行政公益訴訟中檢察機關調查核實權的界定＊

周海源

（華東政法大學中國法治戰略研究中心，上海 201620）

一、問題的提出

檢察機關依據《行政訴訟法》的規定，對環境破壞、國有資產流失等領域的行政違法行為提起行政公益訴訟是檢察機關發揮其法律監督功能、維護公共利益的重要制度機制，其本質是檢察機關與審判機關“聯手”對行政機關展開的監督，對法治政府建設具有重要意義。然而，行政公益訴訟調查核實權運行存在種種亂象，這可能造成行政公益訴訟的制度功能大打折扣。

行政公益訴訟的開展要求強有力的調查核實權。其一，行政公益訴訟的被告是行政機關，調查取證的主要對象當然也是行政機關。而行政機關作為國家機關，其合法享有和行使國家權力，這使其具備了對抗檢察機關調查取證的能力。更為重要的是，行政機關大都制定了復雜嚴格的內部信息管理制度，［1］部分行政事務也有保密需要，這成為行政機關拒絕檢察機關調查取證的“合法”借口。尤其是在監察體制改革、檢察院職務犯罪偵查部門轉隸的背景下，檢察機關缺乏針對行政機關的制約手段，其調查取證更是面臨層層牽掣。其二，在檢察機關向企業等行政機關以外的主體進行調查取證時，其他主體也有可能以隱私、商業秘密保護等為由拒絕配合。上海市青浦區人民檢察院提供的一組數據顯示，在其調查的5起案件中，首次調查核實時得到企業或者個人配合的案件為4起，另1起案件遭到拒絕，但在主承辦人直接持取證通知書到現場做出要求后還是選擇配合；在第二次進行調查取證涉及到的3起案件中，配合的僅有1人，另外2人則以各種理由推諉。［2］

然而，在開展行政公益訴訟有效監督行政違法行為的實際需求下，部分地方的改革實踐中調查核實權界限又存在不當擴展。實踐中，檢察機關借助多種形式拓展其調查核實范圍。例如，常州檢察機關運用無人機“主動出擊”，前往轄區內方山森林林木被毀案件、全國重點文物保護單位仙姑村廟西土墩墓群疑似被破壞事發現場，對現場情況進行監督取證。［3］重慶市檢察機關更是于2019年6月出臺了《重慶市檢察機關公益訴訟巡查工作辦法（試行）》，這是全國首個公益訴訟巡查辦法。該辦法針對線索來源渠道較窄、線索發現能力不足等問題，建立公益訴訟檢察官巡查機制，固定巡查機構或人員，配備巡查裝備，制定巡查方案，以檢察官組織司法警察、技術人員開展巡山、巡河、巡湖、巡田等為主要內容，實現巡查常態化、多樣化、科技化。但實際上，檢察機關在調查核實方面“主動出擊”可能存在合法性問題，亦即依《人民檢察院組織法》的規定，檢察機關只有在履行職責的過程中方可進行調查核實，這就要求調查核實應以刑事公訴、行政公益訴訟等法定職權的啟動為前提，在沒有法定職權啟動的情況下展開調查核實，這就有可能不當擴大調查核實權的行使范圍。

總而言之，調查核實權能夠為檢察機關提供切實有效的職權行使保障，是檢察機關開展行政公益訴訟的利刃，行政公益訴訟制度的有效運行，離不開這一手段的保障。尤其是檢察機關偵查職權轉隸而造成檢察機關對行政機關之監督缺乏有力抓手的情況下，調查核實權對行政公益訴權的保障作用更加突出。這也是部分地方檢察機關在改革實踐中不斷強化調查核實權的成因。然而，問題的關鍵在于，依職權法定原則，調查核實權作為具有公共屬性的權力形式，其性質、范圍和啟動程序應有明確的法律依據。且基于檢察機關與行政機關之間的適度分工，調查核實權的不當擴張將可能造成檢察機關對行政權力運作過程的過多干預。如何強化調查核實權這一利刃以為行政公益訴訟提供強有力的武器，又避免調查核實權不當擴展破壞檢察機關與行政機關之間的分工關系，這就需要回歸法律規范層面對調查核實權予以準確界定，在此基礎上方能為調查核實權的拓展提供合理渠道。

二、調查核實權界定的理論爭議

應該說，自2018年修改通過的《人民檢察院組織法》第21條明確規定檢察機關的調查核實權之后，調查核實權的享有和行使具備了充足的合法性依據。當然，行政公益訴訟中調查取證難普遍存在與部分地方調查取證范圍不當擴展的現象，表明實踐中調查核實權運行的不規范，其根源則在于立法雖明確賦予了檢察機關調查核實權，但對調查核實權的性質、范圍等要素的界定不夠明確。具體而言，《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。依該條的規定，檢察機關在行使法律監督職權的過程中，可以針對相關情況進行調查核實，這是檢察機關調查核實權的法律依據。當然，耐人尋味的是，依通常理解，《人民檢察院組織法》第20條規定檢察機關的職權，主要包括刑事偵查、刑事案件審查起訴和提起公益、民事和行政公益訴訟、訴訟監督等權力；而調查核實并非并列規定于第20條的職權當中，這使調查核實在組織法上是否具備“權力”的屬性存在爭議；不僅如此，該法更是沒有規定調查核實的性質、范圍和保障舉措。在此基礎上，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則進一步規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關規定辦理。實際上，這一條款仍規避了對調查核實權之性質的規定；更為重要的是，依該條的規定，檢察機關在調查核實過程中需要采取證據保全措施的，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關規定辦理，這實際上就意味著檢察機關不能自主采取強制措施，而只能通過行政訴訟程序申請人民法院采取證據保全措施。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南》則規定了檢察機關審查行政公益訴訟案件應當查明的事實范圍，主要包括：行政機關的法定職責、權限和法律依據；行政機關違法行使職權或者不作為的證據；國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態；行政機關違法行使職權或者不作為與損害后果之間存在因果關系；其他需要查明的內容。當然，該文件對調查核實權的性質和運行程序同樣缺乏明確具體的規定，且上述辦案指南實際上難以作為有法律效力的權力依據。基于上述相關立法、司法解釋對調查核實權之定位模糊，實踐中，調查核實權的理解與界定還存在以下理論爭議。

（一）調查核實權是權力還是權利

調查核實權屬于權力還是權利，這跟檢察機關在行政公益訴訟中的地位緊密相關。有學者認為，行政公益訴訟當中檢察機關的角色是公益訴訟起訴人，“檢察機關以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟，其目的是為了保護特定公共利益”。［4］基于檢察機關之公益訴訟起訴人的地位，更有學者提出，檢察機關于行政公益訴訟當中的地位相當于行政訴訟的原告。［5］而此種認識也與相關司法解釋相印證。《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務。依此條的規定，檢察機關在公益訴訟過程中依《行政訴訟法》的規定“享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務”，由此看來，其在訴訟中的地位與其他訴訟當事人無異，調查核實權應當理解為權利。當然，也有學者認為，調查核實權屬于公權力。“調查核實權，是屬于檢察機關的法律監督權中的一般權力，不論在民事公益訴訟的提起前還是在檢察建議的提起前還是在行政公益訴訟的提起前，均可自主行使的權力。”［6］

（二）調查核實權是否具備強制性

最高人民檢察院檢察長張軍于2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上所作的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中指出，檢察機關當前尚存在線索發現、調查取證和庭審應對能力欠缺等問題。檢察機關在行政公益訴訟當中存在調查取證難問題的直接原因在于調查取證的強制性不足。一方面，檢察機關在調查取證過程中不能采用查封、扣押等手段，這在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中有明確規定。該實施辦法在《行政訴訟法》修改并正式建立行政公益訴訟制度之后失效，但后續相關文件也未規定檢察機關可以采用強制手段進行調查取證。另一方面，對不配合調查取證之行為的規制不足。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》對不配合調查的法律責任有所規定，但法律責任強度過弱，這無疑可能造成被調查對象的不配合。

調查核實權之強制性不足，甚至造成了調查核實權是權利還是權力的學理爭議。依調查核實權為權利的觀點，調查核實權當然不具有強制性。在具體論證依據方面，有學者從規范分析的角度出發，認為《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第6條規定調查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施，且上述辦案指南規定調查核實的展開主要運用不具有強制性的手段，主要包括查詢、調取、復制相關證據材料；詢問當事人或案外人；咨詢專業人員；委托鑒定、評估、審計；勘驗物證、現場等，因此不具有強制性。［7］當然，有學者認為，調查核實權具有間接強制性；［1］更有學者提出，強制性是公權力內在的固有特征，調查核實權的強制性表現為相關單位對檢察機關依法行使行政公益訴訟調查核實權“應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院”。［8］另外，在這一問題上，也有學者繞開《人民檢察院組織法》關于調查核實權的規定，而另行論證檢察機關應享有具有強制性的調查取證權。［9-10］

（三）調查核實權是獨立的權力還是其他權力行使的保障手段

從其本質上而言，調查核實權指向于證據材料的收集。從詞義上進行解讀，所謂的“調查”，是指對事物進行系統周密的考察和了解；所謂的“核實”，則是指審核相關情況是否屬實。“調查核實”具體到行政公益訴訟案件的辦理，基于“以事實為依據、以法律為準繩”的訴訟法原則，調查核實是指檢察機關通過證據材料的收集而實現對案件事實的系統掌握和了解，并審核行政機關侵犯公共利益的相關線索是否屬實。在此意義上而言，調查核實權應當是行政公益訴權的附屬性權力，其需要服務于行政公益訴權。“調查核實權力在行使上從屬于法律監督職能的需要，須圍繞實現法律監督目的和職能的充分履行而展開。”［11］“調查核實權是法律監督權得以實現的手段。”［12］當然，也有學者認為調查核實權是具有獨立性的權力，“調查權本身也應具有相對獨立性，并不能完全將其定義為檢察機關提出檢察建議和提起行政公益訴訟的前提”。［6］基于調查核實具有獨立性的理由，甚至有實務專家提出調查核實權可以往自主偵查的方向發展，“未來不斷上升的證據要求，日漸復雜化的證據領域，對法律監督的實現提出了新的要求。更加專業化，行政領域細分化，相關行為痕跡的數據化，意味著調查和取證標準的更具獨立特征”。［2］

（四）調查核實權的范圍

應該說，《人民檢察院組織法》規定檢察機關在履行法律監督職責中可以進行調查核實，這也限定了調查核實權的范圍為核實法律監督案件的相關情況。而且，相關辦案指南規定，所要調查核實的行政公益訴訟案件線索限于檢察機關在履行職責中發現的情形。當然，實踐中，調查核實權的范圍還存在系列問題。一方面，檢察機關采取巡查、排查等方式進行調查取證，盡管其目的是為行政公益訴訟提供證據，但巡查、排查能否成為調查核實的方式？換言之，檢察機關能否在公益訴訟案件尚未立案的情況下以巡查、排查等方式對行政機關的執法活動進行調查核實？有學者認為，檢察機關的職能并不局限于預防和減少違法犯罪，還包括參與社會治理、保護社會公共利益。因此，檢察機關還應當通過主動調查取證獲取公共利益受損信息。［13］實際上，上文所述的實務專家提出調查核實權可以往自主偵查的方向發展，其涉及的根本問題也在于調查核實的范圍能否超出已立案之公益訴訟案件的范圍，由檢察機關借調查核實對行政機關的正常執法活動進行監督。另一方面，實踐中，諸多地方檢察機關通過公益舉報中心收集大量公益訴訟案件線索，檢察機關對這些線索能否開展調查核實，這同樣涉及到調查核實范圍的界定。簡言之，《人民檢察院組織法》規定檢察機關在履行法律監督職責中可以進行調查核實，履行職責的范圍即調查核實的范圍，而這一范圍尚需要加以明確。

三、專門法律監督理論下調查核實權的定位

調查核實權的直接依據為2018年修改的《人民檢察院組織法》第21條，但問題在于，《人民檢察院組織法》的這一規定缺乏對調查核實權之性質與范圍的界定，這就是上述亂象產生的根本原因。有鑒于此，檢察機關調查核實權的定位首先需要在學理上加以明確。《人民檢察院組織法》第21條規定的調查核實權是檢察院職權的重要保障，需要放置于檢察院之憲法地位及其職權體系中進行理解。

檢察機關作為專門法律監督機關的地位，決定了調查核實權的有限性。具體而言，我國憲法第134條將檢察機關界定為法律監督機關，對其中的“法律監督”形成了兩種解讀，即一般法律監督和專門法律監督。前者認為基于憲法第134條的規定，檢察機關享有一般法律監督權，此種監督權具有全面性，不限于訴訟監督的范圍，能夠對其他機關尤其是行政機關的違法行為進行監督，“法律監督權蓋然地具有概括性的、全面性的公訴權，即刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權”；［14］“在憲法沒有對法律監督作出明確限定的情況下，把檢察機關的法律監督限定在訴訟監督的范圍內，使檢察機關無法對行政執法進行監督是不恰當的”。［15］后者則認為檢察機關的監督只能在組織法規定的范圍內實施的監督，通過偵查、公訴和審判監督等方式所實施的監督。［16-17］當然，檢察機關的法律監督權應采取第二種解釋，這在當前學界也基本獲得共識。也就是說，從體系解釋的角度出發，憲法作為最高法，其他法律盡管不能對其規定進行擴大或限縮，但可以補充和細化。而在由憲法和法律構成的規范體系中，法律當然可以反過來用來理解和解釋憲法規定。既然《人民檢察院組織法》第20條規定了檢察院的職權，憲法第134條規定的“法律監督”應當結合《人民檢察院組織法》第20條進行理解，其法律監督限于組織法第20條的范圍，而不享有一般性法律監督權。檢察機關作為專門的法律監督機關意味著其監督權的有限性。從這一角度出發，調查核實權作為檢察機關之法律監督權的一部分，其應當定位為有限的法律監督權。

（一）調查核實權以《人民檢察院組織法》第21條為全部依據

其一，調查核實權直接源于《人民檢察院組織法》第21條。依“一般法律監督”理論，憲法關于檢察院法律監督機關地位的規定成為了檢察機關的“武器庫”，檢察機關在實踐中所需的權力都可以從憲法的這一規定中找到依據。當然，如上所述，自82憲法之后，檢察機關在我國憲法秩序中的地位被限定為專門法律監督機關。這表明其法律監督職權的有限性，只能限于《人民檢察院組織法》所明確規定的職權。換言之，憲法關于檢察機關之法律監督機關性質的規定不能直接派生檢察院的職權，其職權需要從組織法中尋找依據。同樣道理，就檢察機關之調查核實權而言，其只能以《人民檢察院組織法》第21條的規定為依據，權力形式、程序和范圍同樣受限于第21條的規定，既不能以憲法為直接依據，更不能依憲法關于檢察院之法律監督機關性質的規定而不當擴大其行使范圍。

其二，調查核實權并非調查取證的權利，不是源自《行政訴訟法》。將調查核實權視為“權利”的理由為，基于控辯平衡的原則，檢察機關在行政公益訴訟中的角色是公益起訴人，其權利義務與其他當事人平等，因此調查核實權是訴訟權利的組成部分。這一理解甚至可以得到《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條的印證，該條規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》享有相應的訴訟權利。當然，筆者認為，檢察機關在行政公益訴訟案件進入法院審理程序之后，其以公益起訴人的身份依訴訟法的規定享有訴訟權利，這確是訴訟過程中當事人地位平等的基本要求。然而，調查核實不同于調查取證，檢察機關依訴訟法的規定享有調查取證的權利，但這一權利不能與調查核實權相混同。調查核實權源于《人民檢察院組織法》的規定，因此應當認定為權力而非權利。

（二）調查核實權不等同于行政檢察權

調查核實權不能以一般法律監督權為依托，也不能以行政檢察監督為依托，甚至不能在行政檢察中加以動用。實際上，近年來，檢察機關廣泛開展了行政執法檢察監督活動。例如，平頂山市于2014年建立了針對行政違法行為的重點領域和關鍵環節的常態化行政執法檢察，檢察機關可以在訴訟程序之外展開對行政活動的監督；［18］鎮江、青島、滄州等地人大常委會也出臺了關于加強行政執法檢察監督工作的決議，《滄州市人大常委會關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》更是將行政執法檢察監督與訴訟監督并列，作為獨立的法律監督類型。當然，基于上文分析，筆者認為，檢察院作為專門法律監督機關，其全部職權應體現于《人民檢察院組織法》當中，行政檢察監督并非《人民檢察院組織法》規定的法律監督職權。在此意義上而言，行政檢察監督展開的過程縱使存在一定的調查取證行為，此種調查取證不同于調查核實；換言之，調查核實權不能以行政檢察監督權為權力源頭。更為重要的是，由于《人民檢察院組織法》第21條規定，只有在檢察機關行使第20條規定之職權時，方可展開調查核實。由于行政檢察監督并非《人民檢察院組織法》第20條規定的法律監督職權，行政檢察監督中檢察機關也不能動用調查核實權。在此意義上而言，上文所述的常州檢察機關采取無人機進行的“巡查”活動，只能作為其展開行政檢察監督的工作方式，而不能作為調查核實的實施方式，更不能裹上“調查核實”的外衣而動用調查核實權中的取證手段和保障措施。

（三）調查核實權是行政公益訴權等權力的保障手段

調查核實權不具有獨立性，是一種派生性權力，由行政公益訴訟權等權力派出，在行政訴訟領域需要依附于行政公益訴權而存在，只有在行政公益訴訟案件獲得立案時方可啟動。具體而言，作為調查核實權之直接來源的《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實。由此看來，第20條規定的法律監督職權是調查核實權得以啟動的前提，只有檢察機關在履行第20條規定的行政公益訴權等法律監督職權的前提下，檢察機關才能啟動調查核實權，對法律監督過程中的相關事實和證據予以核實。據此，調查核實權相對于法律監督職權存在依隨關系，是為了確保法律監督職權得以更好履行而設置的權力。另一方面，《人民檢察院組織法》第21條與第20條應當是補充關系。也就是說，第20條明確列舉了檢察機關的職權，包括對有關刑事案件行使偵查權、對刑事案件進行審查、提起公益訴訟等，這些職權可視為檢察機關享有的具有獨立性的職權。而調查核實權并不在第20條所列舉的職權范圍內。至于第21條，應當是為確保第20條之職權得以有效行使的保障性和補充性規定，其一方面規定了“調查核實”這一過程性的保障手段，另一方面又規定了結果性的抗訴、糾正意見、檢察建議等處理措施。不管是過程性的保障手段，還是結果性的處理措施，其都應當依托于法律監督職權，同時也以服務法律監督職權為目的。在此意義上而言，調查核實權就不具有相對于行政公益訴權的獨立性。另外，如果將調查核實權理解為獨立職權，這將使調查核實趨同于偵查權。［19］也就是說，如果將調查核實權理解為獨立職權，則檢察機關無須借助具象化的刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權而啟動證據材料的收集，這將使調查核實權的啟動程序具有相當的主動性，其范圍也超出保障刑事案件審查、公訴和民事、行政公益訴權等權力有效運行的范圍，據此使調查核實權與偵查權在啟動程序與行使范圍上具有相當大程度的同構性。此種情況既使第21條規定的調查核實權之范圍遠遠超出第20條第1項的刑事偵查權范圍，造成這兩項規定的沖突，同時也不符合監察體制改革背景下檢察機關大部分刑事偵查職能轉隸的現實。

（四）“調查”的范圍限于“核實”案件相關情況

需要明確的是，調查核實權不能異化為所謂的一般法律監督權。調查核實本身是重要的法律監督形式，通過調查核實權的行使而收集據以保障其他權力行使的相關事實證據，這為公益訴訟等法律監督權的行使提供依據。當然，如上所述，由于現行憲法將檢察機關定位為專門法律監督機關，法律監督權的范圍受到《人民檢察院組織法》的嚴格限制。基于專門法律監督的理念，調查核實也不能依托于一般法律監督權，亦即檢察機關不能在沒有刑事公訴、行政公訴等法律監督職權行使的情況下，啟動調查核實權收集其他機關的權力行使證據，更不能以“廣撒網”的巡查方式尋找案源。

當然，對“調查核實”內涵的解讀有兩種：一種為調查與核實是并列關系，調查因法律監督職權行使而啟動，但其范圍不限于核實當前辦理案件的相關情況，而可對行政機關的執法情況進行系統性的調查。另一種解讀則為，調查與核實是串聯關系，檢察機關所展開的調查活動，其目的必須限于“核實”當前辦理的案件，調查是手段，核實是目的。筆者認為，調查核實的理解應采取第二種解釋，調查的啟動應當以核實法律監督職權行使所涉及之事實問題為限。其緣由在于：其一，從字義解釋的角度展開，調查是對事物進行系統周密的考察和了解，其范圍實際上包含了對相關事實情況進行審核而展開的“核實”活動；如果二者是并列關系，這將造成立法用語的重復使用。實際上，“核實”應當理解為“調查”的限定語，調查的目的在于核實法律監督職權行使過程中的相關情況。換言之，調查與核實相牽連，調查指向于證據材料的收集，而核實則將證據材料收集的范圍限于當前辦理的法律監督事項，這方符合《人民檢察院組織法》第21條的立法原意。其二，調查的范圍限于核實案件相關情況，這也與調查核實權作為派生性權力的屬性相契合。具體而言，依《人民檢察院組織法》第21條的規定，調查核實以檢察機關履行第20條之法律監督職權為前提，調查核實權是法律監督職權的派生性權力，既依附于法律監督職權，又服務于法律監督職權。而要求調查的范圍限于核實案件相關情況，則表明調查核實權的展開，應當始終以法律監督職權為中心，對法律監督職權運行所涉及之案件情況展開調查取證，確保法律監督職權的有效行使。調查的范圍如超出核實法律監督職權涉及事項之需，則違背了《人民檢察院組織法》將調查核實權界定為法律監督職權之派生性權力的立法原意。其三，如上所述，調查核實權與偵查權具有截然不同的性質，調查核實既不能獨立于第20條之法律監督職權而啟動，也不能超出法律監督職權之所需。而將“調查核實”理解為“調查”的范圍限于“核實”案件相關情況，則恰好能夠對調查核實權之范圍進行一定程度的限制，從而避免其范圍過寬而混同于偵查權。

四、余論：調查核實權的適度強化

行政公益訴訟的順利展開，要求檢察機關具備強有力的調查核實權。實踐中，各地檢察機關在行政公益訴訟方面也展開了諸多探索，其核心在于通過調查核實權這一組織法明確規定的職權的靈活運用，推動行政公益訴權的“主動出擊”。應該說，這些改革確實能夠達到激活行政公益訴權、實現公益保護和違法行政行為監督的雙重目的，對探索新時代檢察機關的功能定位及促進依法行政皆有積極意義。然而，基于行政公益訴訟需要而推動的調查核實權擴張改革，一定需要立足于調查核實權作為有限監督權之行使手段的這一定位，既不能超出這一定位，更不能超出調查核實權作為行政公益訴權之手段的屬性。在此基礎上，調查核實權的擴展方可通過以下渠道加以實現。

一是適當放寬行政公益訴訟的立案標準。調查核實的展開以行政公益訴訟的立案為前提，因此，調查核實的“前移”可通過行政公益訴訟立案標準的放寬而實現。在一定程度上而言，《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規定的立案標準甚至高于《行政訴訟法》規定的起訴標準。具體而言，辦案指南規定，經審查認為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，可能侵害國家利益或者社會公共利益，應當報請檢察長決定立案。據此，行政公益訴訟的立案標準為“經審查認為”行政違法行為或不作為的存在及可能侵害國家利益或者社會公共利益。而《行政訴訟法》第25條規定的起訴標準為“發現”行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害。從字義上進行解讀，“經審查認為”一般需要起碼的證據加以支持，而“發現”則僅需要相關的線索指向于違法行政行為侵害公共利益情況的存在。為解決這一問題，辦案指南可參考《行政訴訟法》第25條，規定檢察機關在“發現”行政違法行為侵害公共利益的線索并初步核實時，可予以立案，進而啟動調查核實權收集相關證據。

二是完善舉報機制。實踐中檢察機關廣泛使用舉報機制收集公益訴訟案件線索。例如，上海檢察機關建立了“公益訴訟舉報平臺”，市民可通過手機或電腦網絡登錄該平臺進行舉報；江蘇、重慶、廣東等地的檢察機關也建立了相應舉報平臺。當然，問題的關鍵在于，受理公益舉報是否屬于《行政訴訟法》第20條規定的檢察機關“履行職責”？筆者認為，一方面，就檢察機關職權而言，《人民檢察院組織法》第20條的兜底條款規定了檢察機關可行使“法律規定的其他職權”；另一方面，我國憲法第41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。由此可見，受理公民的申訴、控告或者檢舉是包括檢察機關在內的所有國家機關的職責，［20］檢察機關通過舉報機制收集公益訴訟案件線索并不違反《行政訴訟法》第25條關于“在履行職責中”的規定。

三是建立與監察部門的銜接機制。依《監察法》第11條的規定，監察機關負責對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，公職人員存在違法行為的，則作出政務處分；涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關處理。由此可見，在監察機關進行監察監督的過程中，未構成犯罪的職務違法行為不屬于移送檢察機關處理的范圍，針對公務人員的政務處分也不能解決其中可能發生的浪費國家資財等侵害公共利益之行為的責任問題。據此，檢察機關應立足于行政公益訴訟建立與監察部門的銜接機制，由檢察機關向監察機關征尋其處理的職務違法行為侵害公共利益的線索。當然，針對與監察部門銜接以征尋線索是否超出檢察機關“履行職責”的問題，上述辦案指南規定了“履行職責”包括公益監督。因此，基于公益監督的需要，通過與監察部門銜接以征尋線索應不超出“履行職責”的范疇。