優化生育政策促進人口長期均衡發展的戰略重點

朱楠，馬驍

(西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

在“十四五”時期的開局之年，2021年5月31日中共中央政治局審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出中國實施一對夫妻可以生育三個子女的政策及配套措施。這是繼“增強生育政策包容性”[1]之后中國生育政策的進一步具體調整。在第七次全國人口普查相關數據背景下，這一生育政策的調整積極回應了中國少子化、老齡化的人口特征變化。本文在回顧中國生育政策轉型與優化的基礎上，試圖解釋生育政策調整的戰略重點，為“三孩政策”的落地和有效實施提供理論支撐。

一、中國生育政策的轉型與優化

生育問題關系著人口的長期均衡和經濟社會的穩定發展，是中國最為重要和連貫的社會政策之一。中國的生育政策經歷了從無到有，從自由生育、約束生育到包容生育的過程。因此，回顧中國不同階段的生育政策，把握生育政策的調整思路，對“十四五”規劃和2035年遠景目標的實現具有重要意義。

(一)由自由生育向約束生育轉型與優化

這個階段經歷了自由生育、探索計劃生育到嚴格執行計劃生育政策的過程。新中國建立后，在和平環境下社會經濟的發展，醫療水平的提高，以及新中國急需勞動力恢復生產的要求，促使中國倡導自由生育的生育政策，導致這段時期生育率迅速提升。1949～1953年間，中國總和生育率高達6.05，人口總數每年增長1 000萬人以上[2]，1964年全國總人口突破7億[3]。然而過快的人口增長，導致糧食、住房、醫療、教育等公共資源出現短缺，經濟社會的發展難以承載短期內快速增長的龐大人口數量。因此，控制人口過快增長，確保人口與社會經濟系統和諧發展的呼聲日益高漲。1971年7月8日國務院轉發衛生部等《關于做好計劃生育工作的報告》，標志著中國計劃生育政策在全國范圍內正式推行。1982年9月，計劃生育被定為中國一項基本國策，同年12月寫入憲法，將嚴格控制人口數量和人口增長速度作為政策目標，中國完成了自由生育向約束生育的轉型。由于嚴格的計劃生育政策，到1999年，總和生育率已經降到替代水平以下，人口自然增長率為8.77%[4]。2001年12月，全國人大常委會通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》，以立法的形式明確計劃生育是基本國策。進入21世紀，中國人口步入了“低出生率、低死亡率、低自然增長率”的態勢。至此，中國完成了控制人口數量、提高人口素質和人民生活水平、促進人口長期均衡發展的任務，進入到超低生育水平階段。

(二)由約束生育向包容生育轉型與優化

在計劃生育政策嚴格實施的三十余年時間里，人口增長過快的問題得到有效控制，但人口結構轉變帶來的負面效應開始逐漸顯現，出現“民工荒”、人口老齡化、生育率低、生育意愿低等問題，人口拐點過早來臨，人口紅利消失，使得結構性問題取代總量問題成為人口長期均衡發展的障礙，在中國“未富先老”的國情下，人口發展難以繼續為經濟發展提供支撐動力。在此背景下，中國生育政策開始由嚴格計劃、逐漸放寬轉向包容性生育政策。2013年12月28日，全國人大常委會表決通過《關于調整完善生育政策的決議》，啟動“單獨二孩”政策，放寬生育政策，自此中國生育政策開始第二次轉型。為進一步鼓勵生育，2015年10月，十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”(簡稱“全面二孩”)，但“全面二孩”政策實施后效果并不理想。2015年到2020年間，中國新生兒數量連年下跌，由1 655.0萬[5]跌至1 003.5萬[6]。為規避生育水平持續走低可能帶來的風險，2021年5月31日中國推出“三孩政策”，完成了約束性生育向包容性自主生育階段轉型。

二、優化生育政策的基礎及內在動力

少子化和老齡化是中國人口面臨的突出問題，雖然它是社會現代化發展過程中的必然趨勢，但中國人口結構轉變速度過快，已經不利于人口長期均衡和經濟社會的高質量發展。在現階段，中國對人口問題的認識已經發生巨大變化，人口數量和人口質量紅利對未來經濟發展具有舉足輕重的作用，因此，不斷優化生育政策，調整生育意愿和生育行為，已經成為生育政策優化的基礎和動力。

(一)人口長期均衡發展戰略是生育政策優化的根本

“均衡”本是物理學概念，被經濟學引入之后賦予了兩個方面的含義，即“變量均衡”和“行為確定”[7]，后來被引入人口均衡概念中，包括了內部均衡、外部均衡和總均衡[8]，人口長期均衡就是要實現人口內外部各子系統的均衡。在內部均衡方面，中國人口數量和人口結構的不合理帶來人口變量的失衡，面臨“低生育陷阱”的風險。具體表現為，中國人口數量不斷下降，年平均增長率由1982年的2.10%[9]下降至2020年的0.50%[6]。即使生育政策放開，人口結構的變化也是顯著的，2013～2020年間中國人口老齡化不斷加深，60歲以上人口占比由14.90%[10]提升至18.70%[6]，而少兒人口占比由17.50%提升至17.95%，僅回升1.35個百分點。而在人口質量上，國民素質不斷提高，15歲以上人口平均受教育年限提升至9.90年，平均受教育年限在十年以上的省份達到13個。人口分布方面，2020年流動人口達到4.90億人次，相比2010年增長69.70%，其中流向城鎮的人口占比達到88.10%[11]。受教育水平的提高、城市生活的巨大壓力和流動帶來的不穩定性對人們的生育意愿又產生一定的負面影響。

在外部均衡方面，積極實現人口與經濟社會、資源環境的協調發展和可持續發展是人口長期均衡發展的外部目標。新中國成立初期，百廢待興，生產力落后，物質資源短缺，中國政府一方面需要大力發展經濟建設，另一方面亟需解決人民吃飽穿暖問題。新中國成立初期“人多力量大”的目標有效地保障了物質生產，但20世紀60年代以后，人口的壓力造成了就業、住房、公共設施緊張等問題，于是頒布了一系列約束生育政策。但隨著改革開放，中國經濟經過一段時間的高速增長，于2010年國內生產總值超過日本，成為世界第二大經濟體，到2017年經濟增長進入高質量發展階段，這樣為中國的人口發展奠定了充足物質基礎。此外，“十三五”時期中國建成世界上規模最大的社會保障體系，民生問題得到保障。同時，新時代新發展理念、綠色發展觀注重解決人與自然和諧問題，通過生態保護和修復，人口賴以生存的環境承載能力有所提高。這些都意味中國人口系統外部環境不斷得到改善，生育政策調整刻不容緩。

(二)對人口問題的再認識是生育政策優化的基石

馬克思提出“兩種生產”，深刻地揭示了人類社會的人口發展規律，即人口再生產必須和社會再生產相匹配，人口數量應該控制在社會可承載的范圍之內[12]。改革開放后，中國經濟增長取得了舉世矚目的成就，這在一定程度上得益于計劃生育以來對人口數量的控制和人力資本的投資，但龐大的人口規模也給中國的經濟增長奇跡做出巨大貢獻。具體表現在，一是龐大的人口規模所形成的人口紅利。新中國成立初期，中國摒棄了經濟發展的比較優勢，實行重工業發展戰略，在特定時期使新中國走上了工業化道路，有了較為完整的工業體系，但也面臨著經濟發展緩慢、人民生活水平不高的問題。因此，改革開放后中國充分利用勞動力豐富的比較優勢，大力發展勞動密集型產業，經濟增長取得了質的飛躍。二是得益于勞動力的流動。勞動力是重要的生產要素。改革開放后允許勞動力跨區域流動，使得勞動力資源得到有效配置和利用，解決了改革開放初期中國資本短缺的問題，勞動力資源替代資本成為經濟發展的新動力，在此基礎上第二產業和第三產業得到迅速發展，中國得以走上新型工業化道路。三是得益于人力資本投資。開始國內更多地將人看成勞動者，人力資本的再生產僅僅視為一種消費，經過一段時期的發展，認識到人力資本具有創新性，是經濟增長的巨大動力。尤其是改革開放后，中國通過大力發展教育事業，使勞動者接受更好的教育和培訓，提升勞動者文化素質的基礎上促使中國真正成為科技主導、人力資源得到充分發揮的現代化國家。

(三)生育意愿和生育行為的改變是生育政策優化的內在動力

自計劃生育政策實施以來，中國女性的生育意愿發生重大變化，意愿生育子女數從1980年的2.13個[13]下降到2017年1.96個[14]，實際生育數量在2020年達到1.30個。面對低生育意愿和生育行為，中國先后出臺“單獨二孩”和“全面二孩”政策，雖然對生育意愿的很多調查都表明，80%的育齡婦女生育兩個孩子是“理想子女數”[15]，但育齡人口實際生育二孩的效果并不理想。研究發現“全面二孩”政策對增加人口出生的效果在政策實施后的第二年較為明顯，二孩的出生比例和數量都有明顯的增加，但隨后政策效果逐漸減弱，二孩的出生數量和比例出現一定下降并趨于穩定[16]。這說明生育意愿和生育行為往往不一致，生育行為的下降速度會明顯快于生育意愿，生育意愿數量往往是兩個乃至更多個，但實際生育行為則少于此。其原因基于5個方面，一是經濟負擔重而“養不起”孩子，居民生養和教育子女的成本較高；二是女性受教育年限延長，并伴隨著家庭的不穩定性增加，女性更愿意走出家門參加勞動和生產；三是生育文化改變為“生一個挺好”，計劃生育政策和城市化的發展，使傳統的生育觀念和家庭理念受到沖擊，“少生優育”成為人們普遍的生育觀念；四是勞動力市場存在一定程度的性別不平等現象，女性就業機會少、晉升路徑受阻、重返職場困難等問題降低了女性的生育意愿；五是孩子無人照料，一方面幼托照料、家政服務市場不完善、不規范，年輕的父母無法通過市場解決照護孩子的問題，另一方面，中國已經推出延遲退休政策的實施方案，未來父輩將較晚退出勞動力市場，這可能會影響到代際之間的照料。因此，在二孩生育中存在生育意愿和生育行為不一致的問題，進一步開放“三孩政策”，不僅在政策上具有一定的導向性，而且對育齡人口的二孩生育意愿和生育行為都具有重要影響，只有在保障二孩生育率的基礎上才能進一步提高三孩的生育比例。

三、優化生育政策對人口長期均衡發展的作用及影響

生育政策優化的影響，不僅直接作用于人口結構，有利于緩解人口老齡化的各種問題，而且對社會保障可持續發展，生育權回歸家庭，促進人的全面發展等方面具有重要影響。

(一)緩解人口老齡化危機

中國人口老齡化既是30余年計劃生育政策的結果，也是城市化、工業化進程中人口現代化的必然趨勢，是不可回避的。但中國不同于西方工業化國家的人口老齡化，他們人口結構的變化是建立在經濟發達的物質基礎上，并且經歷了一個長期的變化過程，而中國人口紅利期短暫，“未富先老”的處境決定我們需要高度重視低生育率的現實。人口的變動與發展是漸進與漫長的過程，并且有著慣性發展的路徑選擇，在生育率低于更替水平之后再采取措施進行應對，可能會錯過解決問題的有效時機。因此，通過外在的政策干預來改變其形成依賴的路徑選擇，有利于緩解中國人口老齡化危機，對人口長期均衡發展具有長遠的戰略意義。

(二)社會保障可持續化發展

社會保障是中國經濟社會發展的安全閥和減震器，社會保障的可持續化發展是中國保障民生、滿足人民對美好生活需求的根本。目前社會保障制度中，養老保險是重要組成部分，采用統賬結合的制度設計，其中社會統籌采用“現收現付”的財務制度，即下一代人養上一代人的制度，這種代際間的再分配平滑了兩代人的消費，更使老年人口通過退休金制度分享了經濟增長的成果。但現收現付制面臨的問題就是人口老齡化，當制度贍養比進一步失衡時，制度的財務將不可持續。而當前推出的“三孩政策”以及延遲退休政策，一定程度上緩解了制度贍養負擔，在減少退休給付的同時增加了制度收入，有利于社會保障制度的可持續發展。

(三)將生育權回歸家庭

中國對生育政策的優化和包容性生育觀念的轉變[17]，根本上是“以人為本”的價值體現。計劃生育時代，國家控制生育權，是基于人口的增長要同經濟社會發展相適應的判定。而隨著時代發展，生育政策逐漸優化，生育權向家庭回歸讓家庭重新成為生育行為決策的主體。家庭是理性的經濟行為人，能夠基于效用最大化進行生育決策，即在家庭掌握生育胎次和生育間隔的前提下，家庭生育力由家庭收入、養育子女成本、知識資本、不確定性及偏好等因素共同影響[18]。而山西翼城生育試點實踐經驗證明了家庭生育行為決策的理性化[19]。因此，將生育權回歸家庭是國家福利觀的改變，是以家庭福利最大化來促進國家福利最大化。“十四五”時期是中國人口增加的關鍵時期，生育權回歸后會形成新的人口紅利-人力資本積累-資本積累發展路徑，進而促進中國經濟社會的高質量發展。

(四)更加注重人的全面發展

人的全面發展體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨，它區別于過去“以物為本”的發展觀，人的全面發展不僅指人自身的充分發展，也包括了人的平等權利、人的現代化和人民“三感”(獲得感、幸福感和歸屬感)的獲得。中國不斷優化的生育政策，一是進一步充分保障了人的平等權利，它強調了公平、非歧視、責任性，在實踐中主張自主生育是優化生育政策的行為導向。雖然保留了生育數量的封頂線，但是對每個家庭的生育數量和間隔時間不再強制規定，對多生多育的行為更加包容。二是人的現代化，它是人的全面發展的核心，主要涉及兩個方面，一方面是人的自身發展，另一方面是與人有關的制度變化。新中國成立以來，生育政策的兩次轉型都充分體現出人的現代化過程，第一次轉型使中國人口從數量投入轉型為質量投入，通過大力發展教育事業，不僅提高了人們的文化水平，改變了傳統的意識和觀念，也使中國真正走上新型工業化道路；第二次轉型體現為實施更加包容的生育政策，形成生育行為的多樣化，促使家庭結構更加合理。三是人民對獲得感、幸福感、歸屬感這“三感”的獲得，是人的全面發展的目標。“三感”是一種主觀體驗，是較高層次的需求滿足。生育政策優化調整之后，中國還要“完善生育休假與生育保險制度，加強稅收、住房等支持政策，保障女性就業合法權益”[20]，將從婚嫁、生育、養育、教育等方面一體考慮，采取綜合措施，充分滿足民生訴求。

四、保障生育政策有效落地的政策建議

(一)構建共享型社會保障制度

社會保障制度是保障和改善民生、規避社會風險、增進人民福祉的基本制度安排，也是生育政策有效落地的重要措施，做好“一小一老”保障對促進中國人口長期均衡發展具有重要作用。具體措施包括：一是完善生育保障制度及其配套措施。鞏固和加強生育保險在生育保障制度中的基礎性地位，不斷提高生育保險的覆蓋率，提高在生育期間的收入補償、生育津貼，并對生育行為采取獎勵措施。鼓勵父親休產假，讓男性參與到養育孩子的過程中，此外還要對單親家庭、低收入家庭、特殊家庭領養等提供傾斜性生育保障。二是構建多層次養老保險體系。進一步完善基本養老保險制度，提高統籌層次，適度降低統籌賬戶的繳費比例，推動養老保險制度的普惠化、無差別化和公平化。促進補充養老保險制度的創新發展，增強政府政策方面的支持，構建補充養老的長效機制。充分利用商業保險的作用，使其參與到基本養老保險和補充養老保險的管理和運營中，此外積極發展養老服務，以需求為導向，推進醫養結合型養老服務。讓老年人老有所養的同時減輕年輕人養老負擔。

(二)保障女性生育權和勞動就業權

生育權是女性的基本權利，是人口再生產的前提；勞動就業權是女性基礎的生存權和發展權，兩種權利分別是女性參與物質生產和人類自身生產的主要形式。因此保障女性生育權和勞動就業權，不僅可以實現中國人口長期均衡發展，還可以充分發揮女性人力資本作用，提高生育率和人口素質。具體措施包括，一是給予生育社會價值的認同，解決“養不起”的問題。生育是短暫的，是物質生產過程，而養育是長期的，從孩子出生后的日常生活費用到各種教育培訓費用，都是人力資本投資過程，要給予相應的兒童補貼。同時完善公共托幼服務，解決0～3歲幼兒照護問題，為女性平衡工作和家庭提供較好的支持。二是加快勞動力市場建設，減少性別歧視，解決女性“不敢生”的問題。企業是利益最大化的追求者，女性的生理特點和就業的不穩定性是大部分企業不愿意雇用女性的主要原因。因此，一方面給雇用女性員工的企業給予稅收優惠、補貼或貸款優惠等政策，減輕用人單位的雇用成本，以提高女性勞動力市場的競爭力；另一方面，男性應承擔起相應的生育責任，強制規定女性休產假，男性休育兒假，以減少男女因產假給用人單位帶來的成本差異。

(三)增加人力資本的投資以實現優生優育

不斷優化的生育政策，不僅出于人口規模和人口結構的角度，而且還出于人口質量的角度，人口老齡化對家庭教育人力資本投資產生“擠出效應”，并在農村低收入群體中影響明顯[21]。因此，不斷加強人力資本投資，以實現人口數量紅利和人口質量紅利的雙重效果。一是增加優質教育資源供給，提高教育公平性。包括實現城鄉義務教育一體化發展，加強義務教育教師隊伍建設，改善農村辦學條件，解決流動人口隨遷子女教育，發展高質量的高等教育等措施。二是促進人口健康發展。健康是人力資本投入的重要方式，在健康中國戰略下，加強全民健康教育，切實普及健康生活理念，在此基礎上注重提供優質的醫療衛生服務，尤其加強婦幼母嬰人群的健康服務水平。此外，落實綠色發展理念，打造健康環境，推動健康產業發展，為中國人口的優生優育打下基礎。