礦產資源開發的生態補償機制研究

陳志剛

(自然資源部機關服務局，北京 100000)

0 引 言

在進行礦產資源開發過程中，難免會對土地、植物、地下水、地質構造等造成較大影響，形成較為嚴重的生態環境破壞，并產生較大的環境污染問題，不利于周邊人們生活水平的提高，甚至嚴重損害區域生態安全。近年，隨著我國對礦產開發與環境修復治理的重視程度的提高，礦山土地得到較好的休養生息，有效緩解了礦產開發生產的環境破壞問題。然而，就總體情況而言，遠沒有達到綠色礦業的發展目標，尤其是缺乏完善的制度與到位的監管，導致局部采礦產生的生態破壞與環境污染仍較為嚴重，對人們的生產生活造成較大影響。缺乏有效控制的采礦行為，社會、環境生態都遭到了較大破壞，更是阻礙了礦區及周邊經濟與生態的平衡與可持續發展。唯有切實將環境問題納入社會經濟管理體系，才能有效解決采礦發展與生態經濟發展之間的復雜矛盾，因此加強對礦產資源開發生態補償機制及其應用情況的深入研究有著極為重要的現實意義。

1 礦產資源開發生態補償機制內涵

生態補償，指的是出于對弱化生態破壞，激發生態建設動力的目的而建立的能夠實現對生態有效保護的利益驅動與協調機制。主要是通過對損害資源環境的行為進行收費，提高其行為成本，或者是對保護環境資源的行為進行補償，提高其行為收益的方式，達到對這些行為的遏制或者激勵，以此增加行為的外部經濟性，實現對環境資源的有效保護效果。

基于生態補償理念，對礦產資源開發的生態補償，主要是對采礦行為對依附于礦產資源的生態系統造成的破會，或者對周邊居民產生的損失進行的補償所需支付的費用。如山體、耕地、地下水、動植物等自然的破壞，嚴重損害區域生態功能。結合恢復生態所需成本分析相關責任者支付這一費用應用于礦區的生態環境進行修復，或者補償周邊居民損失。

2 當前我國礦產資源開發生態補償機制中存在的主要問題

2.1 缺乏合理的資源稅制度設計與分配

征收資源稅的原來目的是為了實現對級差收益的有效調節，而現在實行的是調節級差收入的方式來對資源有償使用征收目的進行體現，以相關量定額為標準對自產自用量、銷售量的稅基進行定額征收，導致了在計稅依據、征收范圍、單位稅額、收入歸屬等方面都出現了較大問題。當前的資源稅征收范圍過小，嚴重的資源浪費無法有效提升稅收調節經濟的功能。而且從量計征的方式與資源價格、資源儲量、回采率等指標關聯性不大，導致了開采過度的現象較為普遍。采礦資源稅收入列入了地方收入，導致地方政府出于利益考慮而選擇對資源的過度開發，也是導致資源浪費與生態破壞的一大原因。究其原因主要是缺乏合理的資源稅制度設計與分配所致。

2.2 缺乏專門的法律制度

現階段，我國在礦產資源開發生態補償方面的法律法規的制定，大多是出于對礦產資源級差收益進行調節的目的，或者是出于對資源耗竭性補償的代際間公平問題的解決的目的，缺乏對生態環境問題方面的考慮。我國目前還沒有出臺“生態”為對象，以采礦生態恢復治理為目的的法律制度體系。由此可見，我國的礦產資源開發生態補償機制框架構建缺乏相關法律制度，相關執行缺乏必要保障，無法充分發揮補償機制的作用。

2.3 缺乏合理的礦產資源稅費征收設計

我國在礦產資源稅費征收方面的額度偏低，缺乏較高的資源耗竭價值補充，無法實現對生態破壞的有效補償，不利于礦產資源開放利用與生態環境發展的可持續性。例如，我國礦產資源補償費征收的平均稅率為1.18 %，較之國外同等性質的2 %～8 %要低得多，導致了資源的廉價使用，在損害國家所有者權益的同時還造成了較大的資源浪費，不利于資源節約型社會的建設

2.4 缺乏完善的恢復治理保證金制度

我國一些地方已經開始實施礦山環境恢復治理保證金制度，并取得了一定成效，很好地為礦山復墾保證金制度有效推廣奠定基礎。然而，目前我國現行的礦山環境修復治理保證金制度存在諸多問題，不但不能很好地明確礦產資源開發生態補償主體，而且缺乏統一的征收對象、補償標準、補償程序等，導致補償效果不明顯。再加上我國礦業權招拍掛制度尚處于起步階段，缺乏統一的礦山環境標準評價制度，也因此導致了保證金執行配套制度的不完善。

3 完善礦產資源開發生態補償機制的相關對策

3.1 加快完善相關法律制度

構建有效的生態補償機制，必須嚴格遵循受益者補償與破壞者負擔原則，從法律層面對產權、責任等進行明確。首先，以法律的形式對礦產資源開發補償主體與課題進行明確。采用新舊分治原則與不追溯過往原則，在法律層面明確老礦山環境治理是以國家為主體，新開和正在開發的礦山則是相關受益者為主體，而補償的客體則為采礦中受到損害的人員或者付出了保護勞動的保護者。其次，是在法律層面明確補償標準和補償程序，為建立健全生態環境補償機制奠定基礎，包括明確相關稅費征收標準、權利金制度的建立和征收標準、生態補償保證金的收取標準、產權交易收費標準等。在明確補償程序方面基礎上，以礦產資源生態補償機制架構圖為依據，實現對專款專用的監督與互相牽制。最后，提高礦產資源環境保護立法水平，建立完善的礦山環境管理制度。同時強化環境保護執法，確保各項措施有法可依，違法必究。

3.2 加強對礦產資源稅費制度的有效改革

(1)要合理改革資源稅定位。為有效發揮資源稅稅收功能，明確資源稅稅收性質和調節級差收益功能定位至關重要。對此需要合理提高礦產資源補償費征收標準，以資源耗竭性價值補償和生態價值損失補償為征收依據。同時提高對礦產資源稅費的管理力度，保證資源價值、生態價值的補償功能得以充分發揮。

(2)要實現對改革礦產資源稅費收入的合理分配。把礦產資源補償稅費所得，統一由國家財政進行收支預算，按比例進行分配，或者采用成立礦產資源補償專項基金的形式進行審批劃撥。

(3)要將外部性成本納入稅費體系。針對地下水位下降、地面沉降、地表塌陷、泥石流等負的外部性影響，成立專門的礦區生態環境治理機構，專門落實生態補償費征收與環境恢復治理工作措施，實現補償效益最大化。

(4)要建立和完善權利金制度體系。權利金是向礦產資源所有權人繳納，本質上是采權人由于開發、消耗不可再生資源，而向礦產資源所有權支付相應的賠償。一般由3個部分組成：紅利、權利金、礦業權租金。

3.3 加強完善補償保證金制度

(1)建立有效的預防性生態補償制度，以生態管理的較大進行礦產資源開發，所以建立風險基金制度對于實現礦產資源生態開發而言十分重要。礦產資源在開發過程中產生的生態環境風險難以預測的，進而轉向構建礦產資源開發風險基金體系，其中包括了礦產資源開發者、地方財政收入、專項資金等。

(2)建立有效的補救性生態補償制度，設立專門礦區生態環境影響評價單位，對礦區的環境影響進行全面評價，分析其中存在的風險，對環境污染進行合理預測，降低破壞程度的同時，增強對礦區生態環境的保護與治理水平。

(3)就是要構建完善的礦山環境損害行政補償制度，針對支付能力有限、已經關閉或破產等補償主體難以確定的現象，落實環境損害行政補償，保證受害人人身和財產方面的合法權益。

(4)建立有效的生態補償轉移支付制度。如借助國家財政直接進行轉移支付，利用區際間進行橫向轉移支付，或者以成立基金的方式來對城市生態成本進行合理控制。

3.4 加強規范生態補償標準與程序

通過建立完善的生態補償機制，統一生態補償標準，提高補償程序規范性，可以使得礦產資源開發生態補償實現程序化、科學化。生態補償金應按照新、老礦山的不同進行補償費與環境修復保證金的征收與合理分配，確保實現專款專用，保障礦區生態環境重建質量。對于新建或者正在開發的礦區，有礦山企業負責對生態環境修復，廢棄礦山則由政府和相關利益主體共同修復。對此，國家須對生態補償標準進行明確和統一。

修復礦山還需要充分發揮市場融資的優勢，增加補償金數量。政府應在遵循“誰復墾，誰受益”原則前提下保障廢棄礦山復墾者相應權利，以此鼓勵社會其他資本參與廢棄礦山恢復治理。對于新開礦山應建立統一的補償標準與補償程序，明確礦產資源開發生態補償的定價→實施→監督機制的程序，同時地方政府應加強對各項有利于資源合理利用與環境保護政策的制定與實施，將環境損害控制在最小范圍。

4 結 語

總而言之，在進行礦產資源開發過程中，難免會對土地、植物、地下水、地質構造等造成較大影響，形成較為嚴重的生態環境破壞，以及產生較大的環境污染問題，不利于周邊人們生活水平的提高，甚至嚴重損害著區域生態安全。所以要求相關部門能夠及時做好礦產資源開發的生態補償機制的建設與優化工作，以促使人與生態環境的健康、持續發展。