強農業的生產綜合能力。項目區及周邊的生產條件和生態環境得到顯著改善，促進廬江縣經濟、社會和生態等綜合效益的發展。

二、旱改水項目產生的顯著優勢

（一）進一步完善項目區及周邊的基礎設施建設

為了使旱改水項目新增水田達到水田的種植標準，我們通過工程技術措施在旱改水項目區內或者周邊新建溝渠和生產路，滿足項目區新增水田對水資源的需求。甚至在偏遠的項目區周邊建立排灌站，在內澇的項目區周邊建立排澇站等水利基礎設施。通過組織實施旱改水項目進一步完善農業、水利等基礎設施建設，加快了農業現代化的進程。

（二）促進農業的規模化發展

旱改水項目主要是將成片的地勢落實大的旱地通過土地平整方式將其整治為成片地勢平坦的水田，使項目區的水田與周邊的水田連成一片，通過新建生產路是周邊的道路更加暢通，因此這些成片的水田非常適宜進行機械化和規模化種植，從而實現了農業的規模化發展。

（三）提高農民的經濟收入

旱改水項目的項目區在實施前，很多地塊是群眾不愿意種植而撂荒的低效旱地，這些低效旱地基本不能產生經濟效益。通過實施旱改水項目，將其改造為水田。項目所在村村委會將旱改水項目的新增水田分給群眾種植水稻。由于多年來國家一直對水稻實行保護價，所以種植水稻的經濟效益穩定且明顯高于種植旱作物的經濟效益。這有力地提高了農民的經濟收入

三、存在的主要問題

（一）選取實施的地塊過于零散

基層自然資源管理部門在提質改造（旱改水）項目立項選址時，主要從項目實施的難易程度和經濟效益角度出發，沒有嚴格按照安徽省旱地改水田項目立項和驗收指南中關于項目區必須相對集中并達到一定規模的要求進行選址。導致很多項目區地塊只有幾畝或十幾畝。盡管這些地塊通過改造后可以與周邊的水田連成片，但是這些地塊改造后容易產生權屬和水資源利用方面的問題。

（二）項目后期管護不力

自然資源管理部門通過組織實施旱改水項目將旱地改造成水田，明確規定其新增水田只能用于種植水稻。根據我們對廬江縣2020年提質改造（旱改水）項目現場調查結果顯示，確實存在部分地塊撂荒、養蝦和挖塘養魚等現象，甚至有少數地塊被新建道路、溝渠建設占用。

旱改水項目通過省市自然資源管理部門驗收確認后，我們與項目所在鎮村簽訂了項目后期管護協議，管護協議中明確了項目后期管護的內容和責任。后來我們通過對項目現場水利設施和農業設施調查檢修發現，大部分水利設施都存在不同程度的損壞，例如：項目區新建涵管和路牙被大型農業機械壓壞，沒有人組織維修，從而直接影響這些水利設施和農業設施的使用。管護協議的簽訂也是流于形式，鎮村沒有按照管護協議要求落實管護責任。正是由于旱改水項目后期管護不力，導致項目不能夠長期發揮經濟效益、社會效益和生態效益。這在一定程度影響項目專項資金和土地資源的高效利用。

（三）改造的新增水田質量普遍不高

目前，旱改水項目的許多地塊是多年不種植或是肥力低的旱地，通過工程技術措施和生物技術措施將其改造成水田，雖然新增水田具備了水田種植的條件，而這種種植條件僅僅是水源有保障了。種植水田經驗豐富的群眾和農業部門的專家指出旱改水項目的許多新增水田肥力低，這直接影響新增水田的質量和種植水稻的產量。群眾不愿意種植改造后質量不高的新增水田，導致旱改水項目新增水田出現了撂荒的現象。

（四）改造的新增水田普遍種植旱作物

廬江縣實行一季水稻一季油菜或者兩季水稻的種植制度，由于提質改造（旱改水）項目的新增水田質量不高，許多新增水田村委會分給群眾耕種，群眾種植一季水稻后，發現水稻產量非常低。緊接著就開始種植玉米、棉花和油菜等旱作物了。這就與旱改水項目的目標相違背了，使旱改水項目的經濟效益難以得到體現。

四、對策

（一）科學合理進行選址

首先，自然資源管理部門選址時必須嚴格按照安徽省旱地改水田項目和驗收指南選址要求科學合理地進行選址。其次、提質改造（旱改水）項目的立項審批部門要嚴把項目立項審批關，按照安徽省旱地改水田項目立項和驗收指南中有關立項要求進行項目立項審批。第三，基層自然資源管理部門會同鎮村處理好改造后新增水田的權屬界定和水資源利用問題，避免出現群眾因為新增水田的權屬劃界和水資源利用問題而產生社會矛盾。最后，鎮村可以把改造后的新增水田與周邊相連的水田進行流轉，實行機械化和規模化的種植方式。這或許也是解決新增水田權屬問題和水資源利用問題的一個方法。

（二）加強項目后期管護力度

1.建立和完善項目后期管護制度。自然資源管理部門與項目所在鎮人民政府和項目所在村（社區）村委會（居委會）簽訂項目后期管護協議，宗旨是要求雙方嚴格落實好項目后期管護責任而不是走形式，在實行項目后期管護獎懲制度的同時，還要把項目后期管護作為鎮村土地整治工作年度考核的一項重要內容。我們運用嚴格的項目后期管護制度使鎮村高度重視項目后期管護工作。

2.加強對項目日常管理的巡查力度。基層自然資源管理所在每個月進行的執法動態巡查時，將項目日常監管納入執法巡查范圍。通過執法巡查發現改變項目區土地用途、項目區水利設施被損壞等現象，立即通過執法手段予以制止。把破壞項目區基礎設施和變更土地用途等問題扼殺在萌芽狀態。這將在一定程度上提高項目后期管護能力，保障項目長期發揮效益。

3.多渠道籌集項目后期管護資金。旱改水項目在實施過程中涉及農業、水利等部門，因此項目后期管護時，地方人民政府要牽頭財政、水務和農業等部門將其涉農資金進行整合，交叉項目的后期管護資金可用相互利用。保障項目后期管護資金的來源，合理分配項目后期管護資金。這將極大保障新增水田長期發揮效益。群眾也能夠獲得長期的經濟效益。

（三）結合旱改水工作實際大力開展地力培肥

針對我縣旱改水項目新增水田質量不高的普遍現象，根據農業部門專家的指導意見，通過地力培肥可以有效提高新增水田的質量。由于國家土地開發復墾整理項目預算定額中沒有明確規定地力培肥的要求和計費標準，因此我們在開展土地開發復墾整理項目時未列支地力培肥的專項工作經費[1]。在缺少地力培肥專項工作經費的情況下，農業部門的專家從旱改水項目的工作實際出發，提出群眾運用農家肥和河塘淤泥來給新增水田進行地力培肥的方法，按照農業部門專家的地力培肥方法，使用新增水田的土壤肥力有顯著提高。這極大地提高新增水田的質量和種植水稻的產量，從而增加農民的經濟收入。

（四）實行種植水稻獎勵機制

首先，針對旱改水項目的新增水田，要保障其耕作條件，持續做好管護工作，確保耕地質量，將水田保護納入當地政府目標考核指標體系，讓政府對所轄行政區域內的耕地質量負責。其次，加大宣傳力度，提高農民耕地保護意識，充分利用現有的表土剝離全過程工作機制，針對貧瘠旱地，積極實施旱改水項目，促使水田保護由數量管理向數量、質量、生態三位一體綜合管理轉變。第三，對長期種植水生農作物的農戶，免費提供先進生產技術培訓，在水田灌溉、水利設施建設等方面給予獎勵[2]。最后，因產業結構調整及農民自身經濟利益驅動，項目區內已種藕、芡實和荸薺等水生農作物，但相關設施完善、水源充足，隨時具備種植水生農作物條件的新增水田，要按照省市要求種植水稻。

五、結論

我們實施旱改水項目立足于促進農民增收、改善群眾生產生活環境為出發點。秉承宜水田種植水稻的理念，加強項目驗收確認后項目的后期管護，保障項目新增水田能夠長期發揮經濟效益、社會效益和生態效益。堅持保護節約并舉，堅持統籌協調發展，全面推進土地整治工作，遵循開發與保護相統一的原則。通過提高農業用水效率和效益，不斷增強農業抗災能力，提高農業綜合生產能力，切實保障糧食安全，促進我縣農業經濟、資源、環境協調發展。