三線建設前后國家戰略物資儲備布局的歷史考察及經驗啟示

★ 劉 磊

戰略物資儲備具有“服務國防建設、應對突發事件、參與宏觀調控、維護國家安全”的重要作用，其布局優劣直接影響國家經濟建設和國防建設成效。在20世紀60年代中期開始的三線建設過程中，黨中央對國家戰略物資儲備布局進行了大規模調整，形成以三線地區為主、一二線地區為輔的國土空間布局，促進了國防和經濟布局的優化、平衡，其影響延續至今。當前，“百年未有之大變局”正在經歷深刻演變，我國進入新的發展階段。為應對國內外形勢復雜變化，黨中央、習主席對國防建設和經濟建設作出了新的戰略部署。戰略物資儲備作為推動經濟布局調整和國防布局完善有機結合的重要物資基礎，也在經歷新一輪布局調整。因此，梳理三線建設這一特殊時期國家戰略物資儲備布局的歷史經驗，對于當前主動維護和塑造國家安全，加快構建新發展格局，具有重要的借鑒意義。

三線建設的時間跨度，一般認為是從1964年開始，主要建設貫穿三個五年計劃，即從1965年到1980年的“三五”到“五五”期間。但國防以及工業布局調整具有一定延續性，實際上，直到1984年底國家才確定三線建設的第一批調整、遷并、轉產單位，而戰略物資儲備布局又滯后于國防以及工業布局的調整。因此，本文研究的三線建設前后時間跨度，是指新中國成立后到20世紀80年代末這樣一個大致階段。

一、三線建設前夕，在接收敵偽物資基礎上，圍繞主要鐵路干線和工業聚集區初步建立起國家戰略物資儲備布局

新中國成立后，國家即開始著手建立戰略物資儲備。1950年，政務院組織對全國清查收繳的官僚資本企業倉庫物資和敵偽物資進行清理、調配，其中一部分用于抗美援朝戰爭和經濟建設，另一部分轉入儲備。1951年，政務院財政部成立物資管理總局，同年4月，政務院財政委員會和財政部，根據國家經濟建設和國防建設的需要，參照國外建立戰略物資儲備制度的做法，提出在我國建立國家物資儲備制度的建議，得到中共中央主要領導人的肯定后，立即進行準備工作。①參見龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經濟全史》下冊，北京：海潮出版社，1993年，第1688 頁。

1953年1月，中央人民政府政務院同意將物資管理總局改革為國家物資儲備局，受中央財政經濟委員會直接領導，后隸屬關系幾經調整，至1964年9月，國家物資儲備局劃歸國家物資管理部領導。經過10年時間的發展，至1964年三線建設前夕，國家戰略物資儲備已經初具規模，并在抗美援朝和新中國成立初期的經濟建設中發揮了重要作用。

在布局上，這一時期的戰略物資儲備大部分集中在京廣鐵路沿線和華北地區，其次是沿海地帶，再次是西北、西南地區。1953年國家戰略物資儲備局成立之初，全國按照當時的5 個行政大區設立東北、西北、中南、西南、華東5 個大區分局，并在山西設立儲備處，全國共有30 多個從日偽和國民黨政府手中接管的舊倉庫。1954年，全國5 大行政區撤銷，各大區儲備分局隨之撤銷，轉而設立省市分局。到1964年初三線建設前夕，全國計有13 個省設有儲備物資管理局，倉庫數量近50 個。這些倉庫大部分分布在京廣鐵路沿線（京、冀、豫、鄂、湘、粵）、華北、東北等主要鐵路干線和工業聚集區，少部分分布在西北和西南等地。

總的來看，這一時期的國家戰略物資儲備還是在新中國成立初期基礎上的補充，還沒有進行全局性的調整。隨著國內外形勢的變化以及國家建設的不斷推進，到60年代三線建設前夕，國家物資儲備不論儲備物資品種、數量還是倉庫建設都已不能適應現實需要，我國的戰略物資儲備工作已經面臨比較迫切的改革需求。

二、三線建設時期，以戰備建設為中心，國家戰略物資儲備進入高速發展期并最終形成以“三線地區為主，一、二線地區為輔”的布局結構

進入20世紀60年代，我國戰略環境持續惡化，國家安全面臨嚴重威脅。1964年8月中共中央書記處會議上，毛澤東指示，“要準備帝國主義可能發動的侵略戰爭，現在的工廠可以一分為二，要搶時間遷到內地去，各省都要搬家，都要建立自己的戰略后方”①孫東升：《我國經濟建設戰略布局的大轉變：三線建設決策形成述略》，《黨的文獻》1995年第3 期。。1965年11月，中央批準第三個國民經濟五年綱要，明確要“立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加強三線建設，逐步改變工業布局”②陳夕：《中國共產黨與三線建設》，北京：中共黨史出版社，2014年，第9～10 頁。。所謂三線，又稱大三線（區別于各省小三線），其實是指三個區域，一線地區是指沿邊沿海地區，二線地區是指一線地區與京廣鐵路之間的安徽、江西及河北、河南、湖北、湖南四省的東半部，三線地區是指長城以南、廣東韶關以北、京廣鐵路以西、甘肅烏鞘嶺以東的廣大區域。在中央加強戰備思想指導下，國家戰略物資儲備布局進行了重大調整，布局重心開始西移，即從原來的京廣鐵路沿線、華北以及沿邊沿海地區為主，向以西北、西南為主的三線地區調整。并且大量新建倉庫，其中又以火炸藥庫、油庫等與備戰密切相關的倉庫為主。

1965年9月，國家儲備工作第三個五年計劃開始增建各種類型倉庫并對倉庫布局進行重大調整，除按需調整部分倉庫外，新建的綜合庫、油庫、火炸藥庫絕大多數建在大三線地區。到70年代初期，大三線地區的各類型倉庫已占全國總數的2/3 以上。

這一時期戰略物資儲備的高速發展，還體現在建設經費上。以1967年為例，當年國家戰略儲備倉庫的基本建設計劃經費是60年代之前的年均10 倍左右，與1961年財政困難時期相比，增長了約20 倍，此后這一數字始終維持高位，并在1978年達到峰值。

經過14年的艱苦努力，到1978年底，國家戰略物資儲備數量、質量都發生了翻天覆地的變化，其中三線地區的倉庫規模，占倉庫總數的60%以上，大致形成以西南、西北等大三線地區為重點，沿三線、二線、一線逐級梯次分布的儲備布局結構。

三、三線建設之后，以經濟建設為中心，國家戰略物資儲備進入收縮調整期并在布局上從三線向一、二線充實平衡

20世紀70年代末，黨中央敏銳捕捉到國際形勢的重大變化，并在1978年底召開的十一屆三中全會上，作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。在這一新的戰略思想指導下，黨和國家各項工作開始進入新一輪改革，對三線建設以來三線重，一、二線輕的戰略物資儲備布局也作出了相應調整。

從20世紀80年代初期開始，新的綜合庫、油庫相繼停建，火炸藥庫存儲備總量也在達到峰值之后通過外貿等手段逐年壓縮。同時，這一時期對戰略物資儲備的基本建設經費也進行了大幅壓減，20世紀80年代年平均實際完成投資數不到三線建設期間的一半。80年代后期，國家物資儲備的主要任務明確為服務社會主義現代化建設，除直接調撥儲備物資外，通過出售物資換取資金的辦法也成為一種重要的支援經濟建設方式。物資收儲的品種從以戰備物資為主轉向‘平戰結合，軍民通用’，儲備倉庫的基本建設也由以火、油庫建設為主轉向以綜合庫建設為主，以內地和三線地區建設為主轉向以沿海地區和經濟發達地區建設為主，以新建為主轉向以擴建、改造為主。根據國家劃分的東、中、西三個經濟地帶，這一時期的倉庫經營管理也有所區別，東部沿海港口倉庫主張加速建設和發展，中部城市倉庫主要通過改造挖潛提高經濟效益，而對于西部，則主要為今后開發準備條件。

上述指導思想和觀念貫穿于三線建設之后的整個80年代，并促使國家戰略物資儲備布局最終實現從三線向一、二線的充實平衡。

四、經驗啟示

總的來看，三線建設時期國家戰略物資儲備布局，緊跟國家總體戰略布局的調整而調整，是在我國社會主義制度下實現國防建設和經濟建設協調發展的典型例證。同時，這一時期帶有普遍性和一般性的經驗做法乃至反映出來的問題教訓，對于當前推進戰略物資儲備領域的改革發展，同樣具有諸多啟示。

（一）在兼顧安全與發展兩種需求時必須有所側重。三線建設是一場以戰備建設為核心的工業基礎遷移和國防工程建設過程，是黨的第一代領導集體對處理經濟建設和國防建設關系的初步探索。國家戰略物資儲備在這一時期的布局，雖然始終兼顧安全和發展兩種需求，但不同階段的側重點明顯不同，具有很強的針對性，體現了黨中央在處理國家重大復雜問題時“統籌兼顧、全面安排”的決策藝術，這也成為新中國成立至今治國理政過程中長期堅持的寶貴經驗。當前，我國面臨的內外部環境正在發生深刻變化，國防布局和經濟布局都在進行調整優化。在這一背景下，戰略物資儲備布局作為二者共同的組成要素，是推動二者有機結合的重要戰略抓手，在推進改革過程中，有必要借鑒三線建設時期戰略物資儲備布局的有益做法，在不同階段甚至不同區域、不同層級綜合考慮安全和發展兩大需求，區分主次矛盾，既要統籌兼顧，更要有所側重，以集中主要力量解決特定環境下的主要矛盾和矛盾的主要方面。

（二）在選擇行政與市場兩種手段時必須制度創新。手段機制的選擇直接影響戰略物資儲備的改革成效和長遠發展。從三線建設時期的布局經驗來看，過分強調單一手段往往會在取得成績的同時引發新的矛盾。改革開放之前，推動戰略物資儲備布局向三線地區調整是行政手段占主導，并不符合經濟規律，這種做法促進了國家工業布局的平衡發展，縮小了東西部地區的經濟差距，另一方面也造成體制僵化、效益低下等問題。例如，在“早打、大打、打核戰爭”的全面備戰思想指導下，戰略倉庫群和戰略物資儲備都曾呈現出急劇上升和增長勢頭，嚴重擠占了國家經濟建設資源，影響了人民的生產消費；①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經濟全史》下冊，第1703 頁。又如，倉庫管理費標準是按庫房容量制定下撥，很少考慮實際庫存物資的多少和收發頻率的高低，結果是實際庫存量越多、收發頻率越大越吃虧。這種管理方法致使一些倉庫寧可空著也不愿多存，寧愿讓物資爛掉也不愿更換，①龔澤琪、董連澤主編：《中國軍事經濟全史》下冊，第1704 頁。大大降低了庫房利用率和儲備質量。改革開放之后，用于儲備的資金減少，儲備部門為應對發展困境明確了“以儲為主、多種經營”的方針。1986年，國家物資儲備局以文件形式要求儲備系統搞商品生產，搞生產性經營，要求一切經營集中到追求最大經濟效益上來。這種從行政手段向市場手段的“急轉彎”，一方面解決了財力有限前提下，儲備長期發展的問題，但另一方面也造成儲備工作重心偏移，引發國有資產虧損、流失以及貪污腐敗等多種問題，影響了戰略儲備安全。綜合正反兩方面的經驗教訓，經過長期的實踐探索，堅持政府引導和市場機制相結合，綜合施策、多管齊下成為不僅是在戰略物資儲備領域，更是黨治國理政的一條重要歷史經驗。當前，我國進入新發展階段，但重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，黨的十九屆五中全會強調，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。②《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2020年，第8 頁。因此，在推動包括戰略物資儲備在內的各項改革過程中，必須因地制宜創新制度機制，科學界定政府和市場的職能定位，防止籠統化、單一化的制度設計，才能收到更好的改革成效。

（三）在統籌國家與區域兩個層面時必須綜合設計。統籌國家與區域兩個層面，實際上是處理全局與局部的關系問題。進行戰略布局，必須要從全局利益出發，當局部利益與全局利益沖突時，局部要服從全局；當全局利益沒有受到損失時，才能保全局部利益。同時，當各個局部利益得到保障時，也會促進全局利益的最大化實現。三線建設時期戰略物資儲備布局的全局和局部的問題，集中反映為大三線和小三線的儲備關系問題。毛澤東在三線建設之初就曾強調，“不但要注意大三線的建設，同時要注意小三線的建設。”③孫東升：《我國經濟建設戰略布局的大轉變：三線建設決策形成述略》，《黨的文獻》1995年第3 期。如河北的小三線沿太行山麓、河南的小三線濟源、山東的小三線沂源、湖北的小三線襄陽、廣東的小三線連江等等。在后來的布局實踐中，這些布局小三線建設的指示精神得到了較好貫徹。截至1978年底，雖然布局的重點地區在大三線，但一線、二線地區的儲備規模也占到了總體規模的40%左右。這些地區的儲備，絕大多數集中在各省的小三線地區，為改革開放之后儲備力量的再次調整優先，以及促進東部沿海地區經濟發展打下了可靠基礎。我國幅員遼闊、人口眾多，各地自然條件和發展基礎差異較大，統籌區域、領域融合發展，實現國防和經濟有機結合是始終需要高度關注的重大問題。但不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡，這是區域協調發展的辯證法。④《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，第128 頁。戰略物資儲備作為國防和經濟布局的重要組成要素，既要充分考慮國家層面的戰略協同性、功能完整性，也要考慮各地區的戰略定位、資源稟賦、潛力優勢以及自身需求，從而進行差異化設計。區域層面需不需要進行戰略物資儲備布局？答案顯然是肯定的。只有在國家層面和區域層面都做出妥善安排，才能確保戰略布局的顆粒度足夠精細，才能實現區域高效發展與國家整體協調發展的有機統一。